رای شماره 3112459 هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری...

هیات تخصصی مالیاتی، بانکی

* شماره پرونـده: هـ ت/ 0200128 ـ 0200124

*شماره دادنامه سیلور: 140231390003112459 تاریخ:1402/11/29

* شاکیان: نرگس کرمصلحی ـ بهزاد درخشان ـ علیرضا رجایی ـ احمد زیرک شالقونی ـ سیدحسین مرعشی ـ سجاد کیاشمشکی ـ ایرج سعادتی ـ کیوان حجازی ـ شاهین گل خندان ـ سیدمحمود مشیرزاده ـ کریم پورجلیل ریحانی ـ سعید خدابنده سامانی ـ فتاح پیش بین ـ قباد گرگیج ـ حمیدرضا کرامتی ـ میلاد رشیدی برچلویی ـ محمد غیاثی ـ داود صفارنژاد ـ محسن مهرجو ـ مجتبی رضایی ـ لقمان قدرت ـ داریوش قدرتی زاده ـ سیدحسن عطری پور ـ یاسر امجدی ـ محمود سپهری رضاییان ـ حمیدرضا رمضانی ـ عبدالرضا محمدپورفلاحیان ـ حامد آخوندی ـ حمید رسولی زاده یی ـ عزیز رحمانی ـ خلیل جلاییان سامانی ـ قرنی احمدآقایی ـ غلامرضا خواجه ـ احمدرضا الیاسی ـ کمال آشناور ـ محمدرضا مشهدی غلامحسین محمدی ـ سپیده قانعی ـ مجید خاکی ـ سینا پشت کوهی ـ حمید بردول ـ امینه فتاح پور ـ شقایق اسماعیل زاده رازلیقی ـ عباس لعلی ـ سیدمجتبی حسینی ـ وحید آرایی ـ محمدهادی اوجی ـ کامران سلطانی زاده ـ علی صیادی زاده ـ فرزاد جوانیان ـ ابوالفضل احمدی ـ رضا آگاه ـ کامران کاظمیان ـ صاحبعلی دولخانی ـ صادق انوشه ـ فریدون روشندل ـ جواد مهدوی ـ رامین صالحی ـ مجید چکینی ـ الهه جدیدی داودآبادی ـ روح اله جان نثار ـ محمد جنگجوخانکندی ـ خیرالله جلیل زاده ـ عباس خضری پورقرایی ـ حمید نباتچیان ـ امید حبیبی ـ طاهر قادری ـ جلال شهنوازی تاج ـ محمد بهکیا ـ رضا قلیزاده ـ عبدالامیر صداقت ـ روژین سلطانی ـ سیدمحمدجواد تهامی ـ عیسی سادون ـ آرش خواجه حسنی ـ محمدعلی نوری مهربانی ـ احمد سینایی پورفرد ـ کمال نصرالهی ـ آرمین احمدزمردی ـ کیوان اردوخانی ـ مصطفی اقبال بهبهانی ـ مسیح معینی ـ الهه السادات تهامی ـ زینب اماره ـ مجید مفتاحی ـ سیدمحسن سیدجلالی اقدم ـ حامد ادیب ـ حسین سکان دستگیر ـ عبدالرضا وفابخش ـ محمدرضا میرزایی ـ سیدمجید میرمحمدعلی ـ سلیمان قره قول ـ پرویز راد ـ عبدالرحمن محمودی ـ عبدالناصر احمدی ـ حسین صبوری با وکالت محمد واحدی

* طرف شکایت: بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ـ شورای پول و اعتبار

* موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 3، تبصره ماده 5، ماده 10 و تبصره‌های 1 و 2، 3 و 4 ماده 10، بند های 5 و 8 ماده 45، تبصره 2 ماده 35 و مواد 20، 43، 44، 47 و 48 و ماده 41 و تبصره‌های ذیل آن از دستورالعمل اجرایی تاسیس فعالیت و نظارت بر صرافی ها یکهزار و سیصد و چهاردهمین جلسه مورخ 1400/02/28

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* شاکیان دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران ـ شورای پول و اعتبار به خواسته فوق‌الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:

دستورالعمل اجرایی تاسیس فعالیت و نظارت بر صرافی ها یکهزار و سیصد و چهاردهمین جلسه مورخ 1400/02/28

ماده 3ـ تاسیس صرافی توسط موسسه اعتباری، صرفا در قالب شرکت سهامی خاص و توسـط اشخاص حقیقی در قالب شرکت تضامنی امکانپذیر است.

ماده 5 ـ ایجاد شعبه توسط صرافی تضامنی ممنوع است. ایجاد شعبه توسط صرافی سهامی خاص در صورت تامین سرمایه برای ایجاد هر شعبه به میزان 75 درصد حداقل سرمایه مورد نیاز برای تاسیس صرافی تضامنی موضوع ماده (10 (بـر اسـاس محل استقرار شعبه، دارا بودن حداقل پنج سال سابقه فعالیت مجاز، تایید عملکرد صرافی توسط بانک مرکزی و با کسب مجوز از بانک مرکزی امکان پذیر است.

تبصره1ـ ایجاد باجه توسط صرافی سهامی خاص صرفا برای انجـام عملیـات خریـد و فروش نقدی ارز به صورت موقت منوط به کسب موافقت بانک مرکزی امکان پذیر می‌باشد.

تبصره2ـ سایر شرایط ایجاد شعبه و باجـه عنـداللزوم توسـط بانـک مرکـزی تعیـین می‌شود.

تبصره3ـ ایجاد هرگونه دفتر مستقل و موارد مشابه توسط صرافی ممنوع است.

ماده 10ـ حداقل مبلغ سرمایه به منظور تاسیس و فعالیت صرافی تضامنی و صـرافی وابسـته بـه موسسات اعتباری در استان تهران و شهرهای بزرگ (اصفهان، اهـواز، تبریـز، شـیراز،کرج، مشهد، قم و ارومیه) مبلغ دویست و پنجاه میلیارد ریال و در سـایر شـهرها مبلـغ یکصد و سی میلیارد ریال تعیین میگردد که لازم است قبل از ثبـت صـرافی تمامـا بـه صورت نقدی نزد یکی از موسسات اعتباری تودیع گردد.

تبصره1ـ بانک مرکزی میتواند نسبت به تغییر حداقل سرمایه موضوع این ماده حسـب شرایط و اقتضایات از جمله نرخ تورم اقدام نماید.

تبصره2ـ حداقل 70 درصد از سرمایه صرافی وابسته به موسسه اعتباری، همواره بایـد به طور مستقیم متعلق به موسسه اعتباری ذیربط باشد. مـابقی سـرمایه صرافی‌های مزبور حسب مورد باید متعلق به اشخاص حقوقی زیرمجموعه موسسه اعتباری باشد.

تبصره3ـ هرگاه زیان انباشته صرافی از 50 درصد سرمایه ثبت شده بیشتر شود، هیات مدیره مکلف است نسبت به یکی از موارد ذیل اقدام نماید:

1 ـ افزایش سرمایه نقدی حداقل به میزان زیان انباشته؛

2ـ کاهش سرمایه ثبتی به میزان سرمایه موجود، مشروط بر آنکه سرمایه جدید کمتر از حداقل سرمایه مورد نیاز برای تاسیس و فعالیت صرافی نشود؛

3 ـ انحلال صرافی.

تبصره4ـ افزایش سرمایه توسط صرافی به طرق زیر امکان پذیر است:

1ـ به صورت واریز نقدی به پول رایج کشور به حساب صرافی؛

2ـ از محل سود انباشته پس از کسر مانده بدهکار حساب جـاری شـرکا (بـرای صرافی تضامنی) مبتنی بر صورت‌های مالی حسابرسی شده.

ماده 20 ـ دریافت و نگهداری وجوه ارزی و ریالی به صورت امانی، انجام عملیات بـانکی از جملـه اخذ سپرده و یا اعطای تسهیلات توسط صرافی ممنوع می‌باشد.

تبصره ـ در مورد صرافی‌های وابسته به موسسات اعتباری، نگهـداری وجـوه ارزی بـه صورت امانی در خارج از کشور به منظور انجام نقل و انتقالات ارزی از شمول این مـاده مستثنی می‌باشد.

ماده 35ـ آن بخش از وجوه متعلق به صرافی که نزد موسسات اعتباری نگهداری مـیشـود بایـد صرفا در حساب‌هایی به نام و تحت مالکیت صرافی قرار داشته باشد و صـرافی موظـف است تمامی عملیات صرافی را از طریق حساب‌های مذکور انجام دهد. انجـام عملیـات صرافی و یا نگهداری وجوه متعلق به صرافی از طریق حساب «شـرکا»، «سـهامداران»، «کارکنان» و غیره تحت هر عنوان ممنوع می‌باشد.

تبصره1ـ صرافی مکلف است مشخصات تمام حساب‌های ریالی و ارزی خود، را به بانک مرکزی اعلام دارد.

تبصره2ـ صرافی وابسته به موسسه اعتباری مجاز است با تایید بانک مرکزی از حساب موسسه اعتباری متبوع در خارج از کشور استفاده نماید.

ماده 41ـ در صورت وقوع هر یک از موارد ذیل توسط صرافی، بانک مرکزی میتواند حسب مـورد نسبت به تذکر کتبی، اخطار کتبی، توقف برخی فعالیتهـای صـرافی، سـلب صـلاحیت اعضای هیات مدیره و مدیرعامل، افزایش مبلغ ضمانتنامه بانکی یـا گـواهی مسـدودی حساب سپرده بانکی، مطالبه وجه ضمانتنامه بانکی یا گواهی مسدودی حساب سـپرده بانکی، تعلیق فعالیت یا ابطال اجازه نامه فعالیت و یا سایر اقدامات قانونی اقدام نماید:

41ـ1ـ تخطی از مفاد این دستورالعمل، سایر مقررات ذیربط و تعهدنامه‌های ارایه شده؛

41ـ2ـ عدم ایفای بدهی ها و تعهدات نسبت به مشتریان؛

41ـ3ـ عدم ارایه اطلاعات از سوی صرافی و یا ارایه اطلاعات نادرست یا گمراه کننده

توسط موسسین، مدیران، شرکا و یا سهامداران صرافی به بانک مرکزی؛

41ـ4ـ انحلال و یا ورشکستگی صرافی؛

41ـ 5 ـ عدم فعالیت و یا ناتوانی در انجام عملیات صرافی به تشخیص بانک مرکزی؛

41ـ6 ـ عدم انجام اقدامات لازم جهت تمدید اجازه نامه فعالیت.

تبصره1ـ در صورت سلب صلاحیت هر یک از اعضای هیات مدیره و یا مدیرعامل، چنانچه صرافی ظرف مـدت سـی روز کـاری نسـبت بـه معرفـی اعضـای جدیـد هیات مدیره و یا مدیرعامل جدید اقدام ننماید، فعالیت صرافی بـه مـدت سـه مـاه تعلیق می‌شود. در صورت گذشت بیش از سه ماه و عدم معرفی اشخاص مـذکور، برای مدت شش ماه تعلیق و در صورت عدم اقدام، اجازه نامه فعالیت صرافی ابطال می‌شود.

تبصره2ـ در صورت سلب صلاحیت هر یک از اعضای هیات مدیره و یا مدیرعامل صرافی، اشخاص مزبور نمی توانند تا مدت دو سال به عنوان عضو هیات مدیره و یا مدیرعامل هیچ یک از صرافی ها تعیین شوند.

تبصره3ـ ضوابط مربوط به نحوه اعمال اقدامات مندرج در این ماده توسط بانک مرکزی تهیه می‌شود.

ماده 43ـ بانک مرکزی باید در مواردی که تمام یا بخشی از فعالیت یک شخص حقیقی یا حقوقی را مصداق عملیات صرافی بدون اخذ مجوز از آن بانک تشخیص دهد اقدامات لازم را به منظور متوقف نمودن فعالیت‌های آن شخص از طریق نیروی انتظامی جمهوری اسـلامی ایران و نیز طرح دعوی در مراجع قانونی، به مورد اجرا گذارد.

ماده 44ـ بانک مرکزی باید در صورت امتناع صرافی از توقف فعالیت پس از صدور حکـم تعلیـق، ابطال یا اتمام مدت اعتبار مجوز صرافی، علاوه بر مطالبه وجه ضـمانتنامـه بـانکی یـا گواهی مسدودی حساب سپرده بانکی حسب مورد، اقدامات لازم را بـه منظـور متوقـف نمودن فعالیت‌های آن شخص از طریـق نیـروی انتظـامی جمهـوری اسـلامی ایـران و عنداللزوم طرح دعوی در مراجع قانونی، به مورد اجرا گذارد.

ماده 45 ـ در صورت تحقق هریک از موارد زیر فرآیند انحلال صرافی به مورد اجرا گذارده می‌شود:

45ـ1ـ ابطال اجازه نامه‌های تاسیس و فعالیت از سوی بانک مرکزی؛

45ـ2ـ در صورت سپری شدن ششماه از انقضا مدت اعتبار اجازه نامه فعالیت و عـدم موافقت بانک مرکزی با تمدید آن؛

45ـ3ـ در صورت عدم دریافت اجازه نامه فعالیت از بانک مرکزی پس از طی مهلت‌های مقرر در ماده (11) و تبصره‌های ذیل آن؛

45ـ4ـ در صورت صدور حکم قطعی ورشکستگی صرافی؛

45ـ 5 ـ در صورت ورشکستگی یکی از شرکا در صرافی‌های تضامنی؛

45ـ6 ـ در صورت تراضی تمام شرکا در صرافی‌های تضامنی مطابق مفاد اساسنامه و با تایید بانک مرکزی؛

45ـ7ـ صدور حکم انحلال توسط دادگاه؛

45ـ 8 ـ در صورت فوت یا محجوریت یکی از شرکا در صرافی‌های تضامنی.

ماده 46ـ از تاریخ شروع فرآیند انحلال، صرافی صرفا مجاز به انجام عملیات مربوط به انحـلال و تصفیه بوده و انجام عملیات جدید صرافی ممنوع می‌باشد.

ماده 47ـ دارایی‌های صرافی نباید به عنوان وثیقه هرگونه تعهدی برای شخص دیگری مورد استفاده قرار گیرد.

ماده 48ـ دریافت هرگونه تسهیلات از موسسات اعتباری توسط صرافی ممنوع می‌باشد.

*دلایل شاکیان برای ابطال مقرره مورد شکایت:

1ـ اینکه در ماده 3 دستورالعمل صرافی را به عنوان یک شغل برای اشخاص حقیقی صرفا در قالب شرکت تضامنی تجویز نموده است خلاف اصول 22 و 28 قانون اساسی است

2ـ ماده 10 دستورالعمل و تبصره‌های آن موجب تعطیلی بسیاری از صرافی ها که قبلا با رعایت قوانین و مقررات زمان خود مجوز گرفته اند می‌گردد.

3ـ شورای پول و اعتبار با تصویب در تبصره‌های 3 و 4 و بند 5 و 8 ماده 45 دستورالعمل وضع مقرره خلاف قانون نموده و این مقررات برخلاف مواد 116 الی 140 قانون تجارت می‌باشد.

4ـ تبصره 2 ماده 35 و ماده 47 و ماده 48 دستورالعمل تبعیض ناروا ایجاد نموده اند بدین توضیح که صرافی وابسته به موسسه اعتباری صرفا می‌تواند از حساب متبوع در خارج از کشور استفاده نماید و صرافی‌های دیگر این حق را ندارند.

5 ـ مواد 41، 43 و 44 دستورالعمل برخلاف اصل انصاف و دادرسی عادلانه و اصول 32 و 35 و 36 و 37 قانون اساسی می‌باشند.

6 ـ شورای پول و اعتبار با وضع ماده 20 دستورالعمل اقدام به ایجاد محدودیت در انعقاد عقد ودیعه نموده است و عدم اجازه صرافی به انعقاد عقد ودیعه خارج از اختیارات شورای پول و اعتبار و مواد 607 الی 611 قانون مدنی است.

* در پاسخ به شکایت مذکور، بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به موجب لایحه شماره 9380 ـ 1400 مورخ 1402/07/08 به طور خلاصه توضیح داده است که:

1ـ بانک مرکزی بعنوان یگانه مرجع قانونی واضع مقررات پولی و بانکی در کشور مسیول تنظیم و حسن اجرای نظام پولی و عملیات بانک‌های کشور و اجرای سیاست‌های پولی و اعتباری می‌باشد.

2ـ به موجب ماده 30 قانون پولی و بانکی کشور، ماده 1 قانون تنظیم بازار غیرمتشکل پولی، بند ب ماده 14 قانون برنامه ششم توسعه و... تاسیس، ثبت، فعالیت و انحلال نهادهای پولی و اعتباری مستلزم اخذ مجوز از بانک مرکزی و رعایت ضوابط ابلاغی این بانک است.

3ـ محدود نمودن اشخاص حقیقی به تاسیس شرکت صرافی تضامنی با توجه به نوع فعالیت شرکت صرافی و ریسک مترتب بر آن مقرر گردیده است.

4ـ ماده 10 و تبصره‌های 1 و 2 آن طبق بند ج ماده 11 قانون پولی و بانکی کشور تنظیم مقررات مربوط به معاملات ارزی و نظارت بر معاملات ارزی از جمله وظایف بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بعنوان تنظیم کننده نظام پولی و اعتباری کشور می‌باشد.

5 ـ با توجه به تفاوت ماهوی شرکت‌های فعال در بازار پول با سایر شرکت‌های فعال در سایر حوزه‌های اقتصادی در کشور و همچنین حساسیت جامعه نسبت به وضعیت شرکت‌های مزبور قانوگذار وفق قوانین دیگر از جمله قانون پولی و بانکی کشور، قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور و... در خصوص نحوه فعالیت نهادهای فعال در بازار پول از جمله شرکت‌های صرافی را به شورای پول و اعتبار تفویض نموده است.

6 ـ مفاد ماده 48 دستورالعمل متضمن ممنوعیت صرافی از اخذ تسهیلات از موسسات اعتباری به منظور اجتناب از تبعات مترتب بر اخذ تسهیلات تدوین شده است و این مهم صرفا ضابطه‌ای برای فعالیت شرکت تضامنی در بازار پولی بوده و متضمن سلب حقوق عامه مردم نمی باشد.

به نام خدا

با عنایت به عقیده قضات حاضر در جلسه مورخ 1402/11/08 (هیات تخصصی مالیاتی بانکی) راجع به بخش‌های از شکایت موضوع پرونده کلاسه هـ ت/ 0200128 با استعانت از درگاه خداوند متعال به شرح ذیل مبادرت به انشا رای می‌نماید.

رای هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری

شاکیان تقاضای ابطال مواد 3 و تبصره ماده 5 و ماده 10 و تبصره‌های 2 و 3 و 4 از ماده 10 و مواد 20 و تبصره 2 ماده 35 و تبصره‌های ذیل ماده 41 و مواد 43، 44 و بندهای 5 و 8 ماده 45 و مواد 47 و 48 از دستورالعمل اجرایی تاسیس و نظارت بر صرافی ها مصوب مورخ 1400/02/28 شورای پول و اعتبار (جلسه یکهزار و سیصد و چهاردهم) را نموده اند (راجع به تقاضای ابطال تبصره 1 ماده 10 و متن ماده 41 سابقا اتخاذ تصمیم شده است) و مدعی شده اند مفاد این دستورالعمل با مبانی قانونی و نیز مفاد قانون تجارت از حیث اینکه تاسیس صرافی ها را منحصرا در قالب شرکت سهامی خاص یا شرکت تضامنی (حسب مورد) پذیرفته است و نیز ممنوعیت ایجاد شعبه و نمایندگی و ممنوعیت اخذ وجه امانی و ودیعه ریالی و ارزی و احکام مندرج در دستورالعمل در خصوص مبالغ افزایش سرمایه صرافی ها نیز خارج از اختیار قانونی و مغایر با قانون می‌باشد و اینکه در ماده 41 و تبصره‌های آن برای صرافی ها مجازات تعیین نموده است در حدود اختیارات بانک مرکزی و شورای پول و اعتبار نمی باشد در حالی که به موجب بند (ج) ماده (11) قانون پولی و بانکی کشور، اصولا وظیفه حاکمیتی بانک مرکزی در حوزه پولی و بانکی یک اختیار تام و غیر قابل خدشه می‌باشد در عین حال به موجب صراحت مندرج در ماده 21 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور و علی‌الخصوص بندهای (الف) (ب) (پ) آن، اختیار صدور مجوز تاسیس، انحلال، فعالیت و سلب فعالیت بانک و موسسات پولی و اعتباری و صرافی ها، به عهده بانک مرکزی می‌باشد و حتی اگر صرافی ها به صورت خاص در این ماده ذکر نمی شدند تحت عنوان کلی نهادهای پولی مندرج در قانون و شمول نظارت بانک مرکزی بوده اند و رویه بانک مرکزی در انحلال یا ادغام یا سلب مجوز حتی بانک‌های دارای مجوز که اعلی اعتبارا، نسبت به صرافی می‌باشند حکایت از اختیار بانک مرکزی داشته و حکم مقنن در قانون ذکر شده دایر مدار اصل اعطای مجوز فعالیت و تاسیس و یا سلب آن و یا سایر مجارات های متناسب بوده و نه صرفا صدور مجوز انحلال، و سایر احکام موضوع شکایت در دستورالعمل نیز منبعث از این اختیارات بوده و مغایرتی با مقررات نداشته به استناد بند ب ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1402 رای به رد شکایت صادر می‌نماید. رای یاد شده ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از سوی ریاست محترم دیوان یا ده نفر از قضات گرانقدر دیوان عدالت اداری می‌باشد.

رییس هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری ـ محمدعلی برومندزاده