رای شماره 1240518 هییت تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری با موضوع: ماده 10 آیین نامه...

هییت تخصصی مالیاتی، بانکی

* شماره پرونده: هـ ت/0300227   

* شماره دادنامه سیلور: 140431390001240518      تاریخ: 1404/05/25

* شاکیان: پوریا پرهیزکاری ـ زهرا اردلانی ـ زینب رییسی 

*طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری ـ سازمان توسعه تجارت ایران 

*موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 10 آیین نامه اجرایی تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مکرر از قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1401/08/25 هییت وزیران از تاریخ تصویب و بند 2 بخشنامه شماره 526259 مورخ 1402/04/11 وزارت صنعت معدن و تجارت از تاریخ تصویب 

* شاکیان دادخواستی به طرفیت نهاد ریاست جمهوری ـ سازمان توسعه تجارت ایران به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده اند که به هییت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:

ماده 10ـ صادرات نفت خام، میعانات گازی و گاز طبیعی تا زمانی که در قانون بودجه مورد حکم قرار می گیرند، مشمول قوانین و مقررات مربوط به خود می باشند. صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی موظفند نسبت به برگشت ارز به روش های تعیین شده در بند (13) ماده (1) این آیین نامه اقدام نمایند. 

بند 2ـ در خصوص رفع محدودیت از کارت بازرگانی صادرکنندگان دارای تعهدات ارزی سال 1401 که ایفای تعهدات ارزی حاصل از صادرات آنان کمتر از 60 درصد است، مقرر گردید:

"محدودیت کارت های بازرگانی صادرکنندگان غیر سال اولی (سال اول تا سقف 500 هزار یورو ) دارای تعهد حاصل از صادرات سال 1401 با ایفای تعهدات ارزی کمتر از 60 درصد، به منظور ایفای این تهعدات با استفاده از روش واردات در مقابل صادرات خود، منوط به ارایه تعهد محضری مبنی بر عدم صادرات تا ایفای کامل تعهدات ارزی حاصل از صادرات سال 1401 تا 2 ماه از تاریخ ابلاغ رفع گردد. در صورت وقوع صادرات در این بازه، مراتب به کمیته پایش سو رفتار تجاری منعکس خواهد شد."

* دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت: 

قانونگذار بر اساس تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مکرر از قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (الحاقی 1400/11/10) مقرر کرده است که : «کلیه صادرکنندگان کالا به خارج از کشور موظفند ارز مندرج در پروانه گمرکی یا معادل ارزی آن به سایر ارزها را به بانک مرکزی بفروشند و یا با تایید بانک مرکزی نسبت به فروش آن به سایر اشخاص اقدام یا جهت تامین ارز واردات کالای خود یا بازپرداخت بدهی تسهیلات ارزی استفاده نمایند... آیین نامه اجرایی این تبصره شامل مواردی از قبیل مهلت رفع تعهد که بیش از یک سال نیست و شرایط تمدید آن تا حداکثر سه ماه، موارد مشمول معافیت تا سقف سی هزار یورو یا معادل آن به سایر ارزها در سال و معافیت کالای موضوع ماده 65 قانون امور گمرکی، میزان تعهد که کمتر از شصت درصد ارزش ارزی صادرات نیست، اولویت بندی و نحوه انتخاب یک یا ترکیبی از روشهای رفع تعهد و تعیین سامانه های اجرایی این تبصره، توسط بانک مرکزی با همکاری وزارت صنعت، معدن و تجارت تهیه و ظرف یک ماه از تاریخ لازم الاجرا شدن این قانون به تصویب هییت وزیران می رسد...»در قسمت ذیل این تبصره، قانونگذار به بانک مرکزی و وزارت صنعت، معدن و تجارت ماموریت داده است که آیین نامه اجرایی مربوط به تبصره فوق الاشاره را با همکاری یکدیگر تهیه کرده و به تصویب هییت وزیران برسانند و در اجرای تکلیف مذکور، آیین نامه اجرایی مربوط به تبصره مزبور با عنوان «آیین نامه اجرایی تبصره (6) بند (ح) ماده (2) مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز» در تاریخ 1401/08/25 به تصویب هییت محترم وزیران رسیده است. با این حال، در ماده 10 آیین نامه مذکور مقرر گردیده بود که : «...صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی نیز موظفند نسبت به برگشت ارز به روشهای تعیین شده در بند (13) ماده (1) این آیین نامه اقدام نمایند» که این حکم به روشنی خارج از حدود اختیار مرجع تصویب کننده آن و خلاف قانون است. زیرا همچنانکه اشاره شد، قانونگذار در تبصره 6 ماده 2 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، کلیه صادرکنندگان را به فروش ارز مندرج در پروانه گمرکی مکلف کرده بود و همانطور که ملاحظه می فرمایید مفاد این حکم قانونی در ماده 10 آیین نامه مورد شکایت عملا توسعه یافته و به صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه گمرکی نیز تسری یافته است. اقدام هییت وزیران به وضع این مصوبه خلاف قانون در حالی صورت گرفته است که بر اساس سلسله مراتب موجود میان هنجارهای حقوقی، مقررات اجرایی از جمله مصوبات هییت وزیران نباید با قانون مصوب مجلس شورای اسلامی که هنجار بالاتر از این مقررات است، مغایرت داشته باشند و هییت عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آرا مختلف خود بر این واقعیت حقوقی تاکید کرده است. برای نمونه این هییت در دادنامه 8 مورخ 1362/08/09 خود اعلام کرده است : «...آیین نامه باید در طریق بیان و توضیح برای وصول به قانون باشد، بدون اینکه دایره قانون را توسعه دهد یا تضییق نماید و یا از محدوده آن تجاوز کند» و در دادنامه شماره 464 مورخ 1383/08/22 خود نیز اعلام کرده است: «...اختیار تصویب آیین نامه و دستورالعمل اجرایی قانون در جهت تعیین ضوابط و شرایط و شیوه های مطلوب اجرایی آن، نباید متضمن وضع قواعد آمره در زمینه افزایش شرایط مورد نظر قانونگذار باشد و از این طریق موجبات تضییق یا توسعه دایره شمول و قلمرو قانون را فراهم سازد.» بنابراین بدیهی است که حکم این مقرره از جهت اینکه حکم قانونگذار در تبصره 6 ماده 2 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز را به صادرکنندگان دارای ارزهای مازاد بر پروانه گمرکی نیز تسری داده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و آنچه این دیدگاه را تایید می کند، اصلاح آیین نامه مذکور در سال 1403 و رفع این ایراد قانونی توسط خود هییت وزیران است. در مقام توضیح این موضوع باید گفت که هییت وزیران دو سال پس از تصویب آیین نامه اجرایی تبصره 6 ماده 2 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز مصوب 1401/08/25، اقدام به اصلاح آیین نامه مزبور نمود و براساس بند 19 تصویب نامه شماره 38371/ت 62285 هـ مورخ 1383/03/05 مقرر کرد که : «در ماده (10)، عبارت "صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی موظفند نسبت به برگشت ارز به روشهای تعیین شده در بند (13) ماده (1) این آیین نامه اقدام نمایند" حذف می شود» و در عین حال، هییت وزیران در جریان وضع اصلاحیه مذکور ماده جدیدی را نیز تحت عنوان ماده 8 مکرر به این آیین نامه الحاق کرد و براساس این ماده مقرر گردید که: «کلیه صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی می توانند نسبت به برگشت ارز مطابق روشهای (الف) و (ث) بند (13) ماده (1) این آیین نامه اقدام نمایند.» هییت محترم وزیران متوجه اشکال وارد بر آیین نامه شده و با تبدیل عبارت «موظفند» به عبارت «می توانند»، صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه گمرکی را از شمول تکلیف الزام به فروش ارز مازاد بر پروانه به بانک مرکزی خارج کرده و اقدام آنها را به این امر اختیاری اعلام کرده است. ولی بدیهی است که ماده 10 آیین نامه مصوب 1401/08/25 از تاریخ تصویب تا تاریخ وضع حکم بعدی (یعنی 1403/03/05) به عنوان حکمی خلاف قانون ولی لازم الاجرا حیات حقوقی داشته و منشا اثر بوده است و لذا ابطال ماده 10 آیین نامه مورد شکایت برای رفع اثر از آن در دوره زمانی مذکور به استناد ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب تقاضا می گردد. مصوبات و اقدامات دولت در تعیین حدود استفاده از ارز نمی تواند با موازین شرعی و قوانین مصوب مجلس مغایر باشد و قوانین مزبور را توسعه داده یا تضییق نماید و در واقع دولت عملا مجاز به تعیین حدود و مقررات استفاده از ارز در چهارچوب شرع و قانون به عنوان هنجارهای بالاتر از مصوبات خود است و نمی تواند با استناد به حکم مقرر در تبصره 3 ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به وضع مقررات ارزی خلاف شرع یا قانون اقدام نماید و از باب مثال در جایی که حکم مقرر در تبصره 6 ماده 2 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز وجود دارد و براساس آن مقرر شده است که: «کلیه صادرکنندگان کالا به خارج از کشور موظفند که ارز مندرج در پروانه گمرکی یا معادل ارزی آن به سایر ارزها را به بانک مرکزی بفروشند»، هییت وزیران نمی تواند از طریق وضع مصوبه ای این تکلیف قانونی را کلا حذف کرده یا برخی صادرکنندگان را از انجام آن معاف نماید و یا در موردی مانند مقرره مورد شکایت در پرونده حاضر، این تکلیف قانونی را به ارزهای مازاد بر پروانه گمرکی نیز تسری دهد. در رابطه با مقرره دوم مورد شکایت نیز لازم به ذکر است که براساس ماده 3 قانون مقررات صادرات و واردات مصوب 1372، هرکس دارای کارت بازرگانی که توسط اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران صادر و به تایید وزارت بازرگانی رسیده باشد، می تواند مبادرت به امر صادرات و واردات کالا به صورت تجاری نماید و برمبنای ماده 23 قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور مصوب 1395، جلوگیری از صادرات هرگونه کالا ممنوع است و صدور کلیه کالاها و خدمات به جز موارد مقرر در این ماده که شامل آثار عتیقه و اقلام خاص دامی و نباتی است، اصولا امکانپذیر است. با این حال، مدیرکل دفتر خدمات مالی وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب بند 2 بخشنامه شماره 526259 مورخ 1402/04/11 دارندگان کارت بازرگانی غیر سال اولی را مکلف به استفاده از روش واردات در مقابل صادرات برای ایفای تعهدات ارزی گذشته خود و همچنین ارایه تعهد محضری مبنی بر عدم انجام صادرات جز در رابطه با موارد مربوط به ایفای تعهدات ارزی کرده است که این حکم با موازین قانونی صدرالاشاره و ماده 959 قانون مدنی که سلب اهلیت اجرای قسمتی از حقوق مدنی را ناممکن اعلام کرده، مغایرت دارد.

* خلاصه مدافعات سازمان توسعه تجارت ایران:

نظر به حذف عبارت "صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی موظفند نسبت به برگشت ارز به روشهای تعیین شده در بند 13 ماده 1 این آیین نامه اقدام نمایند." با عنایت به تصویب نامه اصلاحی شماره 38371/ت62285هـ هییت محترم وزیران، درخواست شکات مبنی بر ابطال بند 10 آیین نامه موضوع تبصره 6 ذیل بند ج ماده 2 مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز به دلیل مصوبه اصلاحی، سالبه به انتفا موضوع می باشد. شایان ذکر است مطابق بند 18 ماده 8 مکرر "کلیه صادر کنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی می توانند نسبت به برگشت ارز، مطابق روش های الف و ت بند 13 ماده 1 آیین نامه اقدام نمایند. استفاده از سایر روش های برگشت ارز به درخواست متقاضی و تشخیص و تایید کارگروه امکان پذیر خواهد بود."

2ـ با عنایت به مفاد نامه شماره 526259 مورخ 1402/04/11 دفتر خدمات ارزی و مالی، ملاحظه می گردد نامه مذکور صرفا یک مکاتبه اداری در مقام بازتاب تصمیمات کارگروه به منظور اطلاع رسانی به ذی نفعان انشا گردیده است. لذا قابلیت ابطال ندارد. با عنایت به موارد معنون صدور رای شایسته مورد استدعاست.

*خلاصه مدافعات بانک مرکزی: 

به استناد بند الف ذیل ماده 2 مکرر قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز، (قانون فوق الذکر)، ورود ارز به کشور یا خروج ارز از کشور، بدون رعایت ضوابط مربوطه که در حدود اختیارات قانونی توسط شورای پول و اعتبار تعیین می شود. همچنین وفق بند (پ) همین ماده انجام معامله ارزی در کشور تحت هر عنوان نظیر خرید و فروش، حواله و ... مگر آنکه حداقل یکی از طرفین معامله، صرافی مجاز، بانک یا موسسه مالی و اعتباری دارای مجوز از بانک مرکزی باشد و در ادامه، معاملاتی که با مجوز بانک مرکزی و در حدود ضوابط تعیین شده این بانک توسط اشخاص نظیر واردکنندگان و صادرکنندگان و از شمول این بند و ماده خارج است، قاچاق ارز محسوب می شود. وفق بند (20) و (22) ماده (4) قانون بانک مرکزی ج.ا.ا ابلاغی طی نامه شماره 72115/11ـ 58 مورخ 1402/09/07 مجلس شورای اسلامی به عنوان تکالیف و اختیارات این بانک بر مدیریت ذخایر بین المللی کشور نظیر ارز و طلا و همچنین ایفای نقش نظارتی مصرح در قوانین مرتبط با ورود و خروج ارز و پول رایج کشور تاکید گردیده است و همچنین بکارگیری ابزارهای سیاست ارزی پولی، جزو اختیارات این بانک می باشد. وفق پیوست 6 بخش سوم مجموعه مقررات ارزی به عنوان دستورالعمل اجرایی مربوط به تعیین میزان ارز قابل حمل نگهداری و مبادله در داخل کشور به استناد ماده 10 آن هرگونه مبادله/خرید و فروش ارز، خارج از سیستم بانکی و یا صرافی مجاز ممنوع است. از ابتدای سال 1397 متعاقب محدودیت های ارزی، به استناد مصوبات هییت وزیران به شماره 4453/ت55300هـ مورخ 1397/01/22 بازگشت ارز صادر کنندگان و همچنین انجام ثبت سفارش به منظور ساماندهی و مدیریت بازار تکلیف گردید و تبصره 4 قانون و آیین نامه صدرالذکر نیز در راستای شرایط فوق و متعاقب آن ابلاغ گردیده است.

شایان ذکر است به استناد بند 1 ماده 13 آیین نامه اجرایی صدر الذکر چندین روش بازگشت ارز صادرات تعریف شده است. بنابراین ارز مازاد حاصل از صادرات خارج از چارچوب فوق نیز امکان معامله نخواهد داشت. بنابراین بند 10 یاد شده نه تنها مانعی برای صادرکنندگان نبوده بلکه در راستای شفافیت معاملات ارزی آنان می باشد.

*خلاصه دفاعیات نهاد ریاست جمهوری: 

بر اساس تبصره 2 ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز (دولت حدود و مقررات استفاده از ارز را تعیین می کند.) وفق تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مکرر قانون مذکور « کلیه صادرکنندگان کالا به خارج از کشور موظفند ارز مندرج در پروانه گمرکی یا معادل ارزی آن به سایر ارزها را به بانک مرکزی بفروشند.» بنابراین ارز مندرج در پروانه صادراتی، توسط مقنن تعیین تکلیف شده است و دولت صلاحیتی برای تعیین مقررات جدید برای آنها را ندارد. حکم مقرر در ماده 10 آیین نامه مورد شکایت، وفق تصویب نامه شماره 38371/ت62285هـ مورخ 1403/03/05 اصلاح شده و عبارت «صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی موظفند نسبت به برگشت ارز به روش های تعیین شده در بند 13 ماده یک این آیین نامه اقدام نمایند» حذف شده و به جای آن، وفق ماده 8 مکرر الحاقی به موجب تصویب نامه فوق الذکر مقرر شده است، «کلیه صادرکنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی می توانند نسبت به برگشت ارز مطابق روشهای الف و ث بند 13 ماده یک این آیین نامه اقدام نمایند. استفاده از سایر روشهای برگشت ارز به درخواست متقاضی و تشخیص و تایید کارگروه امکان پذیر خواهد بود.» بنا به مراتب اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست. 

رای هییت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری

راجع به بخشی از شکایت شاکی که تقاضای ابطال ماده (10) آیین نامه اجرایی تبصره (6) بند (ح) ماده (2) مکرر از قانون اصلاح قانونی مبارزه با قاچاق کالا و ارز نموده است (تصویب نامه مورخ 1401/08/25 هییت وزیران به شماره 170623/ت 6007هـ) باتوجه به اینکه در فراز مورد شکایت بیان شده است که صادر کنندگان دارای ارز مازاد بر پروانه صادراتی موظف به برگشت ارز به روش های تعیین شده در بند (13) ماده (1) این آیین نامه می باشند و با لحاظ اینکه آیین نامه مزبور اصولا در راستای تحصیل ارز صادراتی بوده و تمامی احکام مندرج  بر آن نیز متفرع بر این موضوع است و مراد از ارز مازاد بر پروانه صادراتی، ارزهایی است که منشا تحصیل آن صادرات بوده لیکن بیشتر از مبالغ مندرج در پروانه صادراتی است از قبیل اینکه به قیمت بالاتری محصول صادراتی است را به فروش برساند یا با انجام معاملات بعدی و متعاقب ارز بیشتر از صادرات تحصیل نمایند که در چنین فرضی، تکلیف به برگشت ارز به چرخه اقتصادی باروش های مندرج در قانون که در مقرره آمده است حکمی در حدود اختیارات و منطبق بر قانون بوده موجبی جهت ابطال آن وجود نداشته به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری رای به رد شکایت صادر می نمایند رای یادشده ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از ناحیه ریاست محترم دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری می باشد.

رییس هییت تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری ـ محمدعلی برومندزاده