رای شماره 2675 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0101466 1401/11/20

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 2675 مـورخ 1401/10/13 با موضوع: «حکم مقـرر در تبصره‌های 1 و 2 بند 4 تصویب نامـه شماره 21487/ت59826هـ مورخ 1401/12/15 هیات وزیران که مبتنی بر تعیین حداقل مبلغی کمتر از حداقل مبلغ مقرر در جز 1 بند (الف)، تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور است، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1401/10/13 شماره دادنامه: 2675 شماره پرونده: 0101466

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره‌های 1 و 2 بند 4 تصویب‌نامه شماره 21487/ت59826هـ مورخ 1401/12/15 هیات وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ارسالی، ابطال تبصره‌های 1 و 2 بند 4 تصویب‌نامه شماره 21487/ت59826هـ مورخ 1401/12/15 هیات وزیران را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

"هیات وزیران در اجرای ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری تصویب‌نامه شماره 21487/ت59826هـ مورخ 1401/12/15 را به تصویب رسانده و بر اساس تبصره 1 بند 4 همین تصویب‌نامه مقرر نموده است: «حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال 1401 با احتساب فوق‌العاده‌های موضوع ماده (6) قانون یادشده، نباید از بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000/715/24) ریال کمتر شود و مابه‌التفاوت آن تا مبلغ بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000/715/24) ریال به سقف محاسبه شده، اضافه خواهد شد.» وضع حکم فوق توسط هیات وزیران واجد سه ایراد اساسی است:

1ـ اولا در جایی که قانونگذار براساس جز 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور به تعیین حداقل حقوق کارکنان تمام دستگاه‌های اجرایی اقدام کرده، ورود هیات وزیران به این موضوع و تعیین حداقل حقوق برای بخشی از کارکنان دستگاه‌های اجرایی، مبنای قانونی ندارد و با جز 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مغایرت دارد.

2ـ هیات وزیران بدون وجود دلیل و مجوز قانونی، بین مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت از جمله قضات از یک سو و مشمولین سایر قوانین از سوی دیگر تفاوت قایل شده و حداقل حقوقی کمتر از گروه اخیر را برای مشمولان قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت تعیین کرده است که این امر نیز با بند نهم اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و منع دولت از اعمال تبعیض ناروا مغایرت دارد. البته علت این اقدام هیات وزیران و برقراری تفاوت و تبعیض فـوق بین کارکنان مشمـول قانون نظـام هماهنگ پرداخت و سایر کارکنان دستگاه‌های اجرایی این بوده است که هیات وزیران پس از تعیین حداقل غیرقانونی مزبور به میزان 000/715/24 ریال، در تبصره 2 بند 4 تصویب‌نامه مزبور، عملا محاسبه حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر مشمول کسور بازنشستگی را برمبنای حداقل غیرقانونی تعیین شده توسط خود یعنی 000/715/24 ریال قرار داده و مقرر کرده است که حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر، هفت برابر حداقل غیرقانونی مذکور خواهد بود. این در حالی است که براساس موازین قانونی حاکم، چه درخصوص مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و چه در رابطه با مشمولین قانون مدیریت خدمات کشوری، کسور بازنشستگی برمبنای عناوین قابل کسر تا سقف مجاز پرداختی صورت می‌گیرد و نه تا سقف هفت برابر حداقلی که براساس تبصره 1 بند 4 تصویب‌نامه مورد شکایت به صورت غیرقانونی تعیین شده است. بنابراین هیات وزیران در تبصره 2 بند 4 تصویب‌نامه خود، اساسا ماخذ محاسبه کسور بازنشستگی را که باید مشتمل بر عناوین قـابل کسـر مقـرر در قوانین تا سقف مجاز پرداختی باشد، به سقف هفت برابر حداقل حقـوق غـیرقـانونی موضـوع تبصـره 1 بند 4 تصـویب نامه مورد اعتراض پیوند زده است و در واقع صرفا حاصل ضرب عدد هفت در 000/715/24 ریال را مشمول کسر کسور بازنشستگی اعلام کرده و پرداختی‌های بیش از این رقم را که برمبنای قوانین مربوطه مجاز هستند، در جریان محاسبه کسور بازنشستگی لحاظ نمی کند. در عین حال، هیات وزیران برای مشخص نشدن آثار این اقدام غیرقانونی خود و برای تظاهر به تبعیت از حکم مقرر در جز 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور، بر اساس بند 5 تصویب‌نامه مورد اعتراض اعلام کرده است که مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی کارکنان نباید از مبلغ پنجاه و شش میلیون (000/000/56) ریال کمتر شود و ما به التفاوت آن با مبلغ پنجاه و شش میلیون (000/000/56) ریال با عنوان «تفاوت تطبیق موضوع جز 1 بند (الف) تبصره 12» در احکام درج می‌گردد. به عبارت دیگـر، بر مبنـای بند 5 تصـویب نامه مـورد شکـایت عمـلا به این موضـوع تصـریح شـده است که دولت ما به التفاوت مبلغ پنجاه و شش میلیون (000/000/56) ریال تعیین شده توسط قانونگذار با مبلغ غیر قانونی تعیین شده توسط خود یعنی 000/715/24 ریال را به کارکنان دولت در قالب تفاوت تطبیق پرداخت خواهد کرد ولی بدیهی است که پرداخت مزبور عملا تغییری در این واقعیت ایجاد نخواهد کرد که بر اساس تصویب‌نامه هیات وزیران، مبنای کسر کسور بازنشستگی همان مبلغ غیر قانونی 000/715/24 ریال است و با توجه به اینکه بر اساس ماده 82 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که برقراری مستمری بازنشستگان برای کلیه بیمه شدگان صندوق‌های بازنشستگی بر مبنای میانگین دو سال آخر دریافتی که دارای کسور بازنشستگی است، خواهد بود بنابراین باقی ماندن احکام مقرر در تبصره‌های 1 و 2 بند 4 تصویب‌نامه شماره 21487/ت59826 هـ مورخ 1401/12/15 هیات وزیران که ظاهرا با هدف وارد کردن آن‌ها به قانون برنامه هفتم توسعه تصویب شده اند، عملا به این موضوع منجر خواهـد شـد که محاسبه حقـوق بازنشستگـی کارکنان و پرداخـت آن بر مبنای ماخـذ 000/715/24 ریال صورت بگیرد و نه بر اساس کسر کسور بازنشستگی بر مبنای عناوین قـابل کسر تا سقف مجاز پرداختی که در قوانین مربوطه تعیین شده اند.

3ـ مطابـق مـاده 6 قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت، تعیین فـوق العاده‌های خـاص برای مشـمولان این قانون تجویز شده است و بر این اساس برای مشمولان آن و از جمله قضات و اعضای هیات علمی، فوق‌العاده‌های متعددی از جمله فوق‌العاده ویژه در نظر گرفته شده و کلیه این فوق‌العاده ها مشمول کسر کسور است و اساسا حقوق قضات به معنای اعم با این فوق‌العاده کمی افزایش یافته است و در تبصره 1 بند 4 مصوبه مورد اعتراض، کلیه مشمولین مقررات مختلف برای کسر کسور تابع قانون مدیریت خدمات کشوری و عناوین سه گانه 2، 3 و 5 ماده 68 قانون مزبور شده اند و خود به خود فوق‌العاده ویژه قضات و هیات علمی و دیگر مشمولین قانون نظام هماهنگ از کسر کسور این فوق‌العاده محروم می‌شوند و این در حالی است که تاکنون آن را پرداخته اند. مضافا اینکه بند 10 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری نیز مشمول کسر کسور است و آن را ذکر نکرده و با مقید کردن به این سه عنوان، موجب تضییق حکم قانونگذار شده و این تضییق خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب کننده است. لذا ابطال مصوبه از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد.."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:

"تصویب‌نامه شماره 21487/ت59826هـ ـ 1401/12/15 هیات وزیران

هیات وزیران در جلسه 1401/02/11 به پیشنهاد سازمان برنامه و بودجه کشور و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، ماده (76) قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386و بند (پ) ماده (28) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395 و جزهای 1، 2، 3، 4، 6، 8 و 12 بند (الف) و بند (و) تبصره 12 و بند (ی) تبصره 19 ماده واحده قانون بودجه سال 1401 کل کشور تصویب کرد:

.......

4ـ حداقل حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر شاغلین موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری برای کارمندان دستگاه‌های اجرایی مشمول این قانون و سایر مشمولین ماده مذکور به استثنای مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت و حداقل حقوق بازنشستگان، وظیفه بگیران و مشترکان صندوق بازنشستگی کشوری و سازمان تامین اجتماعی نیروهای مسلح و سایر صندوق‌های وابسته به دستگاه‌های اجرایی در سال 1401 به میزان بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000/715/24) ریال و حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال 1401 به مـیزان سیزده میلیون و سیصد و شصت و دو هزار (000/362/13) ریال تعیین می‌شود.

تبصره1) حداقل حقوق کارمندان مشمول قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت در سال 1401 با احتساب فوق‌العاده‌های موضوع ماده (6) قانون یادشده، نباید از بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000/715/24) ریال کمتر شود و مابه‌التفاوت آن تا مبلغ بیست و چهار میلیون و هفتصد و پانزده هزار (000/715/24) ریال به سقف محاسبه شده، اضافه خواهد شد.

تبصره2) حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر کلیه کارمندان شاغل در دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره آن، شامل حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مذکور در بندهای (2)، (3) و (5) ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری (به ترتیب فوق‌العاده‌های ایثارگری، سختی کار و کار در محیط‌های غیرمتعارف و فوق‌العاده شغل برای مشاغل تخصصی) و عناوین مشابه با موارد مذکور برای سایر حقوق بگیران دستگاه‌های اجرایی، به میزان هفت برابر حداقل حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر تعیین شده در این بند می‌باشد. ـ معاون اول رییس جمهور"

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 144777 ـ 1401/08/15 اعلام کرده است:

"1ـ در جز 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور به افزایش ده درصدی ضـریب حقوق گروه‌های مختلف حقوق بگیر در دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 29 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه و همچنین نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی، کارکنان کشوری و لشگری، اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات براساس آخرین حکم کارگزینی با رعایت این شرط تاکید شده که «مجموع حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی، پیمانی و مبلغ قرارداد منعقده ماهانه برای کارکنان قرارداد کار معین (مشخص)، والدین شهدا و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، از پنجاه و شش میلیون (000/000/56) ریال کمتر نباشد.» بر همین اساس در بند 5 تصویب‌نامه مورد شکایت نیز بر این مطلب تاکید شده که «پس از اعمال افزایش‌های موضوع بندهای فوق‌الذکر، مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی و پیمانی و والدین شهدا و مجموع مبلغ مندرج در قرارداد منعقده برای کارکنان قرارداد کار معین (مشخص) و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، نباید از مبلغ پنجاه و شش میلیون (000/000/56) ریال کمتر شود و مابه‌التفاوت آن با مبلغ پنجاه و شش میلیون (000/000/56) ریال با عنوان «تفاوت تطبیق موضوع جز 1 بند (الف) تبصره 12» در احکام درج می‌گردد. این میزان ثابت نبوده و با هرگونه تغییر در حکم کارگزینی مشمولین، مجددا محاسبه می‌گردد.» همچنین در بند 9 تصویب‌نامه نیز مقرر شده که «سقف خالص پرداختی متوسط سالانه از محل حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختی‌ها (مجموع ناخالص حقوق و مزایای مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختی‌ها پس از کسر کسورات قانونی بازنشستگی، بیمه تامین اجتماعی، بیمه خدمات درمانی اصلی و تبعی درجه یک و مالیات) از هر محل و تحت هر عنـوان در سال 1401 به گروه‌های مختلف حقوق بگیـر در دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 29 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و همچنین نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی ایران از قبیل کارکنان کشوری و لشکری، اعضـای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات و در کلیه مناطق کشور سیصد و نود و دو میلیون (000/000/392) ریال است. پرداخت مازاد بر این مبلغ تحت هر عنوان و از محل هر نوع اعتبار به کارکنان کشوری و لشکری اعم از کارمندان، اعضـای هیات علمی، قضـات و بازنشستگان در وزارتخانه ها و شرکت‌های دولتی و همچنین شرکت ها و موسساتی که مدیران آن به هر طریق توسط دولت و یا نهادهای عمومی منصوب می‌شوند، ممنوع است.»

2ـ در ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری، تعیین «حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاه‌های اجرایی و صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی» به مصوبه هیات وزیران واگذار شده و بین «حداقل حقوق و مزایای مستمر» موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و حداقل مجموع مبلغ مندرج در حکم کارگزینی که شامل حقوق و کلیه پرداختی‌های کارمندان اعم از مستمر و غیرمستمر و سایر پرداختی‌ها (مجموع ناخالص حقوق و مزایای مستمر و غیر مستمر و سایرپرداختی ها پس از کسر کسورات قانونی بازنشستگی، بیمه تامین اجتماعی، بیمه خدمات درمانی اصلی و تبعی درجه یک و مالیات) می‌شود، تفاوت وجود دارد و نمی توان این دو را یکسان انگاشت. بر این اساس حکم مقرر در جز 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور، صلاحیت دولت در تعیین حداقل حقوق و مزایای مستمر موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری را محدود یا نفی می‌کند.

3ـ حکم مقرر در تبصره 2 بند 4 تصویب‌نامه مورد شکایت مبنی بر تعیین «حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر کلیه کارمندان شاغل در دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و تبصره آن، شامل حقوق ثابت و فوق‌العاده‌های مذکور در بندهای 2، 3 و 5 ماده 68 قانون مدیریت خدمات کشوری و عناوین مشابه با موارد مذکور برای سایر حقوق بگیران دستگاه‌های اجرایی» به معنای آن نیست که صرفا این مبلغ موضوع کسر کسور بازنشستگی خواهد بود. بلکه طبق ماده 106 قانون مدیریت، «مبنای محاسبه کسور بازنشستگی و برای محاسبه حقوق بازنشستگی کارمندان مشمول این قانون حقوق ثابت به اضافه فوق‌العاده‌های مستمر و فوق‌العاده بند 10 ماده 68 این قانون می‌باشد.» لذا بین حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر موضوع مـاده 76 قانون مدیریت و آنچه که مبنای محاسبه کسور بازنشستگی بر اساس ماده 106 قانون مدیریت است، تفاوت وجود دارد و دولت در تبصره 2 بند 4 تصویب‌نامه که در اجرای ماده 76 قانون مدیریت وضع شده، حکم قانونی ماده 106 قانون مدیریت را تضییق ننموده و خارج از حدود اختیارات خود عمل نکرده است. بر همین اساس، هرچند فوق‌العاده ویژه مشمولین قانون نظام هماهنگ پرداخت کارکنان دولت از شمول سقف مقرر در تبصره 2 بند 4 تصویب‌نامه در خصوص تعیین حداکثر حقوق و فوق‌العاده‌های مستمر خارج است؛ لکن این بدان معنا نیست که از شمول کسور بازنشستگی مستثنی شود."

هیات عمـومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/10/13 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هرچند براساس ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1386/07/08 مقرر شده است که: «حداقل و حداکثر حقوق و مزایای مستمر شاغلین، حقوق بازنشستگان و وظیفه بگیران مشمول این قانون و سایر حقوق بگیران دستگاه‌های اجرایی و صندوق‌های بازنشستگی وابسته به دستگاه‌های اجرایی هر سال با پیشنهاد سازمان به تصویب هیات وزیران می‌رسد»، ولی به موجب جز 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مصوب 1400/12/25 که قانون وارد بر ماده 76 قانون مدیریت خدمات کشوری و قانون حاکم در زمان وضع تصویب‌نامه شماره 21487/ت59826 هـ مورخ 1401/12/15 هیات وزیران است، مقرر شده است: «ضریب حقوق گروه‌های مختلف حقوق بگیر در دستگاه‌های اجرایی موضوع ماده (29) قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و همچنین نیروهای مسلح، وزارت اطلاعات، سازمان انرژی اتمی، کارکنان کشوری و لشگری، اعضای هیات علمی دانشگاه‌ها و موسسات آموزش عالی و پژوهشی و قضات به میزان ده درصد (%10) براسـاس آخـرین حکـم کارگـزینی به گـونه ای افزایش یابـد که مجمـوع حکم کارگزینی برای کارکنان رسمی، پیمانی و مبلغ قرارداد منعقده ماهانه برای کارکنان قرارداد کار معین (مشخص)، والدین شهدا و کارکنان طرح خدمت پزشکان و پیراپزشکان در وزارت بهداشت، درمان و آموزش پزشکی به نسبت مدت کارکرد، از پنجاه و شش میلیون (000/000/56) ریال کمتر نباشد»، بنابراین حکم مقرر در تبصره‌های 1 و 2 بند 4 تصویب‌نامه شماره 21487/ت 59826 هـ مورخ 1401/12/15 هیات وزیران که مبتنی بر تعیین حداقل مبلغی کمتر از حداقل مبلغ مقرر در جز 1 بند (الف) تبصره 12 قانون بودجه سال 1401 کل کشور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری