رای شماره 3272 و 3273 هیات عمومی دیوان عدالت اداری...

شماره 0001163 1401/01/17

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 009970905813272140 و 140009970905813273 مورخ 1400/12/14 با موضوع: «بند (ج) مصوبه چهل و هشتمین نشست هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار ابلاغی به شماره 30622/80 ـ1400/03/01 که متضمن الزام کانون‌های وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلا کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به بارگذاری و تکمیل اطلاعات مربوط به عنوان مجوزهای صادره در درگاه ملی مجوزهای کشور است از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1400/12/14 شماره دادنامه: 3273ـ3272 

شماره پرونده: 0001438 ـ 0001163

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: 1- کانون وکلای دادگستری مرکز با وکالت آقایان حسین طالع و محمود حبیبی 2ـ آقای فردین شمایی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (ج) مصوبه چهل و هشتمین نشست هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار ابلاغی به شماره 30622/80 ـ 1400/03/01

گردش کار: آقایان حسین طالع و محمود حبیبی به عنوان وکیل کانون وکلای دادگستری مرکز به موجب دادخواستی ابطال بند (ج) مصوبه چهل و هشتمین نشست هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار ابلاغی به شماره 30622/80 ـ 1400/03/01 را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

"محور اصلی قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 و قانون اصلاح مواد 1 و 7 آن ناظر بر دستگاه‌های اجرایی و نهادهایی است که از طریق تسهیل صدور مجوز کسب و کار و امور اقتصادی فعالیت دارند، در حالی که وکالت دادگستری اساسا از شمول فعالیت‌های اقتصادی خروج موضوعی دارد. در همین زمینه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/09/19 به موجب دادنامه شماره 2750 الی 2753 مقرر نموده است: « وکالت ومشاوره حقوقی از مصادیق تسهیل سرمایه گذاری در ایران محسوب نمی شود و از طرفی در رابطه با وکالت دادگستری و مشاوره حقوقی و نحوه صدور پروانه فعالیت در این حوزه ها در قانون وکالت، لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری و قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت مصوب 1376 تعیین تکیف شده است، بنابراین هیات مقررت زدایی که وظیفه تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار را دارد صلاحیت اتخاذ تصمیم در حوزه وکالت را ندارد». بند 21 ماده 1 قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 4 قانون اساسی مورخ 1399/11/15 در تعریف مجوز کسب و کار بیان نموده است: « هر نوع اجازه الکترونیکی و غیرالکترونیکی اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه ...» که برای فعالیت اقتصادی صادر می‌شود. در حالی که وکالت دادگستری اساسا از شمول این تعریف خروج موضوعی دارد. شورای رقابت به موجب دادنامه قطعی شماره 68/99/هـ ت ـ 1399/09/24 وکالت دادگستری را خارج از شمول فعالیت‌های اقتصادی تلقی نموده است، همچنان که در بخشی از دادنامه مقرر شده است: «امر وکالت با بهره گیری از قوانین خاص که در راستای کمک به استقرار عدالت انجام می‌گیرد یک حرفه اقتصادی نبود هرچند از قبل آن حق‌الوکاله اخذ و بابت تحصیل حق‌الوکاله مالیات هم اخذ شود.»

موضوع وکالت با موضوع «قضا» پیوند خورده و هر دو با مسیله پاسداری از حقوق ملت ارتباط مستقیم دارند. بر این اساس موضوع وکالت در اصل 35 قانون اساسی در کنار دادرسی عادلانه در اصل 34 و بیان هر دو در فصل حقوق ملت بیانگر نگاه عمیق تدوین کنندگان قانون اساسی به اهمیت نقض وکیل دادگستری به عنوان « تضمین کننده حقوق مردم» می‌باشد. در واقع وکالت دادگستری یک خدمت عمومی است و از نظر قانون اساسی به هیچ وجه کسب و کار محسوب نمی شود. در حالی که اصل 44 قانون اساسی در فصل چهارم آن با عنوان «اقتصاد و امور مالی» گنجانده شده است. به علاوه در تبصره 3 قانون انتخاب وکیل توسط اصحاب دعوا مصوب 1370/07/11 مجمع تشخیص مصلحت نظام که وکلا را در مقام دفاع از تامینات و احترامات شاغلین شغل قضا برخوردار دانسته دلیل مقننی بر پیوند ناگسستنی وکالت دادگستری با موضوع قضاوت است. هدف غایی وکیل دادگستری اولا: و بالذات اجـرای عـدالت در پرتو حاکمیت قانون است، هر چند ثانیا و بالعرض بابت فعالیت حقوق و اقـدام وکالتی که انجام می‌دهد از موکل دستمزد می‌گیرد لیکن اجرت و دستمزد هیچ گاه سبب تغییر ماهیت فعل وکیل دادگستری نمی گردد. همچنان که قضات دادگستری و اعضای هیات علمی دانشگاه نیز متناسب با کاری که انجام می‌دهند دستمزد دریافت می‌نمایند، اما هیچ کس اقدام آن‌ها را فعالیت اقتصادی تلقی نمی کنند. در نگاه حقوق تطبیقی و بین‌المللی نیز وکالت دادگستری عمدتا از عوامل موثر در دست یابی به کرامت انسانی و حقوق بنیادین تلقی شده است. نوع نگاه به وکیل دادگستری در عرصه بین‌المللی این است که در ازای دستمزدی که دریافت می‌کند یک خدمت عمومی ارایه می‌دهد. به همین دلیل وکیل دارای مسیولیت اجتماعی است و نمی تواند در برابر نقض قانون و بی عدالتی که در جامعه اتفاق می افتد بی تفاوت باشد. این اصل زیربنایی متکی به اجماع جهانی است."

کانون وکلای دادگستری همچنین به موجب لایحه تکمیلی مورخ 1400/04/06 اعلام کرده است که:

"ضمن تبیین خواسته مبنی بر مغایرت مصوبه هیات مقررات زدایی با قانون به استحضار می‌رساند موضوع مغایرت با موازین شرع مورد نظر این کانون در دادخواست تقدیمی نبوده است و صرفا به منظور تشحیذ اذهان قضات شریف دیوان عدالت اداری و تبیین اسباب موجهه دادخواست تقدیمی مطرح شده است. "

آقای فردین شمایی نیز در راستای خواسته فوق‌الذکر، به موجب دادخواستی اعلام کرده است که:

"علاوه بر استناد به آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله شماره 1768 و 1769 ـ 1399/11/21 و 2750 الی 2753ـ 1398/09/19، مضافا حکم شعبه دوم دادگاه عالی انتظامی قضات کلاسه پرونده 95/38/2ش دایر بر لزوم حد نصاب علمی برای داوطلبان وکالت و دادنامه شعبه 12 بدوی دیوان عدالت اداری شماره 1865 ـ 1399/07/13 دایر بر تجاری نبودن کاربری دفاتر وکالت و نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه شماره 5078/7 ـ 1362/11/29 دایر بر ارزش و اعتبار و شهرت طبیب یا وکیل دادگستری قایم به شخص است بنابراین به محل طبابت یا وکالت دادگستری سرقفلی تعلق نمی گیرد، ازجمله قراین مثبته شکواییه تلقی می‌گردند. چنانچه مقنن را حکیم و علیم در نظر بگیریم چون کانون ها و مراکز وکلا دارای قانون خاص هستند معهذا در صورت شمول کسب و کار بر وکالت دادگستری می‌بایست: الف ـ اسم مراکز و کانون‌های استانی وکالت دادگستری به صورت صریح در ماده 12 قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مصوب 1399 بیان و ب ـ ماده 1 و تبصره ماده 1 قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب 1376 صراحتا نسخ و ج ـ بند (الف) ماده 2، بند (ب) ماده 4، مواد 6، 10، 11 و 17 آیین‌نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب 1397 نسخ می‌گردید، لکن هر سه اهم و مهم مارالذکر مفقود می‌باشند. ماهیت وکالت دادگستری، سرمایه گذاری و تجارت نیست و عقلا و عرفا باید نیازمند آزمون با کسب حدنصاب علمی مکفی، طی دوران 18 ماهه کارآموزی و اختبار نهایی باشد و مصوبه مورد شکایت با قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری مصوب 1376 بالاخص ماده 1 و تبصره ماده 1 آن و ماده 12 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مصوب 1399 و بند (الف) ماده 2، بند (ب) ماده 4، مواد 6، 10، 11 و 17 آیین‌نامه اجرایی ماده 187 قانون برنامه سوم مصوب 1397 ریاست قوه قضاییه مغایرت آشکار دارد لذا ابطال آن مورد استدعاست. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" مصوبات چهل و هشتمین نشست هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار

وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ـ سازمان امور مالیاتی کشور ـ گمرک جمهوری اسلامی ایران ـ کانون وکلای دادگستری مرکز ـ قوه قضاییه

هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار در جلسه مورخ 1400/01/23 به استناد قانون اصلاح مواد 1و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 1399/12/13، در خصوص موارد زیر اتخاذ تصمیم نمود:

............

ج ـ الزام کانون‌های وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به بارگذاری و تکمیل اطلاعات مربوط به عنوان مجوزهای صادره در درگاه ملی مجوزهای کشور:

1ـ در اجرای بند 24 ماده 1 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 1399/12/13 کانون وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به عنوان مراجع صدور مجوز شناخته می‌شوند.

2ـ کانون وکلای دادگستری مرکز مکلف است حداکثر ظرف مدت زمانی مقرر در قانون مذکور، عنوان مجوزهای صادره را در درگاه ملی مجوزهای کشور بارگذاری و نسبت به تکمیل اطلاعات شناسنامه ای آن‌ها اقدام نماید3ـ مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه مکلف است پس از اخذ موافقت ریاست قوه قضاییه توسط دبیرخانه هیات مقررات زدایی و بهبود کسب و کار، حداکثر ظرف زمانی مقرر در قانون مذکور، عنوان مجوزهای صادره را در درگاه ملی مجوزهای کشور بارگذاری و نسبت به تکمیل اطلاعات شناسنامه ای آن‌ها اقدام نماید ـ وزیر امور اقتصادی و دارایی و رییس هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار "

در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لوایحی با شماره‌های 98273/91 ـ 1400/06/31 و 129117/91 ـ 1400/08/09 توضیح داده است که:

" به استحضار می‌رساند آرا شماره 2750 الی 2753- 1398/09/19 و 1768 و 1769- 1399/11/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر ابطال بند 3 مصوبه مورخ 1397/02/15 و بندهای 1 و 2 مصوبه مورخ 1398/10/02 هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار مبنی بر اصلاح رویه‌های مرتبط با دریافت مجوز سردفتری و الزام کانون وکلای دادگستری مرکز به بارگذاری و تکمیل اطلاعات مربـوط به عنـوان مجوزهای کشور مربوط به قبل از تصویب و ابلاغ قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 1399/11/15 و ابلاغی 1399/12/18 بوده است و با تصویب این قانون، بخش پایانی بند 24 ماده 1 و تبصره 12 ماده 7 قانون مذکور، کلیه مراجعی که بنا به تشخیص هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب وکار مرجع صادر کننده مجوز قلمداد می‌گردند و همچنین نهادها و کانون‌های حرفه‌ای و تخصصی دولتی و غیردولتی و همچنین خدمات قوه قضاییه مکلف نموده تا شرایط و فرآیند صدور یا تمدید مجوزهای کسب و کار را به نحوی ساده کنند که هر متقاضی مجوز کسب و کار در صورت ارایه مدارک مصرح در درگاه ملی مجوزهای کشور، بتواند در حداقل زمان ممکن، مجوز مورد نظر خود را دریافت نماید. بنابراین مصوبه شماره 30622/80- 1400/03/01 هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار در اجرا و هم راستا با مواد قانونی مذکور وضع گردیده و از این جهت استدلال مغایرت آن با مفاد آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری و رای وحدت رویه یاد شده دیوان عالی کشور، قابل پذیرش نبوده و فاقد جایگاه حقوقی و قانونی می‌باشد.

در خصوص ادعای مبنی بر عدم شمول عنوان کسب و کار بر وکالت دادگستری است بیان می‌دارد: طبق مفاد تبصره 12 ماده 7 قانون اصلاح مواد 1 و 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی و اصلاحات بعدی آن مصوب 1399/11/15 حکم مقرر در ماده 7 این قانون علاوه بر مراجع صادر کننده مجوز، شامل آن دسته از فعالیت‌های دستگاه ها و مراجع مصرح در ماده 29 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1395/12/14 از جمله وزارتخانه‌های آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری، بهداشت، درمان و آموزش پزشکی، فرهنگ و ارشاد اسلامی و موسسات، مراکز، نهادها و کانون‌های حرفه‌ای و تخصصی دولتی و غیردولتی و همچنین خدمات قوه قضاییه و دستگاه‌های زیر مجموعه آن نیز خواهد بود. افزون بر این درباره سایر مراجع صادر کننده مجوز که در قانون مورد شناسایی واقع نشده اند نیز برابر بند 24 ماده 1 قانون مزبور، مرجع تشخیص مراجع صدور مجوز، هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کاسب و کار شناخته شده است. در همین راستا، کانون وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به عنوان مراجع صدور مجوز شناخته شدند. بر همین پایه دو مرجع صدور مجوز شناخته شده فوق مکلف شدند حداکثر ظرف مدت زمانی مقرر در قانون مذکور عنوان مجوزهای صادره را در درگاه ملی مجوزهای کشور بارگذاری و نسبت به تکمیل اطلاعات شناسنامه ای آن‌ها اقدام نمایند. علاوه بر موارد فوق، مصوبه مورد اعتراض متکی بر مستندات قانونی دیگری از جمله قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و شیوه‌نامه‌های مرتبط با آن، قانون دایمی نمودن قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد، دادنامه شماره 1302 ـ 1399/10/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و دادنامه شعبه بدوی دیوان عدالت اداری مبنی بر الزام کانون وکلای دادگستری به رعایت ماده 3 قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوب سال 1390 می‌باشد. لذا رد شکایت مطروحه مورد استدعاست. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/12/14 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسـا و مستشـاران و دادرسـان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بند 21 ماده 1 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی (اصلاحی مصوب 1399/11/15): «مجوز کسب و کار، هر نوع اجازه الکترونیکی و غیرالکترونیکی اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گـواهی، جواز، نماد، پاسخ به استعلام، مـوافقت، تاییدیه یا مصوبه و هر نوع سند مکتوبی است که برای شروع، ادامه، توسعه، انحلال یا بهره‌برداری فعالیت اقتصادی توسط مراجع ذیربط صادر می‌شود» و مطابق ماده 7 همین قانون (اصلاحی مصوب 1399/11/15): «به منظور تسهیل سرمایه گذاری در ایران، مراجع صدور مجوزهای کسب و کار موظفند شرایط و فرآیند صدور یا تمدید مجوزهای کسب و کار را به نحوی ساده کنند که هر متقاضی مجوز کسب و کار در صورت ارایه مدارک مصرح در درگاه ملی مجوزهای کشور بتواند در حداقل زمان ممکن، مجوز مورد نظر خود را دریافت کند. سقف زمانی برای صدور مجوز در هر کسب و کار، توسط هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار تعیین و در درگاه مذکور اعلام می‌شود» و همچنین به موجب تبصره 3 همین ماده: «این هیات موظف است حداکثر تا مدت سه ماه پس از ابلاغ این قانون، شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه ها و مانند این ها را به نحوی تسهیل و تسریع نماید و هزینه‌های آن را به نحوی تقلیل دهد که صدور مجوز کسب و کار در کشور با حداقل هزینه و مراحل آن ترجیحا به صورت آنی و غیرحضوری و راه اندازی آن کسب و کار در کمترین زمان ممکن صورت پذیرد.» براساس احکام قانونی مذکور، اولا هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار مـوظف شده است که بـه منظور تسهیل سرمایـه گذاری در ایـران شـرایط و فرآیند صدور یـا تمدید مجـوزهای کسب و کار را سـاده کند و مشاغل مربوط به وکالت و کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده مصداق فعالیت اقتصادی مقرر در بند 21 ماده 1 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی محسوب نمی شوند و تحقق هدف تسهیل سرمایه گذاری در ایران به شرح مقرر در ماده 7 همین قانون درخصوص آن‌ها موضوعیت ندارد تا از کسب و کارهای مصرح در ماده اخیر محسوب شوند. ثانیا: حکم مقرر در تبصره 3 ماده 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی مبنی بر تکلیف هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار به تسهیل شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامه‌ها، آیین‌نامه ها و مانند این ها بیانگر این امر است که در مواردی که قانونگذار در قوانین عادی شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار را تعیین کرده، هیات مزبور صلاحیت اجرای تکلیف مقرر در تبصره 3 ماده 7 قانون مزبور را ندارد و با عنایت به اینکه در رابطه با وکالت دادگستری، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده و نحوه صدور پروانه فعالیت در این حوزه ها در قانون وکالت، لایحه قانونی استقلال کانون وکلای دادگستری، قانون کیفیت اخذ پروانه وکالت دادگستری، ماده 187 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و قانون کانون کارشناسان رسمی دادگستری تعیین تکلیف شده است، لذا مشاغل مزبور از شمول احکام مقرر در ماده 7 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی خارج هستند و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز قبلا و براساس آرای شماره 2750 الی 2753 ـ 1398/09/19 و 1768 الی 1769 ـ 1399/11/21 حکم به ابطال مقرراتی صادر کرده است که متضمن دخالت هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار در حوزه‌هایی بوده که قانونگذار شرایط و مراحل صدور مجـوزهای کسب و کار را در آن‌ها مشخص کرده است. بنا بـه مراتب فـوق، تصویب بند (ج) مصوبـه شماره 30622/80 ـ 1400/03/01 هیات مزبور که متضمن الزام کانون‌های وکلای دادگستری مرکز و مرکز وکلا، کارشناسان رسمی و مشاوران خانواده قوه قضاییه به بارگذاری و تکمیل اطلاعات مربوط به عنوان مجـوزهای صادره در درگاه ملی مجـوزهای کشور است، از حـدود صلاحیت هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار خارج است و لذا مستند به حکم مقرر در بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، بند مذکور از مصوبه شماره 30622/80 ـ 1400/03/01 هیات مقررات زدایی و بهبود محیط کسب و کار از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری