رای شماره 445 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9902490 1401/03/30

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905810445 مورخ 1401/03/10 با موضوع: «بندهای 3ـ12 و 3ـ16 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهرداری کرج تحت عنوان عوارض کسب و پیشه و حق کارشناسی ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1401/03/10 شماره دادنامه: 445 شماره پرونده: 9902490

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: کانون انجمن‌های صنفی کارفرمایی آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای استان البرز با وکالت آقای محسن خردمند

موضوع شکایت و خواسته: 1 ـ ابطال بندهای 3ـ12 و 3 ـ 16 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شورای اسلامی شهر کرج

2ـ ابطال نامه شماره 3161/97/5/573 ـ 1397/11/14 رییس شورای اسلامی شهر کرج

گردش کار: آقای محسن خردمند به وکالت از کانون انجمن‌های کارفرمایی آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای استان البرز به موجب دادخواستی ابطال بندهای 3ـ12 و 3ـ16 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 و تعرفه ردیف 13 جدول شماره 8 بخش 6 فصل 2 سال 1395 شورای اسلامی شهر کرج و ابطال نامه شماره 3161/97/5/573 ـ 1397/11/14 رییس شورای اسلامی شهر کرج را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"1ـ براساس ماده 5 مصوبه جلسه 483 شورای عالی انقلاب فرهنگی مـورخ 1380/05/23 صدور مجوز فعالیت آموزشی آزاد در قالب دوره‌های فراگیری مهارت حرفه و رشته معینی بر اساس استانداردهای مهارت آموزشی مشاغل تحت عنوان آموزشگاه‌های فنی و حرفه‌ای آزاد و نظارت بر آن‌ها از وظایف و اختیارات سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور می‌باشد و مطابق ماده 9 همین مصوبه کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی که متقاضی فعالیت در رشته‌های مختلف آموزشگاه‌های آزاد می‌باشند مکلفند مجوز رسمی این گونه فعالیت‌ها را از سازمان فوق اخذ نمایند. لذا ذکر این نکته لازم است که سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای کشور در راستای اجرای اصل 44 قانون اساسی و همچنین کاهش تصدی گری دولت در بخش آموزش اقدام به واگذاری امور آموزشی در تمام رشته‌های دارای استاندارد آموزشی به بخش خصوصی نموده که آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای (موکلین) دارای چنین مجوزی هستند.

2ـ طبق بند 11 از آیین‌نامه اجرایی تبصره 10 قانون برنامه اول برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و بند 7 آیین‌نامه اجرایی تبصره 84 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی و ماده 146 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی که در آن اشعار می‌دارد « در دوران برنامه سوم واحدهای ... و همچنین واحدهای آموزش فنی و حرفه‌ای از پرداخت هرگونه عوارض به شهرداری ها معاف می‌باشند».

3ـ مهمترین قانون که مدت اجرایی آن در قانون بودجه سال 1393 تمدید گردیده است و تاکنون به موجب سایر قوانین و مقررات لغو یا نقض نگردیده است قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17 می‌باشدکه بر اساس ماده 52 این قانون که در آن اشعار می‌دارد « از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون ... و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از ... ارایه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد که در بند (ج) آیین‌نامه اجـرایی فصل نهم قانون مـالیات بر ارزش افـزوده تعریف ارایه دهندگان خـدمات آمده است و آن شامل اشخاص حقیقی و حقوقی می‌باشند که در این رابطه لازم می‌دارد که به عرض برساند سازمان آموزش فنی و حرفه‌ای و به تبع آن آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای وابسته به سازمان متولی ارایه خدمات آموزشی به جوانان جویای کار و مهارت هستند.

4ـ هرچند مطابق بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شهرداران مصوب 1375 تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری ها از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهر است. اما نظر به اینکه تعیین نرخ خدمات منوط به انجام خدمتی از سوی شهرداری است و در خصوص آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای خدمت مستقیمی از سوی شهرداری مشهد ارایه نمی شود بنابراین قسمتی از بند 5 ماده 4 مصوبه شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/03 شورای اسلامی شهر که مبنی بر اخذ بهای خدمات از آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب است.

5 ـ معذلک برابر رای شماره 85 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمتی از بند 5 ماده 4 مصوبه شماره 4/92/6232/ش ـ 1392/11/03 شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر اخذ بهای خدمات از آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای، دیوان عدالت اداری با بررسی موضوع اخذ بهای خدمات از آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای را خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شهرداری و شورای شهر دانسته لذا برابر ماده 93 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اجرای دادنامه مذکور نسبت به استان البرز نیز مورد استدعاست.

6 ـ لذا حسب مراتب معروضه و اسناد و مدارک پیوستی رسیدگی و صدور حکم مقتضی در این خصوص در جهت حصول و اجابت خواسته اینجانب با توجه به موارد معنونه و مستند به مواد 10، 11، 34، 35 و 63 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری از ریاست و مقام عالی قضایی مورد استدعاست و تقاضا می‌شود به علت صدور اخطاریه پلمپ به اکثریت آموزشگاه ها اقدامات لازمه را جهت صدور دستور موقت مبنی بر جلوگیری و توقف هرگونه عملیات اجرایی تا صدور رای قطعی از دیوان عدالت اداری به منظور احقاق حقوق حقه و جلوگیری از تضییع حقوق اینجانب مبذول فرمایند."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای وکیل شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 99 ـ 2490 ـ 8 مورخ 1400/04/28 ثبت دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده به طور خلاصه توضیح داده است که:

"مصوبه مورد اعتراض مغایر با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه و مواد 7 و 8 قانون مدیریت پسماند و آیین‌نامه اجرایی مربوطه و دستورالعمل مورخ 1385/07/17 وزیر کشور و بند 11 آیین‌نامه اجرایی تبصره 10 قانون برنامه اول توسعه و بند 7 آیین‌نامه اجرایی تبصره 84 قانون برنامه دوم و بند (ج) آیین‌نامه اجرایی فصل نهم قانون مالیات بر ارزش افزوده و دادنامه شماره 85 ـ 1396/02/12 هیات عمومی دیوان عدالت اداری است لذا تقاضای اقدام قانونی دارم . "

متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف ـ "فصل چهارم: عوارض کسب و پیشه و حق کارشناسی

بخش 1ـ فصل4

عوارض کسب و پیشه:

..........

3ـ12ـ آموزشگاه ها ـ فروشگاه‌های بزرگ زنجیره‌ای (مثل رفاه، شهروند، هایپر مارکت ها، فرونا، کوروش، جانبو، ایرانیان و غیره ... و کلیه باشگاه‌های سـوارکاری، ورزشی، استخر، سونا و جکوزی) 2 برابر عـوارض سالیانه صنفی(قسمت الف و ب از بند 3 عوارض کسب و پیشه) می‌بایست پرداخت نمایند.

کلیه شرکت ها، کارگاه ها، کارخانجات، موسسات اعم از صنفی، تجاری، تولیدی، صادراتی، وارداتی، خدماتی، تعویض پلاک ها و مراکز معاینه فنی که دارای قانون و خدمات خاص هستند مشمول پرداخت عوارض شغلی بر مبنای ضریب 1% قیمت منطقه بندی بنای مفید مورد بهره‌برداری می‌باشد.

3ـ16ـ عوارض شغلی برای آموزشگاه‌های خیاطی که از سازمان فنی و حرفه‌ای مجوز اخذ می‌نمایند 1 برابر عوارض سالیانه صنفی"

ب ـ نامه شماره 3161/97/5/573 ـ 1397/11/14 رییس شورای اسلامی شهر کرج:

"جناب آقای مهندس کمالی زاده

شهردار محترم کرج

موضوع: مصوبه شورا در خصوص تعرفه پیشنهادی عوارض سال 98

احتراما لایحه شهرداری به شماره 135705/86/ش ـ 1397/10/23 به شرح ذیل «در اجرای بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده تعرفه و ضوابط محاسبه عوارض محلی صدور پروانه ساختمانی مسکونی ـ تجاری ـ اداری، صنعتی و سایر عوارض و بهای خدمات که از تاریخ 1398/01/01 قابل اجرا می‌باشد به حضور ارسال می‌گردد. خواهشمند است دستور فرمایید موضوع در یکی از جلسات رسمی آن شورا مطرح و مراتب را جهت اقدام بعدی به شهرداری ابلاغ فرمایید. متن لایحه به شهرداری اجازه داده می‌شود برابر لایحه تعرفه پیشنهادی عوارض پروانه ساختمانی مسکونی ـ تجاری، اداری، صنعتی و سایر عوارض و بهای خدمات که از تاریخ 1398/01/01 وصول نماید» که در چهلمین جلسه کمیسیون برنامه و بودجه حقوقی و املاک شورای اسلامی شهر کرج مورخ 1397/10/24 بررسی و با موارد پیوست موافقت گردید مطرح و مصوبه کمیسیون با اکثریت آرا به تصویب رسید (لازم به ذکر است موارد به پیوست می‌باشد) که فرمانداری طی نامه شماره 12777/4/2121 ـ 1397/11/10 به شرح ذیل اعلام نمود: « نظر به لزوم انطباق مفاد ماده 14 و بندهای 16 و 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و .... شوراها و مفاد ماده 30 آیین‌نامه مالی و ماده 3 آیین‌نامه مالی شهرداری ها و دستورالعمل ابلاغی سال 1397 پیرامون دفترچه عوارض پیشنهادی سال 98 با عنایت به موضوعات مطروحه در جلسه متشکله در فرمانداری ویژه کرج با حضور مدیران شهرداری و تعدادی از اعضای شورای اسلامی شهر کرج دلایل استنادی در جلسه مذکور مقرر گردید: فرمانداری شهرستان نسبت به اعلام مراتب و دلایل استنادی اعضای شورای اسلامی را به منظور بررسی و اظهارنظر و اقدام قانونی لازم مطابق مفاد بند (و) ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف موصوف طی مکاتبه‌ای به معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری البرز ارسال نماید.» سپس استانداری البرز طی نامه شماره 71226/1/21 ـ 1397/11/13 به شرح ذیل اعلام نمود: «بازگشت به نامه شماره 3095/97/5/1/5 ـ 1397/11/10 به پیوست یک جلد قیمت منطقه‌ای ملاک محاسبه عوارض و بهای خدمات سال 1398 و دفترچه نحوه محاسبه عوارض و بهای خدمات سال 1398 که طی نامه‌های ابلاغی شماره‌های 12748/4/2121 و 12777/4/2121 ـ 1397/11/10 هیات تطبیق شهرستان به تصویب رسیده است جهت اجرا پس از طی مراحل قانونی از ابتدای سال 1398 اعلام می‌گردد.» لذا مراتب جهت اطلاع و اقدام لازم به حضور ارسال می‌گردد."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 3469/99/7/5/5 ـ 1399/12/25 به طور خلاصه توضیح داده است که:

"شاکی در اثبات ادعای مطروحه به رای شماره 85 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال قسمتی از بند 5 ماده 4 مصوبه مـورخ 1392/11/03 شورای اسلامی شهر مشهد استناد کرده است. موضوع دادنامه ارتباطی به عوارض شغلی آموزشگاه‌های مزبور نداشته و خروج موضوعی نیز دارد زیرا:

با مداقه در مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مبرهن است که وفق مصوبه مزبور اخذ بهایی تحت عنوان بهای خدمات آن هم پیرامون صدور پروانه کسب (فعالیت) و یا بهره‌برداری به تصویب رسیده است. در حالی که آنچه که توسط این شورا مصوب گردیده است منصرف از بهای خدمات بوده و حول محور عوارض شغلی وفق ضوابط و مقررات به تصویب رسیده است. دو مقوله بهای خدمات و عوارض شغلی منصرف از یکدیگر بوده و هر یک دارای ماهیتی واحد می‌باشد. بدین توضیح که بهای خدمات ذاتا راجع به ارایه خدماتی خاص به برخی از اشخاص حقیقی یا حقوقی پیرامون موضوعات خاص تعلق می‌گیرد درحالی که عوارض شغلی با تکیه بر قانون به واسطه بهره مندی اصناف و اشخاص حقوقی یا حقیقی از خدمات شهری در محدوده شهر اختصاص می‌یابد. بنابراین همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید رای صادره از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابرازی از شاکی قابلیت استناد در راستای اثبات ادعای مطروحه را نخواهد داشت.

آموزشگاه‌های آزاد فنی و حرفه‌ای در سطح شهر استقرار و از خدمات ارایه شده توسط شهرداری در سطح شهر همانند سایر صنوف و شهروندان بهره مند می‌گردند با این تفاوت که نوع و فعالیت آنان به‌گونه‌ای است که موجب تردد بی شمار هنرجویان در محل استقرار و نیز استفاده غیرمعمول از خدمات شهروندی را فراهم می‌آورد. لذا بدیهی است وضع عوارض شغلی در خصوص آموزشگاه ها نه تن ها مطابق شرع و قانون می‌باشد بلکه در راستای تحکیم نظم و اجرای عدالت به تصویب رسیده است. شاکی در شرح دادخواست دلیل خلاف قانون بودن اخذ عوارض و به تبع آن مصوبه این شورا را تجاوز از حدود و اختیارات و تخطی از قوانین عنوان داشته اند در حالی که عوارض موضوع بحث به تجویز ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و نیز تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و در چهارچوب اختیارات تفویض شده وضع گردیده است به شیوه‌ای که با مداقه در ماخذ وضع عوارض یاد شده اظهر من الشمس که دریافت عوارض شغلی و یا صنفی از مرجع متنازع فیه از مصادیق بارز عوارض محلی محسوب بوده و هرگز به معنای تصویب عوارض کشوری و ملی نمی باشد. به عبارت دیگر حکم مقرر در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 دلالت بر این معنا دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند. بنابراین وضع عوارض به خدمات شهروندی که اختصاص به شهروندان و اشخاص حقیقی و حقوقی مقیم شهر کرج به واسطه سکونت یا فعالیت در این شهر داشته هرگز به معنای تصویب عوارض کشوری یا ملی نیست.

برابر مستندات فوق وضع عوارض محلی از جمله اختیارات شورای اسلامی شهر می‌باشد و شاکی در مانحن فیه مدرک و مستندی که مبین تخلف این شورا باشد ارایه ننموده است. صرف نظر از مطالب فوق برابر تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و ماده 181 قانون توسعه پنجساله پنجم کلیه معافیت‌ها در تمام سطوح ملغی گردیده است. مکاتبه شماره 200/2457/230/1000 ـ 1398/09/12 معاون حقوقی و پیشگیری و پژوهش دیوان عدالت اداری در پاسخ به استعلام شهرداری کرج دلالت از آن دارد که دادنامه شماره 245 ـ 1395/04/01 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ناظر بر عوارض کسب و پیشه بانک ها بوده و سایر عوارض تصویب شده توسط این شورا به قوت خود باقی است. بنابراین محرز است عوارض شغلی که تابع قوانین خاص بود به مشاغل دارای فعالیت در سطح شهر اختصاص می‌یابد. درپایان نظر به مراتب معنونه فوق و بیان این مطلب که اخذ عوارض شغلی و صنفی توسط شهرداری ها مطابق مصوبات قانونی شوراهای اسلامی شهر موافق روح قوانین و مقررات به تصویب رسیدند رسیدگی و صدور حکم مبنی بر رد شکایت بلاوجه شاکی به طرفیت شورای اسلامی شهر کرج و شهرداری مورد استدعاست."

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شـوراهای اسلامی دیـوان عدالت اداری ارجـاع می‌شود و هیات مـذکور به موجب دادنامه شماره 140109970906010056 ـ 1401/01/30 تعرفه عوارض و بهای خدمات ردیف 13 جدول شماره 8 بخش 6 فصل 2 سال 1395 شورای اسلامی شهر کرج تحت عنوان نحوه محاسبه عوارض صدور پروانه آموزشگاه‌های خصوصی را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بندهای 3ـ12 و 3ـ16 از تعرفه عوارض و بهای خدمات محلی سال 1395 شورای اسلامی شهر کرج و نامه شماره 3161/97/5/573 ـ 1397/11/14 رییس شورای اسلامی شهر کرج در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/03/10 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ براساس بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از آیین‌نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداری ها و موسسات عمومی غیردولتی در مواردی که مقررات مذکور به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط یا تجاوز و یا سو استفاده از اختیارات یا تخلف در اجرای قوانین و مقررات یا خـودداری از انجام وظایف مـوجب تضییع حقـوق اشخاص می شـود، از جمله صلاحیت ها و وظایف هیات عمومی دیوان عدالت اداری است. نظر به اینکه نامه شماره 3161/97/5/573 ـ 1397/11/14 رییس شورای اسلامی شهر کرج صرفا متضمن ابلاغ تعرفه و ضوابط محاسبه عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری کرج بوده و در مقام وضع قاعده آمره عام‌الشمول و مستقلی صادر نشده است، بنابراین از مصادیق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 محسوب نمی شود و رسیدگی به آن در هیات عمومی دیوان عدالت اداری قابل طرح نیست.

ب ـ هرچند هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای شماره 1052 ـ 1396/10/19 و شماره 933 الی 935 ـ 1397/04/12 وضع عوارض و بهای خدمات سالیانه درخصوص اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی را توسط شوراهای اسلامی شهر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نداده و ابطال نکرده است، ولی با توجه به اینکه براساس بندهای 3ـ12 و 3ـ16 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهرداری کرج، تعیین عوارض مزبور برمبنای معیار مشخصی (مانند مساحت اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی) صورت نگرفته و متضمن تعیین عوارض فوق به میزان دو برابر است که این امر مصداق تبعیض ناروا بوده و با بند نهم اصل سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران مغایرت دارد، بنابراین بندهای 3 ـ 12 و 3 ـ 16 از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1395 شهرداری کرج خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین