رای شماره 591 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع...

شماره هـ/93/127 1396/02/06

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 591 مورخ 1395/09/02 با موضوع:

«ابطال مصوبه شماره 1002ـ 1391/10/12 شورای اسلامی شهر قوچان درخصوص اخذ 14% ارزش کارشناسی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1395/09/02 شماره دادنامه: 591 کلاسه پرونده: 93/127

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای علی اکبر شایسته پایداری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شماره 1002/ش ـ 1391/10/12 و 1251/ش ـ 1391/12/22 شورای اسلامی شهر قوچان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 1002/ش ـ 1391/10/12 شورای اسلامی شهر قوچان در خصوص اخذ 14% ارزش کارشناسی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد و مصوبه شماره 1251/ش ـ 1391/12/22 شورای اسلامی شهر قوچان در خصوص اخذ جریمه کسری پارکینگ به میزان 5/1 برابر مساحت پارکینگ به ارزش معاملاتی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما نظر به اینکه شهرداری قوچان برخلاف مفاد ماده صد قانون شهرداری ها، قبل از ارسال پرونده به کمیسیون ماده صد قانون مذکور، اقدام به اخذ مبالغ هنگفت از شهروندان تحت عنوان: 1ـ عوارض ساختمانی به میزان 14% ارزش کارشناسی روز ساختمان و 2ـ جریمه کسری پارکینگ به میزان 5/1 برابر مساحت پارکینگ به ارزش معاملاتی روز می‌نماید و به منظور توجیه اقدام غیرقانونی خود به مصوبات شورای اسلامی شهر قوچان (مصوبه 1002/ش ـ 1391/10/12 در خصوص اخذ 14% ارزش کارشناسی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد و مصوبه 1251/ش ـ 1391/12/22 در خصوص اخذ جریمه کسری پارکینگ به میزان 5/1 برابر مساحت پارکینگ به ارزش معاملاتی روز علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد) استناد می‌نماید لذا با عنایت به اینکه وفق مفاد ماده صد قانون شهرداری هر گونه رسیدگی و تصمیم گیری در خصوص تخلفات ساختمانی صرفا در صلاحیت کمیسیون ماده صد قانون مذکور می‌باشد و با توجه به مغایرت مصوبات مذکور با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 1477 الی 1481ـ 1386/12/12، 770 ـ 1391/10/18، 97 الی 100 ـ 1392/02/16، 116 ـ 1392/02/23 و 427 ـ 1392/07/01 در موارد مشابه، از محضر قضات محترم و فرهیخته مستقر در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال مصوبات مذکور را از تاریخ تصویب خواستارم.

علاوه بر مستندات فوق‌الذکر، محضر حضرتعالی را به استنادات قانونی ذیل جلب می نمایم:

1ـ در خصوص تخلفات ساختمانی حسب مورد دو نوع جریمه (الف: جریمه اضافه بنای مازاد بر پروانه یا بنای بدون پروانه ب: جریمه عدم احداث یا کسری پارکینگ) به علاوه عوارض ساختمانی قابل وصول است.

2ـ در خصوص جریمه (الف) وفق تبصره‌های 2 الی 4 ماده صد قانون شهرداری ها اقدام می‌گردد. در این تبصره ها به وضوح اشاره شده است جریمه مذکور، ضریبی از «ارزش معاملاتی ساختمان» برای هر مترمربع تعیین می‌شود.

3ـ در خصوص جریمه (ب) وفق تبصره 5 ماده صد قانون شهرداری ها اقدام می‌گردد. در این تبصره ها به وضوح اشاره شده است جریمه مذکور، یک تا دو برابر «ارزش معاملاتی ساختمان» برای هر مترمربع فضای از بین رفته پارکینگ تعیین می‌شود. مساحت هر پارکینگ با احتساب گردش 25 مترمربع است.

4ـ ارزش معاملاتی ساختمان وفق مفاد تبصره 11 ماده صد قانون شهرداری ها، هر ساله توسط شهرداری تهیه و به تصویب شورای اسلامی شهر می‌رسد و در دفترچه تعرفه عوارض محلی شهر می‌آید.

5 ـ وفق تبصره یک ماده صد قانون شهرداری ها، نظریه 3567/7 ـ 1376/05/23 اداره کل حقوقی قوه قضاییه، مبنای تعیین و محاسبه جریمه (جریمه نوع الف و ب بند 1 فوق)، ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف است.

متن استعلام و نظریه شماره 3567/7 ـ 1376/05/23 به شرح ذیل می‌باشد:

سوال: در فرض اینکه تخلف ساختمانی در سال 1370 تحقق یافته، لیکن پرونده متخلف در سال 1376 در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری مطرح شده باشد ملاک اخذ جریمه، تعرفه سال ارتکاب تخلف ساختمانی است یا زمان طرح پرونده در کمیسیون ماده صد؟

نظریه اداره کل حقوقی قوه قضاییه: مبنای تعیین و مطالبه جریمه در تخلفات ساختمانی ارزش منطقه‌ای زمان وقوع تخلف است و اگر شهرداری به موقع اقدام برای وصول جریمه نکرده است نمی توان اشخاص را بر مبنای ارزش منطقه‌ای پس از وقوع تخلف مخصوصا اگر شدیدتر و بیشتر باشد محکوم نمود و در حقیقت زیان عدم مطالبه و عدم اقدام به موقع شهرداری را متوجه اشخاص کرد.

6 ـ مبنای تعیین و محاسبه عوارض ساختمانی، ارزش منطقه‌ای روز (سال پرداخت) ملک می‌باشد که موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1380/11/28 بوده و هر ساله توسط اداره امور مالیاتی و دارایی تهیه و به تصویب کمیسیون تقویم املاک می‌رسد.

لازم به ذکر است شهرداری قوچان به جهت فراهم نمودن مقدمات اقدامات غیرقانونی خویش، شهروندان را مجبور به امضای توافقنامه اجباری جهت پذیرش مصوبات فوق‌الذکر و سلب اختیار از خود جهت پیگیری حقوقی موضوع می‌نماید که خود تخلف محسوب می‌شود و از ابتدا باطل است.»

متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

مصوبه شماره 1002/ش ـ 1391/10/11 شورای اسلامی شهر قوچان:

«شهرداری محترم قوچان

با سلام

احتراما عطف به نامه شماره 27547 ـ 1391/10/11 در خصوص اصلاحیه مصوبه شماره 793ـ 1391/08/07 موضوع خرید تراکم) به استناد بند 2 مصوبه پانصد و چهل و یکمین جلسه شورای اسلامی مقرر گردید پیشنهاد شهرداری فقط در مورد طبقات غیرمجاز انجام شود و شامل اضافه بنای طبقات دیگر نمی شود. ـ رییس شورای اسلامی شهر قوچان»

متن مصوبه شماره 713/ش ـ 1391/08/06 رییس شورای اسلامی شهر قوچان:

«شهرداری محترم قوچان

با سلام

با احترام عطف به نامه شماره 20797 ـ 1391/07/26 در خصوص اجرای تبصره 1 ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده به استناد بند 10 مصوبه پانصد و بیست و ششمین جلسه شورای اسلامی مقرر گردید ضریب ردیف دوم به ترتیب 10%، 14% و 17% باشد. ضمنا در خصوص بند 4 این لایحه مقرر شد (رعایت عرض معبر صورت گیرد رعایت عرض معبر ضروری است) و به صورت کارشناسی موردی صورت پذیرد. اجرای این قانون از زمان تصویب لازم‌الاجرا است و شامل عطف به ماسبق می‌شود. ـ رییس شورای اسلامی شهر قوچان»

مصوبه شماره 1251/ش ـ 1391/12/22 رییس شورای اسلامی شهر قوچان:

«شهرداری محترم قوچان

با سلام

با احترام، با توجه به درخواست‌های شهروندان برابر پانصد و چهل و دومین جلسه کمیسیون توافقات تعداد 16 فقره پرونده که اسامی آنان ذیلا به پیوست ارسال می‌گردد پس از بررسی توافقات انجام شده مورد تصویب قرار گرفت. ـ رییس شورای اسلامی شهر قوچان»

علی رغم ارسال نسخه ثانی شکایت به شورای اسلامی شهر قوچان جهت ارسال لایحه دفاعیه هیچ گونه پاسخی از طرف شورای مذکور به دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ارسال نشد، اما سرپرست شهرداری قوچان به موجب لایحه شماره 10339 ـ 1392/04/31 توضیح داده است که:

«هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام، بازگشت به اخطاریه مربوط به پرونده کلاسه 93/127 مطروحه در آن شعبه در پاسخ به دلایل وجهات شکایت آقای علی اکبر شایسته پایداری مطالب و دفاعیات این شهرداری را به شرح ذیل به عرض عالی می‌رساند:

1ـ قبلا و جهت یک باب منزل مورد احداث مورد نظر شاکی که دارای مشخصات ثبتی پلاک شماره 434 از 205 از 102 اصلی بخش 2 قوچان می‌باشد، این شهرداری اقدام به صدور پروانه ساختمانی شماره 28920 ـ 1381/12/19 و گواهی پایان ساختمان (پایانکار) به شماره 26928 ـ 1385/11/08 کرده است.

2ـ برخلاف پروانه ساختمانی و گواهی پایان ساختمان فوق‌الذکر، شاکی به احداث بنای مازاد بر پروانه و پایانکار صادره کرده است (احداث اضافه طبقه به مساحت 105 مترمربع به صورت طبقه دوم و اضافه طبقه سوم به صورت اتاق 18 مترمربع و انباری 50/10 مترمربع جمعا به مساحت 50/133 مترمربع مازاد بر تراکم مسکونی) و بدین منظور شهرداری پـرونده تخلفات سـاختمانی وی را جهـت رسیـدگی بـه تخلفات صورت گرفته، به کمیسیون مـاده 100 قـانون شهـرداری ارسـال و کمـیسیـون مـزبـور نیـز طی رای شمـاره 111ـ 1392/09/21 صـادره در پرونده کلاسه 1ـ 1ـ 11ـ 221ـ 9 ـ 1 کمیسیون اولیه و 63 ـ 1392/12/26 صادره در پرونده کلاسه 59/92 کمیسیون بازنگری ماده 100 قانون شهرداری، به استناد تبصره 2 و 5 ماده 100 قانون مذکور شاکی را بابت اضافه بنای احداثی و کسری پارکینگ محکوم به پرداخت جریمه در حق شهرداری قوچان کرده است.

3ـ عوارض صدور پروانه ساختمانی بر اساس قوانین موضوعه، جزو حقوق قطعی و مسلم شهرداریهاست و مالک یا مالکین هنگام صدور پروانه ساختمانی می‌بایست نسبت به پرداخت عوارض مربوط اقدام نمایند و تنظیم و یا عدم تنظیم توافقنامه و همچنین احداث بنای بدون پروانه از سوی مالک و پرداخت جرایم متعلقه بر اساس آرای کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری، نافی حقوق مزبور نبوده و موجب اسقاط آن نمی گردد و در هر حال مالک یا مالکین مکلف به پرداخت عوارض مورد نظر می‌باشند ضمنا بر خلاف اظهارات شاکی، هیچ گونه اجباری در تنظیم توافقنامه نبوده است و تنظیم آن صرفا بر اساس تقاضای نامبرده و جهت تسریع در روند پرداخت حقوق مذکور به شهرداری و اخذ پاسخ استعلام برای تنظیم سند توسط دفترخانه اسناد رسمی بوده است و همان طور که فوقا توضیح داده شد، تنظیم و یا عدم تنظیم توافقنامه یاد شده هیچگونه خلل و خدشه‌ای به حقوق متعلقه شهرداری وارد نخواهد ساخت.

4ـ با توجه به احداث بنای بدون مجوز توسط شاکی، مبنا و تشخیص زمان احداث بنا، تاریخ صدور تاییدیه اضافه بنای مزبور از سوی سازمان نظام مهندسی ساختمان می‌باشد، زیرا چنانچه بنای احداثی مورد نظر توسط سازمان نظام مهندسی تایید و گواهی نگردد، کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری به استناد تبصره 1 ماده 100 قانون مرقوم رای بر قلع بنای احداثی بدون پروانه صادر خواهد نمود و بنابراین دیگر دلیلی برای پرداخت جرایم مربوط به تخلفات ساختمانی صورت گرفته و یا پرداخت حقوق شهرداری وجود ندارد. (با توجه به نامه شماره 367 ـ 1392/01/14 ارسالی از شهرداری قوچان عنوان آقای مهندسی علیرضا قامتی و نامه‌های شماره 1080 ـ ق ـ 1392/08/18 و 1079 ـ ق ـ 1392/08/18 سازمان نظام مهندسی ساختمان و مهندس ناظر مربوط که استحکام اضافه بنای احداثی را مورد تایید قرار داده اند).

5 ـ همان طور که قضات بصیر آن دیوان مستحضر می‌باشند، پروانه ساختمانی بر اساس طرح مصوب تفصیلی و ضوابط طرح مزبور صادر می‌گردد و بنا بر مستنبط از تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداری، مالکین مکلف به رعایت مفاد پروانه ساختمانی صادره می‌باشند و چنانچه بر خلاف پروانه اقدام به احداث بنای مازاد بر آن نمایند، پرونده امر به کمیسیون موضوع تبصره 1 ماده 100 قانون شهرداری ارسال گردیده و آن کمیسیون طبق تبصره 1 و 6 ماده 100 حکم بر قلع بنا و رفع خلاف صادر می‌نماید، لیکن علیرغم این امر و علیرغم آن که اینگونه تخلفات ساختمانی تبعاتی برای شهر از قبیل کسری پارکینگ، برهم زدن تعادل جمعیت در مناطق مختلف شهری، تحمیل هزینه‌های عمرانی پیش بینی نشده و اجرا و محقق نگردیدن طرح تفصیلی و ضوابط مربوط دارد، شورای اسلامی شهر صرفا با توجه به هزینه‌ای که از سوی مالکین جهت این گونه بناهای مازاد گردیده، جهت کمک و مساعدت به آنان، بر اساس تبصره «ب» ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17 که تعیین عوارض محلی و صدور پروانه بر عهده شوراهای اسلامی شهر محل اخذ عوارض بوده و با رعایت بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، نسبت به بررسی و تصویب عوارض محلی صدور پروانه و سایر عوارض محلی اقدام کرده است، هر چند که این عوارض (عوارض صدور پروانه) در مقابل خساراتی که مالکین به شهر وارد می‌نمایند بسیار اندک است. بدین منظور در صورت عدم تمایل شاکی به پرداخت عوارض مذکور، اختیار در رفع تخلف ساختمانی صورت گرفته و تخریب واحدهای اضافی مازاد بر پروانه و پایانکار صادره را دارد، که در همین رابطه و در مورد مشابه، نظر آن قضات را به دادنامه شماره 315 صادره در پرونده کلاسه 90/556 هیات عمومی دیوان عدالت اداری جلب می‌نماید که وضع عوارض مذکور توسط شورای اسلامی شهر را خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص نداده اند. با عنایت به مراتب فوق از آن جا که دعوی شاکی فاقد وجاهت قانونی است، تقاضای صدور حکم بر رد دعوی وی را دارد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1395/09/02 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ مطابق بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی از جهات مقرر در بند مذکور از جمله صلاحیت ها و وظایف عمومی دیوان می‌باشد. نظر به اینکه مصوبه شماره 1251/ش ـ 1391/12/22 شورای اسلامی شهر قوچان متضمن وضع قاعده آمره عام و کلی نمی باشد و حوزه تاثیر آن مربوط به 17 نفر اسامی مندرج در مصوبه مذکور است، بنابراین تقاضای ابطال آن قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری نمی باشد.

ب ـ نظر به اینـکه قانونگـذار به شـرح تبـصره 5 ماده 100 قـانون شهـرداری در خصوص عدم رعایت پارکینگ و یا کسری آن تعیین تکلیف کرده است و متخلف بر اساس رای کمیسیون‌های مقرر در آن ماده به پرداخت جریمه محکوم می‌شود و هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی آرا شماره 770 ـ 1391/09/18 و 1477 الی 1481ـ 1386/12/12 مصوبات تعدادی از شوراهای اسلامی شهرهای کشور در زمینه وضع عوارض بر حذف و یا کسر پارکینگ را ابطال کرده است، بنابراین مصوبه شماره 1002ـ 1391/10/12 شورای اسلامی شهر قوچان مغایر قانون و خارج از حـدود اختیارات شورای اسلامی شهر قوچان می‌باشد و بـه استناد بنـد 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی