رای شماره 437 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال ماده 28 تعرفه اخذ عوارض...

شماره 9802735 1399/04/09

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905810437 مورخ 1399/03/20 با موضوع: «ابطال ماده 28 تعرفه اخذ عوارض ارزش افزوده حق‌التوزین باسکلوهای شهرداری اردبیل مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل برای اجرا در سال» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1399/03/20 شماره دادنامه: 437 شماره پرونده: 9802735

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 28 تعرفه اخذ عوارض ارزش افزوده حق‌التوزین باسکول های شهرداری اردبیل مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل برای اجرا در سال 1397

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 145544/30 ـ 1398/06/23 اعلام کرده است که:

«حضرت حجت‌الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

رییس محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم: احتراما به استحضار می‌رساند: ماده 28 تعرفه مصوب بهای خدمات و عوارض شهرداری اردبیل برای اجرا در سال 1397 در خصوص اخذ عوارض ارزش افزوده حق‌التوزین باسکول های شهرداری اردبیل از لحاظ انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه به شرح ذیل به استحضار می‌رسد:

در ماده 28 تعرفه مصوب بهای خدمات و عوارض شهرداری اردبیل مقرر شده است: «عوارض حق‌التوزین به صورت مزایده طبق ماده 13 آئین‌نامه مالی شهرداری ها از کارکرد باسکول های شهرداری اخذ خواهد شد.» لازم به ذکر است که متن مصوبه در سال‌های 1395 و 1396 نیز به شرح ذیل می‌باشد:

«سال 1395: عوارض حق‌التوزین 5% از کارکرد باسکول های داخلی محدوده شهری و حریم آن به عنوان عوارض تعیین و اخذ خواهد شد.»

«سال 1396: عوارض حق‌التوزین به صورت مزایده طبق ماده 13 آئین‌نامه مالی شهرداری ها از کارکرد باسکول های شهرداری اخذ خواهد شد.»

2ـ مصوبه مذکور به دلایل زیر خلاف قانون است:

اولا: اخذ عوارض در قبال ارایه خدمات قابل دریافت بوده و اصولا پرداخت کننده خدمات می‌باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم برخوردار شود. از طرفی شهرداری ها خدمات مشخص و ویژه‌ای به اشخاصی که برای آن‌ها عوارض حق‌التوزین تعیین شده است، ارایه نمی دهند و اقدام به اخذ عوارض بدون ارایه خدمات شهری و ترافیکی، مغایر حکم و هدف مقنن می‌باشد. همچنین دیوان عدالت اداری در رای شماره 1850 ـ 1393/11/13 به علت اینکه تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری است و در مصوبه مذکور شهرداری خدمتی ارایه نمی کند، شهرداری را مجاز به اخذ عوارض ندانسته است.

ثانیا: در موارد مشابه طبق دادنامه شماره 644ـ 1396/07/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اخذ عوارض حق‌التوزین موضوع بند 34 تعرفه عوارض شهرداری در سال 1395 مصوب شورای اسلامی شهر شهریار را ابطال نموده است.

ثالثا: طبق مفاد ماده 4 قانون نحوه تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و حکم مقرر در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389، دریافت هرگونه وجه، کالا یا خدمات از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها و شرکت‌های دولتی غیراز مواردی که در مقررات قانونی مربوطه تعیین شده یا می‌شود، ممنوع می‌باشد، به عبارت دیگر اخذ هرگونه وجه، کالا یا خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی منوط به تجویز قانونگذار می‌باشد. در هر حال وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هرگونه وجه، اختصاص به قوه مقننه و یا ماذون از طرف قانونگذار دارد.

بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در خصوص عوارض حق‌التوزین با مقررات تبیین شده مغایرت داشته و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد. طرح و ابطال ماده 28 تعرفه مصوب بهای خدمات و عوارض شهرداری اردبیل (برای اجرا در سال 1397) به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد درخواست می‌باشد. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده 28: عوارض حق‌التوزین شهرداری

عوارض حق‌التوزین به صورت مزایده طبق ماده 13 آئین‌نامه مالی شهرداری ها از کارکرد باسکول های شهرداری اخذ خواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 38508 ـ 1398/09/06 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم: احتراما عطف به اخطاریه شماره 9802735 صادره در پرونده شماره 9809980905802094 موضوع شکایت سازمان بازرسی کل کشور، مراتب ذیل به حضور معروض و تقاضای رد شکایت مورد استدعاست.

1ـ برابر نامه شماره 34918/265 ـ 1386/04/02 دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی ریاست جمهوری شده که مقرر داشته «ورود سازمان بازرسی کل کشور نسبت به نظارت راجع به مصوبات شوراهای اسلامی با موازین قانونی مطابقت ندارد، زیرا اولا: چنین امری در قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور پیش بینی نشده است، ثانیا: شورای اسلامی در عداد وزارتخانه ها، موسسات دولتی و موسسات عمومی غیردولتی مذکور در قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور و اصلاحیه آن محسوب نمی گردد تا مشمول نظارت شود. ثالثا: در مواد 79 به بعد قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 نظارت بر عملکرد شوراها و رسیدگی به تخلفات آن‌ها که می‌تواند نهایتا منجر به انحلال شوراهای مختلف، شود پیش بینی گردیده است و از این حیث خلا قانونی وجود ندارد» را بنماید که موضوع با شکایت سازمان بازرسی در هیات عمومی دیوان در تاریخ 1387/01/25 مطرح و پس از بحث و بررسی پیرامون دلایل سازمان بازرسی کل کشور و مدافعات مرقوم از سوی مدیرکل هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی حوزه معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری طی دادنامه شماره 33 بدین شرح مبادرت به انشا رای شده است: رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری «طبق قسمت پایانی اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بند 1 ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، تصویب‌نامه ها و آئین‌نامه و سایر مقررات دولتی از حیث اعلام مغایرت آن‌ها با احکام شرع یا قوانین و یا خارج بودن آن‌ها از حدود اختیارات مقام تصویب کننده قابل رسیدگی و اتخاذ تصمیم در هیات عمومی است، نظر به اینکه نامه شماره 34918/265 ـ 1386/04/02 دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی در خصوص مورد تنظیم شده و متضمن قواعد عام و کلی نیست، بنابراین از جمله مقررات و مصوبات دولتی محسوب نمی شود و موردی برای رسیدگی و اتخاذ تصمیم در زمینه اعتراض شاکی نسبت به آن‌ها در قلمرو قسمت دوم، اصل 170 قانون و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری وجود ندارد.» بنابراین بر اساس رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری، اعتراض سازمن بازرسی نسبت به مصوبات شوراهای اسلامی محمل قانونی نداشته و قابل استماع نمی باشد از سوی دیگر مطابق قانون فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی مصوب 1373 و قانون الحاق بندهای 11 و 12 به قانون مذکور مصوب سال 1376 شوراها در زمره این موسسات شناخته نشده و عملا و بذات بازرسی از شوراها مشمول قانون تشکیل سازمان بازرسی کل کشور نمی باشد.

2ـ برابـر بنـد 1 مـاده 10 قـانون تشکیلات و آئین دادرسـی دیوان عدالت اداری، صلاحیت دیـوان رسیدگی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی تعیین گردیده است. وفق رای وحدت رویه شماره‌های 37، 38 و 39 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1367/07/10 اشخاص موضوع این ماده شامل اشخاص حقیقی یا حقوقی حقوق خصوصی بوده و منصرف از اشخاص حقوق عمومی از جمله سازمان بازرسی می‌باشد، لذا شکایت مطروحه از ناحیه سازمان بازرسی در خور استماع نمی باشد.

3ـ برابر بند 16 ماده 71 قانون موسوم به شوراها از وظایف شوراهای اسلامی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود می‌باشد، وفق تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید، که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند. قوانین متعدد نیز به شوراها در تصویب عوارض اعطای اختیار نموده از جمله:

بند 8 ماده 4 قانون شهرداری مصوب 1334

ماده 30 آئین‌نامه ملی شهرداری ها مصوب 1346

بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری مصوب 1361

بند الف ماده 43 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معین مصوب1369

بند 16 ماده 71 قانون شوراها و اصلاحیه‌های بعدی آن مصوب 1375

تبصره 1 ماده 5 قانون تجمیع عوارض مصوب 1381

تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387

شورای اسلامی شهر نیز در راستای تکالیف و اختیـارات خود با توجـه به مجوز حاصله از مـواد قانونی صدرالاشاره نسبت به تصویب عوارض اقدام نموده و این عوارض منافاتی با قانون مالیات بر ارزش افزوده ندارد چه آن که به صراحت ماده 38 قانون مذکور «نرخ عوارض شهرداری ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون، علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 این قانون، به شرح زیر تعیین می‌گردد: الف ـ کلیه کالاها و خدمات مشمول نرخ ماده 16 این قانون، یک و نیم درصد، ب ـ ...» بدین لحاظ صرف نظر از عدم قید مالیات در قانون مالیات بر ارزش افزوده نسبت به خدمات توزین (باسکول)، با فرض تعیین مالیات نیز به تجویز ماده 38 قانون مذکور با این عبارت «عوارض شهرداری ها علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 به شرح زیر تعیین می‌گردد: ...» اخذ عوارض در چارچوب قانونی به میزان تعیین شده فاقد اشکال قانونی می‌باشد. از سوی دیگر شهرداری ها به واحدهای توزین باسکول نیز خدمات ارایه می‌نماید که از آن جمله وجود خودروهای سنگین در محل و استفاده از فضای شهری، استهلاک آسفالت موجود در محل توسط این خودروها، مازادهای حاصل از بارها که در حین نقل و انتقال در محل باقی می‌ماند و ... همگی مستقیما از خدمات شهرداری بهره مند می‌گردد. بنابراین در قبال خدمات نیز بایستی عوارض پرداخت گردد. نهایتا اینکه برابر گزارش مدیریت اداره درآمدهای عمومی شهرداری عوارض حق‌التوزین از تعرفه سال 1398 حذف گردیده و در سال‌های قبل نیز از کسی عوارضی تحت عنوان حق‌التوزین اخذ نشده است، لذا اساسا به لحاظ عدم پیش بینی عوارض حق‌التوزین در سال 1398 و عدم وصول عوارضی تحت این عنوان در سال‌های قبل، موضوع گزارش منتفی بوده و رسیدگی به آن محملی ندارد. بر این مبنا رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/03/20 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به آرا متعـدد هیات عمـومی دیوان عدالت اداری از جمله رای شمـاره 644ـ 1396/07/29 وضع عـوارض حق‌التوزین مغایر قانـون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر تشخیص داده شده است، بنابراین مـاده 28 از تعرفه عوارض شهرداری اردبیل برای اجرا در سال 1397 تحت عنوان عوارض حق‌التوزین شهرداری مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل به دلایل مندرج در رای مذکور مغایر قانون و خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مرتضی علی اشراقی