رای شماره‌های 1563 و 1564 هیات عمومی دیوان عدالت اداری...

شماره 9701931 1400/07/18

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 140009970905811563 و 140009970905811564 مورخ 1400/06/23 با موضوع: «تبصره 3 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1397 از حیث تسری موضوع در سهم شوارع و خدمات عمومی از تفکیک عرصه و افراز به گذشته و ماده 23 تعرفه عوارض محلی سال 1397 در خصوص مجوز اختصاصی برای استفاده از مزایای ناشی از تغییر وضعیت اراضی و املاک شهری و بند 24ـ 5 از ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز در خصوص تثبیت کاربری‌های غیرمربوطه در حریم شهر توسط کمیسیون‌های ماده 100 و 99 و نهایتا اجازه تغییر کاربری از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1400/06/23 شماره دادنامه: 1564ـ 1563

شماره پرونده: 9802223ـ 9701931

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان احد غم خوار قراملکی و علی رضا ذکاوتی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1ـ تبصره 3 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز.

2ـ ماده 23 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز

3ـ بند 24ـ 5 از ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌هایی جداگانه ابطال مواد 18، 23 و 24 از دفترجه تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

" به استحضار می‌رساند ماده 18 مربوط به عوارض سال 1397 شهرداری تبریز مغایر قوانین زیر می‌باشد: الف ـ ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری، ب ـ مواد 150 و 154 (اصلاحی) قانون ثبت اسناد و املاک کشور و توضیح کاملتر اینکه به صراحت مواد قانونی فوق‌الاشاره امر تفکیک اراضی و املاک از وظایف ذاتی سازمان ثبت اسناد و املاک و در مواردی که مراجعه به مراجع قضایی ضرورت داشته باشد در صلاحیت دادگاه‌های عمومی دادگستری است و شهردرای صلاحیت و مسئولیتی در باب تفکیک ندارد و نتیجتا مستحق عوارض آن نمی باشد و بر همین اساس طی آرای بی شمار صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری عوارض تفکیک خلاف قانون اعلام و ابطال شده است. مواد 23 و 24 مربوط به عوارض تغییر کاربری به جهت تجویز عوارض تغییر کاربری مغایر ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری می‌باشد به این توضیح که امر تغییر کاربری اراضی و املاک از وظایف قانونی کمیسیون مذکور می‌باشد و شورای اسلامی شهر صلاحیتی در باب تغییر کاربری ندارد و با خروج از اختیارات وضع قاعده نموده است و شهرداری هم به علت اینکه هیچ گونه خدماتی در خصوص تغییر کاربری ارایه نمی دهد مستحق عوارض آن نمی باشد. ضمنا مواد فوق با قانون اساسی و اصول بنیادین قانون مدنی در تضاد است.

در راستای مواد قانونی مورد اشاره، هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی آرای بی شماری مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف را در خصوص وضع عوارض تفکیک و تغییر کاربری خلاف قانون تشخیص و ابطال نموده است و از همه مهمتر اینکه به موجب آرای شماره 1356 الی 1359 ـ 1395/12/17، 731ـ 1396/08/02، 327ـ 1397/02/25 و 328 ـ 1397/02/25 عوارض تفکیک و تغییر کاربری در مواد 20 و 26 از تعرفه عوارض محلی تبریز در سال‌های 1396، 1395 و 1390 غیرقانونی اعلام و ابطال شده است. لذا با عنایت به دلایل و مستندات قانونی مشروحه فوق و به استناد آرای مذکور رسیدگی و صدور حکم بر ابطال مواد 18، 23 و 24 از تعرفه عوارض محلی سال 1397 تبریز با اعمال ماده 92 و با توجه به اخذ مبالغ زیادی وجوه غیرقانونی تحت عناوین مطروحه در مفاد دادخواست تا زمان تقدیم شکایت و به لحاظ تضییع حقوق مردم تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب مورد استدعاست. "

متن تعرفه‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف ـ تبصره 3 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز

" تبصره3ـ اسناد مالکیتی که بعد از تاریخ 1365/04/21 (تاریخ اصلاح ماده 147 و 148 قانون ثبت و اسناد) بدون استعلام از شهرداری از طریق اداره ثبت اسناد و املاک صادر شده و می‌شوند در صورتی که قبلا عوارض تفکیک و سهم شهرداری را پرداخت نکرده باشند مشمول پرداخت سهم مندرج در این ماده می‌باشند . "

ب ـ ماده 23 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز

" ماده 23ـ سهم درخواست مجوز اختصاصی برای استفاده از مزایای ناشی از تغییر وضعیت اراضی و املاک شهری

23ـ1ـ در صورت درخواست مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده و حریم شهر و توافق با شهرداری و تنظـیم مصالحه نامه جهت صدور مجوز استفاده اختصاصی تغییر وضعیت اراضی و املاک از کاربری‌های با ارزش با تصویب کمیسیون ماده پنج قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و کمیسیون امور زیر بنایی و نیز در صورت امکان بر اساس ضوابط طرح تفصیلی و جامع (برابر تبصره 3 صفحه 25 و بند 5 صفحه 38، پاراگراف اول صفحه 58، پاراگراف دوم صفحه 67، تبصره صفحه 68 و تبصره‌های 2 و 3 صفحه 88 دفترچه ضوابط و مقررات طرح تفصیلی) سهم شهرداری از آن به شرح زیر تعیین می‌گردد.

جدول شماره 25 ـ سهم درخواست مجوز اختصاصی برای استفاده از مزایای ناشی از تغییر وضعیت اراضی و املاک شهری

تبصره: در خصوص تبدیل به کاربری‌های جهانگردی، تفریحی و صنایع کارگاهی، سهم شهرداری به میزان 15 درصد نسبت به ردیف‌های جدول فوق کاهش خواهد یافت.

23ـ1ـ1ـ تغییر کاربری عمومی و انتفاعی به عمومی: در صورت وجود ارزش اضافه شده با در نظر گرفتن موقعیت شهری و با نظر کارشناس رسمی دادگستری 50 درصد ما به التفاوت قیمت کاربری اولیه و درخواستی اخذ خواهد شد.

23ـ1ـ2 تعریف باغ و زمین‌های مزروعی و کاربری‌های انتفاعی و عمومی: پیوست شماره 3 ضمیمه این تعرفه است.

23ـ1ـ3ـ چنانچه کاربری املاکی بدون نظر و توافق شهرداری از سوی برخی از ارگان ها و سازمان ها از طریق کمیسیون ماده 5 تغییر کاربری یافته و در ید مالکیت سازمان مربوطه بوده باشد سهم و حق و حقوق شهرداری از نهاد مربوطه اخذ خواهد شد.

تبصره 1: سازمان و ارگان مذکور در بند فوق، قبل از واگذاری ملک به اشخاص دیگر ملزم به استعلام از شهرداری و پرداخت حق و حقوق شهرداری هست.

تبصره 2: اگر ملک ذکر شده در بند فوق (23ـ 1ـ 3) بدون پرداخت حق و حقوق شهرداری به شخص دیگر واگذار شده باشد شهرداری سهم خود را از بابت تغییر کاربری طبق این ماده، از سازمان و ارگان مورد نظر مطالبه خواهد کرد و حق مطالبه از شخص خریدار را ندارد.

23ـ1ـ4ـ در صورتی که عناوین هر نوع کاربری حسب درخواست ذینفعان برای تغییر به تجاری و خدماتی در کمیسیون ماده 5 و کمیسیون امور زیربنایی مطرح و تصویب گردد. عوارض آن بر اساس جدول فوق با قیمت گذاری عرصه تغییر یافته بر مبنای قیمت روز مسکونی تعیین و اخذ می‌شود. بدیهی است در موقع درخواست پروانه ساختمانی عوارض زیربناهای تجاری و خدماتی بر اساس 35 درصد ارزش تقویم روز محاسبه و وصـول خواهد شد و این موضـوع در گواهی‌های صادره به خصوص گواهی معامله قید و به اطلاع خریدار خواهد رسید.

23ـ1ـ 5 ـ در صورتی که بر اساس مصوبات مراجع رسمی مربوط از جمله، کمیسیون‌های ماده 5 و امور زیربنایی و غیره قسمتی از ملک با مصالحـه و توافق فی مابین با ذینفعان به صورت کاربری اولیـه و یا عمومی باقی مانده و در اختیار شهرداری قرار بگیرد و بقیه ملک به کاربری مورد درخواست تغییر یابد عوارض مساحت تغییر یافته بر اساس این ماده محاسبه و ارزش مساحتی از ملک که تغییر کاربری نمی یابد بعد از قیمت گذاری بر مبنای همان کاربری ذاتی و نوع زمین با بدهی ذینفعان ناشی از اجرای این ماده تهاتر خواهد شد.

23ـ 1ـ6 ـ در صورتی که درخواست تغییر کاربری و تفکیک عرصه هم زمان بوده باشد حداکثر سهم شهرداری علاوه بر درصد های جدول این ماده به میزان 10 درصد خالص از قطعات، سهم تفکیک عرصه اخذ خواهد شد.

23ـ2ـ حفظ باغات و توسعه آن‌ها در اولویت اول برنامه‌های فضای سبز شهرداری است و مصوبات کمیسیون ماده 5 در ارتباط با نحوه اقدام شهرداری از قبیل باغات چایکنار و موارد مشابه به قوت خود باقی است. در صورت حفظ املاک مزروعی و باغ از سوی مالک و درخواست گواهی معامله با اخذ تعهد ثبتی از خریدار مبنی بر حفظ کاربری وضع موجود و درج آن در گواهی معامله، سهم فوق از سوی شهرداری مطالبه نخواهد شد. ضمنا این قبیل موارد جهت صدور شناسنامه باغ از سوی مناطق شهرداری باید به سازمان پارک‌ها و فضای سبز کتبا گزارش شود.

23ـ3ـ در رابطه با درخواست‌های اخذ مجوز مبنی بر احداث اعیانی جهت استفاده تجاری و خدماتی یا توسعه آن و ایجاد بالکن داخل مغازه و انباری تجاری و ارزش اضافه شده حاصل از افزایش عرض دهنه و ارتفاع صرفا با اخذ 35 درصد ارزش تقویم روز به عنوان عوارض و با رعایت ضوابط شهرسازی و طی مراحل قانونی اقدام خواهد شد. توضیح اینکه برای مشاعات و بالکن روباز عوارض پذیره بر اساس بند یک زیر بند 1ـ 3ـ 10 ماده 10 تعرفه اخذ خواهد شد.

23ـ3ـ1ـ سهم تبدیل واحدهای مجاز موجود مسکونی در طبقات بالای همکف به تجاری و خدماتی پس از تصویب در کمیسیون ماده پنج 30 درصد ارزش تقویم روز خواهد بود.

23ـ3ـ2ـ در خصوص صدور مجوز برای اعیانی های مجاز موجود برای استفاده در سایر کاربری ها (به غیراز تجاری و خدماتی و مسکونی) با رعایت ضوابط شهرسازی و تصویب در کمیسیون ماده پنج صرفا با اخذ 20 درصد ارزش تقویم روز کاربری درخواستی به عنوان عوارض اقدام خواهد شد.

23ـ3ـ3ـ درخواست‌های احداث اعیانی برای املاک واقع در حریم شهر که توسط کمیسیون امور زیر بنایی استان مورد موافقت قرار می‌گیرد برابر مفاد همین ماده نسبت به اخذ سهم شهرداری و سهم خدمات عمومی اقدام خواهد شد.

تبصره 1ـ در اراضی و املاک موقوفی به هنگام محاسبه عوارض مربوطه در بندهای این ماده به میزان 20 درصد کاهش مبنای عوارض لحاظ خواهد شد.

تبصره 2ـ سهم خدمات عمومی و سهم شهرداری شامل اراضی کلیه اشخاص حقیقی و حقوقی، نهادها، سازمان ها و ادارات است و در کلیه اراضی و املاکی که صاحبان آن‌ها با تصویب کمیسیون ماده 5 خود نسبت به آماده سازی و ایجاد معابر اقدام می‌نمایند علاوه بر واگذاری کلیه کاربری‌های عمومی به شهرداری، 20 درصد از عرصه باقی مانده به عنوان سهم شهرداری تعلق خواهد گرفت.

تبصره 3ـ در مواردی که امکان واگذاری سهم شهرداری از عرصه میسر نباشد شهرداری می‌تواند معادل ارزش آن را به قیمت روز ارزیابی دریافت نماید.

تبصره 4ـ چون محدوده شهرداری منطقه 9 در قالب آماده سازی و شهرک سازی دارای مصوبه خاص بوده، بنابراین از عوارض موضوع این ماده مستثنا است. "

ج ـ بند 24ـ 5 از ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز:

" 24ـ 5 ـ در صورتی که اعیانی های احداثی در کاربری‌های غیرمربوطه در حریم شهر از طریق کمیسیون‌های ماده 100 و ماده 99 تثبیت بنا شوند عوارض عرصه آن با مد نظر قرار دادن نوع استفاده و تثبیت بنا بر اساس این ماده اخذ خواهد شد. بدیهی است باغات که در آن خانه باغ یا دیوارکشی و فنس کشی تثبیت می‌گردد برابر قانون حفظ و گسترش، در حالت باغ حفظ خواهد شد شامل عوارض این بند نیست. "

در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر تبریز به موجب لوایح شماره 5846 ـ 1397/11/29 و 2800 ـ 1398/07/06 توضیح داده است که:

" اولا: ماده 18 مورد تقاضای ابطال که موضوعا مربوط به سهم تفکیک و افراز و سهم خدمات عمومی و سرانه شوارع در عرصه‌های بیش از 500 مترمربع می‌باشد. به استناد تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداری و مطابق اختیارات قانونی شورای اسلامی به تصویب رسیده است و اساسا ربطی به عوارض ندارد و مواد 23 و 24 مورد تقاضای ابطال نیز که به ترتیب مربوط به تغییر وضعیت اراضی و املاک با تصویب کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و بر اساس ضوابط طرح تفصیلی و جامع و ارزش اضافه شده ناشی از تغییر کاربری صورت گرفته در اجرای طرح جدید می‌باشد بر اساس اختیار حاصل از بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران تصویب گردیده است.

ثانیا: اعتراض شاکی که معترض به اجرای مواد 18، 23 و 24 تعرفه عوارض محلی شهرداری مصوب شورای اسلامی شهر تبریز همراه اجرای حکم (جریمه) کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری در خصوص جریمه تعیین شده به علت تخلف ساختمانی و در قبال ابقای اعیانی های خلاف می‌باشد به موجب آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری در موارد مشابه مردود اعلام شده است از جمله در آرای شماره 587ـ 1383/11/25 و 199 ـ 1390/05/10 هیات عمومی دیوان عدالت اداری چنین استدلال کرده است (جرایم مندرج در ماده 100 قانون شهرداری در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن بوده و انواع مختلف عوارض در حقیقت از نوع دیوانی ناشی از اعمال مجازات محسوب می‌شود و بنابراین به لحاظ تفاوت و تمایز وجوه عناوین مذکور از یکدیگر مصوبات مورد شکایت از جهت اینکه مفید لزوم استیفای عوارض قانونی مربوط است مغایرتی با قانون ندارد) و ایضا به موجب رای شماره 786 ـ 1396/08/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، رای شماره 242ـ 1395/04/01 به جهت تـعارض با رای 587ـ 1383/11/25 پیش گفته که بـه موجب آن اخـذ عـوارض علاوه بر جرایم کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری مغایر تشخیص نشده است در اجرای ماده 91 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 نقض شده و در رای فوق‌الذکر تصریح گردیده است (مصوبه شورای اسلامی در وضع عوارض قانونی علاوه بر جرایم کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری قابل ابطال تشخیص نمی گردد) نتیجتا چون مطابق آرای استنادی به شرح فوق هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات شورای اسلامی شهر در وضع عوارض ابقا علاوه بر جرایم کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری را مغایر قانون تشخیص نداده است از این حیث نیز اعتراض شاکی موجه نمی باشد لذا تقاضای رد شکایت را دارد. "

با توجه به پذیرفته نشدن درخواست شاکی مبنی بر اعمال حکم مقرر در ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، پرونده در اجرای ماده 84 قانون فوق‌الذکر به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 19 ـ 1400/01/21، ماده 18 به استثنا تبصره 3 و ماده 24 به استثنای بند 24ـ 5 از تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

در خصوص تبصره 1 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز، نیز هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 1328 ـ 1300/03/24، به دلیل اینکه پیشتر به موجب دادنامه شماره 33ـ 1399/02/22 تبصره فوق‌الذکر را قابل ابطال ندانسته است، به استناد مواد 82 و 85 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری قرار رد دادخواست صادر کرده است.

رسیدگی به تبصره 3 ماده 18، ماده 23 و بند 24ـ 5 از ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی شهر تبریز در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/06/23 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ هرچند براساس تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هریک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند، ولی با توجه به اینکه در تبصره 3 ماده 18 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شهرداری تبریز که تحت عنوان سهم شوارع و خدمات عمومی از تفکیک عرصه و افراز به تصویب شورای اسلامی شهر تبریز رسیده، مفاد مقرره مذکور نسبت به گذشته تسری داده شده است، لذا مقرره فوق خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ب ـ براساس تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک و اراضی واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها مصوب سال 1367: «در مواردی که تهیه زمین عوض در داخل محدوده‌های مجاز برای قطعه بندی و تفکیک و ساختمان سازی میسر نباشد و احتیاج به توسعه محدوده مزبور طبق طرح‌های مصوب توسعه شهری مورد تایید مراجع قانونی قرار بگیرد، مراجع مزبور می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا 20% از اراضی آن‌ها را برای تامین عوض اراضی واقع در طرح‌های موضوع این قانون و همچنین اراضی عوض طرح‌های نوسازی و بهسازی شهری، به طور رایگان دریافت نمایند.» با توجه به اینکه در تبصره فوق نحوه تغییر وضعیت املاک مشخص شده است، بنابراین ماده 23 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شهرداری تبریز تحت عنوان درخواست مجوز اختصاصی برای استفاده از مزایای ناشی از تغییر وضعیت اراضی و املاک شهری که به تصویب شورای اسلامی شهر تبریز رسیده و متضمن تعیین سازوکار دیگری برای تغییر وضعیت املاک است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ج ـ با توجه به اینکه تغییر کاربری در صلاحیت کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و در بند (24ـ 5) ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شهرداری تبریز به کمیسیون‌های موضوع مواد 99 و 100 قانون شهرداری اجازه تغییر کاربری داده شده است، بنابراین بند (24ـ5) از ماده 24 تعرفه عوارض محلی سال 1397 شهرداری تبریز که به تصویب شورای اسلامی شهر تبریز رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری