رای شماره 1424 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9600858 1398/08/04

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905811424 مورخ 1398/07/09 با موضوع: «ابطال مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 شورای اسلامی شهر شیراز» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/07/09 شماره دادنامه: 1424 شماره پرونده: 96/858

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 شورای اسلامی شهر شیراز

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور و رییس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه‌های اداری با قانون در سازمان مذکور به موجب شکایت نامه شماره 101891ـ 1396/05/16 اعلام کرده است که:

«حضرت حجت‌الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

رییس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما در اجرای تکالیف قانونی سازمان مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 شورای اسلامی شهر شیراز در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت:

الف ـ شورای اسلامی شهر مذکور به موجب مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 تصویب نموده است «بر اساس مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 شورای اسلامی شهر شیراز عوارض اراضی رها شده به شرح زیر قابل وصول می‌باشد:

ماده 1ـ اراضی رها شده عبارت است از کلیه اراضی واقع در محدوده خدماتی و شهرک‌های اقماری با قابلیت تفکیک از طریق شهرداری یا سازمان مسکن و شهرسازی که دارای کاربری مسکونی، تجاری، کارگاهی و صنعتی می‌باشند.

ماده 2ـ کلیه مالکانی که ملک آن‌ها به عنوان اراضی رها شده اعلام می‌شود، موظفند عوارض خاص برای هر مترمربع ملک خود به عنوان عوارض عدم استفاده از اراضی به شهرداری به شرح زیر پرداخت نمایند: میزان عوارض قابل وصول به ازای هر دو سال بوده که در مرحله اول معادل 4/1 قیمت منطقه بندی p و در مراحل بعدی به دو برابر افزایش یافته و نهایتا تا سقف یک برابر قیمت منطقه بندی قابل اخذ می‌باشد.

تبصره1: کلیه مالکان و صاحبان حقوق در اراضی رها شده واقع در محدوه خدماتی شهر شیراز و شهرک‌های اقماری بایستی ظرف 2 ماه از تاریخ انتشار این مصوبه در روزنامه‌های رسمی به شهرداری منطقه مربوطه مراجعه نموده و فرم عوارض زمین‌های رها شده را تکمیل نمایند.

تبصره2: زمین‌هایی که به عللی دارای مشکل قانونی در جهت تفکیک و صدور پروانه ساخت بوده یا وضعیت مالکیت آن‌ها روشن نمی باشد تا زمان حل مشکل مشمول عوارض موضوع این لایحه نمی باشند.

تبصره3: افرادی که در هر سال نسبت به پرداخت عوارض موضوع این مصوبه اقدام نمایند، مشمول 10% تخفیف خوش حسابی می‌شوند و در صورت تاخیر عوارض معوقه به نرخ روز محاسبه و وصول خواهد شد.

تبصره4: مالکانی که اقدام به اخذ پروانه نموده ولی در مهلت قانونی اقدام به ساخت و ساز نمی نمایند و مشمول عوارض تمدید پروانه می‌شوند برای این مدت سپری شده (از زمان اخذ پروانه تا زمان پرداخت عوارض تمدید) مشمول 2/1 عوارض زمین‌های رها شده می‌گردند.

تبصره5: مالکانی که تا پایان هر سال اقدام به اخذ پروانه دایم نمایند، از پرداخت عوارض همان سال معاف می‌باشند.

تبصره6: چنانچه ملک مشمول عوارض، دارای چند بر باشد ملاک محاسبه عوارض خدمت آن بر است که از همه بیشتر باشد.

تبصره7: عوارض مذکور شامل اراضی 1000 متر به بالا می‌باشد.

تبصره8: در صورتی که مساحت مجموع قطعات اراضی هر مالک بیش از هزار مترمربع باشد، مازاد بر 1000 مترمربع مشمول عوارض رها شده می‌گردد.

ب ـ مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل مغایر با قانون می‌باشد:

1ـ مطابق اصل تسلیط، هر شخصی نسبت به مالکیت خود حق هرگونه انتفاع و بهره‌برداری را دارد و منطقا و عقلا و عرفا مالک زمانی در ملک خود تصرف می‌نماید که از نظر مالی متمکن باشد. خصوصا اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به همین علت در برخی موارد ممکن است، مالک بنا به دلایلی که بعضا خارج از اراده وی باشد، نتواند انتفاع و بهره لازم را ببرد. در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و این امر صرفا به موجب حکم قانونی ممکن است. بنابراین وضع عوارض فوق کاملا مغایر با اصل تسلیط و مالکیت بوده و برخلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص می‌باشد.

2ـ خالی بودن ملک نمی تواند موجبی برای مطالبه عوارض عدم استفاده از اراضی از مالکانی که ملک آن‌ها به عنوان اراضی رها شده باشد. ضمن آنکه اخذ عوارض در قبال ارایه خدمات است در حالی که در موضوع فوق خدماتی ارایه نمی شود تا در قبال آن اخذ عوارض صورت پذیرد.

3ـ در رای شماره 556 ـ 1387/08/19 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه شورای اسلامی شهر تهران (برتجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلا استفاده، خالی یا متروکه به ماخذ 20% قیمت منطقه‌ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک) مغایر با قانون تشخیص داده شده و ابطال گردیده است.

بنا به مراتب مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 شورای اسلامی شهر شیراز با موضوع عوارض اراضی رهـا شده به شرح فـوق مغایر با قانون و خـارج از حـدود و اختیارات شـورای مـذکور و ابطال آن مـورد درخواست می‌باشد. خواهشمند است دستور فرمایید موضوع در هیات عمومی دیوان رسیدگی و از نتیجه این سازمان را مطلع نمایند.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی برای سازمان بازرسی کل کشور ارسال شده بود، سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب لایحه شماره 154292ـ 1396/07/22 توضیح داده است که:

«جناب آقای دربین

مدیرکل محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما عطف به اخطار رفع نقص شماره پرونده 9609980908500610ـ 1396/07/10 (موضوع کلاسه 96/858) پیرامون مغایرت مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 شورای اسلامی شهر شیراز با قوانین و مقررات موضوعه (که در تاریخ 1396/07/16 به دبیرخانه این سازمان ابلاغ شده است) به استحضار می‌رساند: همان گونه که در نامه شماره 101891ـ 1396/05/16 نیز به آن اشاره شده است، مصوبه یاد شده بنا به دلایل و مستندات ذیل مغایر با قانون است:

1ـ مطابق اصل تسلیط، هر شخصی نسبت به مالکیت خود حق هرگونه انتفاع و بهره‌برداری را دارد و منطقا و عقلا و عرفا مالک زمانی در ملک خود تصرف می‌نماید که از نظر مالی متمکن باشد. خصوصا اقدام به فعالیت و تصرفات عمرانی از قبیل ساخت و ساز که مستلزم صرف مبالغ زیادی است. به همین علت در برخی موارد ممکن است، مالک بنا به دلایلی که بعضا خارج از اراده وی باشد، نتواند انتفاع و بهره لازم را از مایملک خود ببرد. در این وضعیت الزام وی به اقدام عمرانی مغایر با حق مالکیت وی و اصل تسلیط بوده و این امر صرفا به موجب حکم قانونی ممکن است.

بنابراین وضع عوارض فوق کاملا مغایر با اصل تسلیط و مالکیت بوده و برخلاف تصرفات مالکانه و مشروع اشخاص می‌باشد.

2ـ خالی بودن ملک نمی تواند موجبی برای مطالبه عوارض عدم استفاده از اراضی از مالکانی که ملک آن‌ها به عنوان اراضی رها شده، باشد. ضمن آنکه اخذ عوارض در قبال ارایه خدمات است در حالی که در موضوع فوق خدماتی ارایه نمی شود تا در قبال آن اخذ عوارض صورت پذیرد.

3ـ در رای شماره 556 ـ 1387/08/19 هیات عمومی دیـوان عـدالت اداری، مصوبـه شـورای اسلامی شهر تهران (برتجویز اخذ عوارض سالیانه از اراضی و املاک بلااستفاده، خالی یا متروکه به ماخذ 20% قیمت منطقه‌ای موضوع دفترچه بهای معاملات املاک) مغایر با قانون تشخیص داده شده و ابطال شده است.

4ـ تعیین عوارض سالیانه بر اراضی و املاک بلا استفاده و خالی و مترکه خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شهر شیراز مندرج در ماده 71 قـانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران می‌باشد.

بنا به مراتب مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 شورای اسلامی شهر شیراز با موضوع عوارض اراضی رها شده مغایر با اصل تسلیط و همچنین خارج از حدود و اختیارات واضع می‌باشد. ضمن آن که در مورد مشابه هیات عمومی دیوان (طی رای شماره 556 ـ 1387/08/19) مصوبه شورای اسلامی شهر تهران را ابطال نموده است. لذا خواهشمند است موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مطرح و از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند."

متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«استانداری محترم فارس

سلام علیکم

احتراما ضمن ارسال تصویر نامه شماره 1/15219ـ 1382/10/29 شهردار شیراز در خصوص لایحه عوارض از اراضی رها شده به استحضار می‌رساند، لایحه مذکور در جلسه مورخ 1382/11/01 شورا مطرح و به شرح زیر مورد تصویب قرار گرفت. لازم به ذکر است که لایحه تصویبی از تاریخ 1382/01/01 قابل اجرا خواهد بود.

ماده 1: اراضی رها شده عبارت است از کلیه اراضی واقع در محدوده خدماتی و شهرک‌های اقماری با قابلیت تفکیک از طریق شهرداری یا سازمان مسکن و شهرسازی که دارای کاربری مسکونی، تجاری، کارگاهی و صنعتی می‌باشند.

ماده 2ـ کلیه مالکینی که ملک آن‌ها به عنوان اراضی رها شده اعلام می‌شود، موظفند عوارض خاصی برای هر مترمربع ملک خود به عنوان عوارض عدم استفاده از اراضی به شهرداری به شرح زیر پرداخت نمایند: میزان عوارض قابل وصول به ازای هر دو سال بوده که در مرحله اول معادل 4/1 قیمت منطقه بندی موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم و در مراحل بعدی به دو برابر افزایش یافته و نهایتا تا سقف یک برابر قیمت منطقه بندی قابل اخذ می‌باشد.

تبصره1: کلیه مالکین و صاحبان حقوق در اراضی رها شده واقع در محدوه خدماتی شهر شیراز و شهرک‌های اقماری بایستی ظرف 2 ماه از تاریخ انتشار این مصوبه در روزنامه‌های رسمی به شهرداری منطقه مربوطه مراجعه نموده و فرم عوارض زمین‌های رها شده را تکمیل نمایند.

تبصره2: زمین‌هایی که به عللی دارای مشکل قانونی در جهت تفکیک و صدور پروانه ساخت بوده یا وضعیت مالکیت آن‌ها روشن نمی باشد تا زمان حل مشکل مشمول عوارض موضوع این لایحه نمی باشند.

تبصره3: افرادی که در هر سال نسبت به پرداخت عوارض موضوع این مصوبه اقدام نمایند، مشمول 10% تخفیف خوش حسابی می‌شوند و در صورت تاخیر عوارض معوقه به نرخ روز محاسبه و وصول خواهد شد.

تبصره4: مالکینی که اقدام به اخذ پروانه نموده ولی در مهلت قانونی اقدام به ساخت و ساز نمی نمایند و مشمول عوارض تمدید پروانه می‌شوند برای این مدت سپری شده (از زمان اخذ پروانه تا زمان پرداخت عوارض تمدید) مشمول 2/1 عوارض زمین‌های رها شده می‌گردند.

تبصره5: مالکینی کـه تا پایان هـر سال اقـدام بـه اخـذ پروانه دایم نمایند، از پرداخت عـوارض همان سال معاف می‌باشند.

تبصره6: چنانچه ملک مشمول عوارض، دارای چند بر باشد ملاک محاسبه عوارض قیمت آن بر است که از همه بیشتر باشد.

تبصره7: عوارض مذکور شامل اراضی 1000 متر به بالا می‌باشد.

تبصره8: در صورتی که مساحت مجموع قطعات اراضی هر مالک بیش از هزار مترمربع باشد، مازاد بر 1000 مترمربع مشمول عوارض رها شده می‌گردد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 3523/96/ص ـ 1396/08/22 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام بازگشت به ابلاغیه پرونده شماره 9609980908500610 و کلاسه پرونده 96/858 موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور به طرفیت شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص اعلام مغایرت قانونی مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 شورای اسلامی شهر شیراز، مراتب ذیل در دفاع از مصوبه شورا به شرح ذیل حضور حضرتعالی و قضات دیوان عدالت اداری معروض می‌گردد:

1ـ سازمان بازرسی در بند یک ذیل قسمت «ب» با استناد به اصل تسلیط، وضع عوارض موضوع مصوبه شماره 3654/ش الف د را مغایر با اصل مزبور دانسته است ولیکن قابل توضیح است که در کنار اصل تسلیط قاعده لاضرر نیز وجود دارد که سازمان به آن اشاره نکرده است و همان طور که قضات مستحضرند اصل تسلیط در حقوق خصوصی مورد استفاده و استناد قرار می‌گیرد و در حقوق عمومی مصالح عمومی بر حقوق خصوصی افراد ارجحیت دارد. در قـوانین مختلف اختیـاراتی به شهرداری و سـایر مـراجع قانونی داده شده است کـه ذیلا نمونه‌هایی ارایه می‌گردد:

الف ـ در قوانین تملکی به خصوص قانون نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانـی و نظامی دولت در صورت عـدم همکاری مـالکین طرح‌های ضروری متوقف نشده، اصل تسلیط رعایت نمی گردد و اشخـاص حقوقی، حقوق عمومـی از جمله شهرداری ها نسبت بـه سلب مالکیت خصوصی و تصرف اقدام می‌نمایند.

ب ـ برابر ماده 110 قانون شهرداری زمین‌هایی که به صورت غیرمناسب رها می‌گردند شهرداری می‌تواند نسبت به دیوارکشی آن‌ها اقدام نماید و هزینه‌های مربوط را به اضافه 10درصد از مالک یا متولی یا متصدی موقوفه دریافت نماید و این شورا به جهت سازماندهی این اراضی اقدام به وضع مصوبه فوق‌الذکر به شماره 36540 کرده است.

ج ـ برابر ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری عوارض اراضی فاقد ساختمان در محدوده شهر که آب لوله کشی و برق داشته باشد 2 برابر می‌باشد و این شورا به جهت سازماندهی این اراضی و رعایت این ماده قانونی اقدام به وضع مصوبه فوق‌الذکر به شماره 36540 کرده است.

د ـ مطابق با ماده 54 مکرر قانون مالیات‌های مستقیم برای املاک خالی از سکنه مالیات در نظر گرفته شده که در برخی شرایط به دو برابر معمول بالغ می‌گردد. این نوع مالیات یک مالیات ارشادی است و نشان از عدم رعایت اصل تسلیط مورد استناد سازمان بازرسی می بوده و جهت رفع مشکلات مسکن تصویب شده است در این مورد نیز عوارض مذکور ارشادی و جهت رفع مشکلات مسکن و رفع مشکلات شهری می‌باشد. لذا با توجه به موارد فوق اصل تسلیط در بسیاری موارد با قاعده لاضرر در تعارض بوده و به دلیل اختیارات قانونی که به شهرداری ها و شوراها واگذار گردیده است مصوبه فوق‌الذکر به تصویب رسیده است.

2ـ سازمان بازرسی در بند 2 ذیل قسمت «ب» خالی بودن ملک را موجبی برای مطالبه عوارض ندانسته و در ادامه بیان کرده اند که خدمتی به این اراضی ارایه نمی شود که در پاسخ بیان می‌دارد در بسیاری از قوانین به خصوص ماده 110 قانون شهرداری ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری و ماده 54 مکرر قانون مالیات‌های مستقیم برای اراضی و املاک فاقد ساختمان و خالی از سکنه عوارض و مالیات‌هایی وضع گردیده که نشان از توجه قانونگذار به موضوع بدون ساختمان بودن اراضی و خالی بودن سکنه و عارضه های وارده به شهر دارد و با توجه به هزینه‌هایی که شهرها برای ساماندهی سیما و منظر شهر می‌نمایند موضوع خالی بودن سکنه و عدم وجود ساختمان، هزینه‌های هنگفتی را به شهرها تحمیل می‌نماید و به خوبی در ماده 110 قانون شهرداری و ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری به آن‌ها اشاره شده است که سازمان به این موارد توجهی نکرده است.

3ـ سازمان بازرسی در بند3 نامه ارسالی استناد به رای شماره 556 ـ 1387/08/19 در خصوص ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر تهران کرده است و جهت استحضار قضات دیوان اعلام می‌دارد که دلایل فوق‌الذکر از جمله دلایلی است که در زمان صدور رای 556 دیوان، بیان نشده است و از طرفی مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/05 از بابت مبلغ کمتر و متراز شمول مصوبه (1000 مترمربع ذکر شده در تبصره هشت مصوبه این شورا) و هم از نظر محتوا با مصوبه ابطال تهران متفاوت می‌باشد به عنوان مثال تبصره 3 و 4 مصوبه 3656 از جمله موارد برگرفته از مواد قانون نوسازی و عمران شهری ذکر شده در بند «الف» و «ب» این لایحه می‌باشد و لذا مصوبه شورا در جهت رعایت قوانین پراکنده موجود و اختیارات واگذاری به شوراها از جمله بند 16 و 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور با اصلاحات سال 1396 و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده وضع شده است. علیهذا با عنایت به مطالب فوق و غیرموجه بودن تقاضای سازمان بازرسی از محضر حضرتعالی و قضات دیوان تقاضای رد شکایت سازمان بازرسی مورد استدعاست.»

در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه شماره 3654/ش الف د ـ 1382/11/15 [1382/11/05] شورای اسلامی شهر شیراز با شرع مقدس اسلام، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 7713/102/97ـ 1397/09/07 اعلام کرده است که:

«اگر با توجه به جمیع قوانین مرتبط از جمله ماده 15 مالیات بر اراضی بایر قانونا حق جعل عوارض برای شورای شهر ثابت باشد خلاف شرع دانسته نشد. تشخیص این امر با دیوان عدالت اداری می‌باشد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/07/09 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به آرا متعدد صادره از هیات عمومی در خصوص اخذ عوارض زمین‌های رها شده از جمله رای شماره 556 ـ 1387/07/19 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات وضع شده و به دلایل مندرج در رای یاد شده مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی