رای شماره 221 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع...

تعیین عوارض کسب و پیشه برای بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه که حوزه فعالیت کشوری و غیرمحلی دارند

تاریخ دادنامه: 1391/04/26 شماره دادنامه: 221 کلاسه پرونده: 89/783
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: بانک صادرات خوزستان
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 7 مورخ 1383/10/28 شورای اسلامی شهر اهواز
گردش کار: بانک صادرات استان خوزستان به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 7ـ 1383/10/28 شورای اسلامی شهر اهواز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته مفادا توضیح داده است که:
احتراما، به عرض عالی می‌رساند شهرداری اهواز بر اساس لایحه شماره 35556/8 خود و مصوبه شماره 7 مورخ 1383/11/03 یکصدو سی و پنجمین جلسه دوره دوم شورای اسلامی آن شهرستان از سال 1383 تاکنون مبالغ هنگفتی تحت عنوان وضع عوارض کسب و پیشه و مشاغل از این بانک مطالبه و متعاقبا با طرح موضوع در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری درصدد اقناع آن کمیسیون مبنی بر محکومیت این بانک به پرداخت عوارض مورد مطالبه است که تصاویری از لایحه آن شهرداری و مصوبه شورای اسلامی و اخطاریه های دبیر کمیسیون ماده 77 جهت استحضار تقدیم می‌شود. علی هذا بنا به جهات و مستندات ذیل وضع عوارض تحت عناوین مزبور برای این بانک فاقد وجاهت قانونی و بر خلاف نص صریح قانون است زیرا:
1ـ وحدت ملاک آرا شماره 344 مورخ 1388/04/21 و شماره 2 مورخ 1389/06/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مضبوط در پرونده‌های کلاسه 87/291 و 88/633 که از نظر موضوع و محتوی با موضوع مورد بحث کاملا مطابقت دارد و بر اساس آرا مذکور مصوبات مشابه صادر شده از شورای اسلامی شهرهای یزد و قایم شهر مغایر با قانون تشخیص و ابطال شده اند.
2ـ مفهوم و منطوق مواد یک و 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه توسعه اقتصادی و چگونگی برقراری و وصول عوارض موسوم به قانون تجمیع عوارض، مفید اختیار شورای شهر در وضع و برقراری عوارض خارج از مقررات قانونی نسبت به بانک ها نیست از طرفی اختیارات مندرج در بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شهرداران مصوب سال 1375 نیز منوط به رعایت سایر شرایط و موازین قانونی است.
3ـ حسب ماده 2 قانون نظام صنفی مصوب 1359/04/13 شورای انقلاب اسلامی (فرد صنفی شخص حقیقی یا حقوقی است که به عنوان پیشه ور و صاحب حرفه و مشاغل آزاد فعالیت می‌نماید) حال آن که بانک ها بر اساس اعلامیه قانونی اداره امور بانک ها مصوب 1357/07/07 شورای انقلاب اسلامی و سایر مقررات مربوطه اداره می‌شوند، اطلاق صنف یا صنوف بر بانک ها در تعارض با ماهیت فعالیت آنهاست علاوه بر آن حوزه فعالیت بانک ها و شعب آن‌ها در نقاط مختلف کشور محلی تلقی نمی شود.
4ـ حسب نامه شماره 3530/م مورخ 1378/12/23 وزیر امور اقتصادی و دارایی و نامه شماره 785073/م مورخ 1378/06/22 معاون حقوقی و امور مجلس ریاست جمهوری و نامه شماره 54840 مورخ 1378/07/08 وزیر کشور و ابلاغیه شماره 46377 مورخ 1373/03/24 ریاست جمهوری همگی مشعر بر عدم تسری عوارض کسب و پیشه به بانک ها و عوارض مشابه است.
بنا به مراتب مذکور تقاضای رسیدگی و ابطال مصوبه مورد شکایت در قسمت‌های مربوط به وضع عوارض سالیانه کسب و پیشه مشاغل برای بانک ها را از محضر شریف آن مرجع محترم دارد.
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
« مصوبه شماره 7
یکصد و سی و پنجمین جلسه دوره دوم شورای اسلامی شهر اهواز
لایحه شماره: 35556/8 ـ 1383/10/28
موضوع: اخذ عوارض کسب و پیشه از بانک ها
در جلسه مورخ 1383/11/03 مطرح و با 7 رای موافق به شرح ذیل به تصویب رسید.
متن مصوبه
لایحه پیشنهادی شهرداری با اصلاحات صورت گرفته در آن به شرح ذیل به تصویب رسید.
1ـ بانک ها، موسسات مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه مشمول این مصوبه خواهند بود.
2ـ مساحت بانک، موسسه مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه × پنج برابر قیمت منطقه بندی = عوارض کسبی سالیانه بانک، موسسات مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه
3ـ مضافا این که اگر بانکی، موسسه مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه ای در دو بر خیابان قرار گرفته باشد ملاک محاسبه بر گرانتر خواهد بود.»
در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اهواز به موجب لایحه شماره 3461ش ـ 1390/10/21 مفادا توضیح داده است که:
احتراما، در خصوص پرونده کلاسه 8909880900065425 به شماره بایگانی 890721 موضوع دعوای بانک صادرات استان خوزستان به طرفیت این شورا دایر بر ابطال مصوبه شماره 7 از یکصد و سی و پنجمین جلسه دوره دوم شورای اسلامی شهر اهواز عرایض ذیل را معروض می‌دارد:
اولا: شاکی برای اثبات ادعای خود استناد به رای شماره 344 مورخ 1388/04/30 هیات عمومی دیوان عدالت اداری کرده است در حالی که با توجه به مفاد رای مزبور ملاحظه می فرمایند که رای مزبور وحدت رویه نبوده و مربوط به شکایت بانک صادرات استان مازندران مبنی بر ابطال مصوبه شورای شهر قایم شهر بوده است و رای صادر شده فقط در همان مورد واجد اعتبار بوده و لاغیر. همچنان که رای دیگری از هیات عمومی به شماره 113ـ 1387/02/29 در خصوص شکایت موسسه قرض‌الحسنه بسیجیان به خواسته ابطال مصوبه شورای شهر مشهد اصدار یافته که ضمن آن استدلال شده است که مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مبنی بر برقراری عوارض کسب و پیشه از بانک‌های دولتی و خصوصی و صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات مالی و اعتباری مغایرتی با قانون ندارد که از این حیث رای اخـیرالذکر دقیقا مغایر با رای مورد استناد شاکی است که آن هم در مورد خاص صادر شده است لذا استناد خواهان به رای شماره 344ـ 1388/04/30 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به منظور اثبات بطلان مصوبه شورای اسلامی شهر اهواز بنا به جهات فوق موثر در مقام دعوی نخواهد بود.
لازم به یادآوری است که آرا وحدت رویه دیوان در خصوص تعارض آرا صادر شده که در همان رای این مطلب که رای صادر شده وحدت رویه است قید می‌شود در حالی که در رای مورد استناد خواهان چنین قیدی وجود ندارد و اساسا رای مذکور فقط در خصوص موردی که صادر شده ساری و جاری بوده و لاغیر.
ثانیا: به تصریح بند 26 ماده 55 قانون شهرداری ها یکی از وظایف شهرداری ها پیشنهاد برقراری یا الغا عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان عوارض اعم از کالاهای وارداتی و غیره و ارسال یک نسخه از تصویب‌نامه به اطلاع وزارت کشور در اجرای این بند قانونی، شهرداری می‌بایست تعرفه عوارض پیشنهادی خود را برای اجرا در سال بعد به شورای اسلامی شهر ارایه و شورا نیز در اجرای بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و رعایت تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی مصوب سال 1381 تعرفه پیشنهادی شهرداری را بررسی و تصویب کنند که در مانحن فیه و مورد ترافع رعایت دقیق مقررات مزبور شده است و شاکی در این خصوص اعتراض و ایرادی نیز ارایه نکرده است.
ثالثا: بر خلاف استدلال غیر موجه و مبهم شاکی مبنی بر معافیت بانک ها از پرداخت عوارض معترض به نظر آن هیات را به قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1363 که طی آن مقنن کلیه موسسات و سازمان ها و ادارات دولتی را موظف به پرداخت هر نوع عوارض شهرداری ها کرده است جلب می‌کند که این امر نیز دلالت بر عدم معافیت بانک ها از پرداخت هر نوع عوارض شهرداری است. از طرفی عوارض شهرداری که یکی از نیازهای درآمدی شهرداری برای ارایه خدمات عمومی و اساسا عوارض مورد ترافع جز درآمدهای پایدار شهرداری محسوب می‌شود، مصارف خدمات عمومی و مربوط به آحاد شهروندان بوده و شهرداری در اجرای وظایف ذاتی و انحصاری خود می‌بایست از این گونه عوارض پایدار تامین و پشتیبانی شود که بانک ها نیز از این قاعده مستثنی نیستند و با توجه به حجم درآمد و مشاغل آن می‌بایست نقش بسزایی در رابطه با حمایت‌های مالی این موسسه عمومی ایفا کنند و استنکاف آنان از پرداخت عوارض ناچـیز شهرداری جز تعلیق و توقیف خدمات عمومی و عمران و آبادی شهر چیزی در بر نخواهد داشت.
رابعا: در پاسخ به اظهارات شاکی مبنی بر این که بانک ها جز موسسات دولتی محسوب و فعالیت آن‌ها مستلزم پروانه اشتغال نیست و یا نیازی به پروانه کار ندارد و در نتیجه از شمولیت مزد صنفی و عوارض کسب و ... خارج است اشعار می‌دارد:
ایشان با تمسک به اظهارات فوق درصدد توجیه فعالیت خود برآمده و این در حالی است که فعالیت ایشان نوعا تجاری و با توجه به سیاستگذاری بانک ها در جذب سرمایه بیشتر و مهمتر اعطا تسهیلات در قبال اخذ بهره بانکی و غیره ... خود دلالت بر فعالیت کسبی ایشان می‌کند و صرف دولتی بودن و یا پروانه کسب نداشتن نافی فعالیت کسبی بانک ها نیست ضمن این که در راستای صحت مدعای این شورا تصریح بند 7 از ماده 2 قانون تجارت است که منجزا هر قسم عملیات صرافی و بانکی را مشمول صراحت ماده 2 همان قانون و در زمره معاملات تجاری لحاظ کرده است. بدیهی است با توجه به صراحت قانون فوق سایر اقدامات بانکی تحت عنوان معاملات تجاری به لحاظ حقوقی از جمله اعمال تجاری ذاتی محسوب می‌شود بنابراین از آن جا که قانونگذار در تبیین معاملات تجاری اقدامات بانکی را نیز از جمله معاملات موضوع قانون تجارت نام برده است، لذا اقدامات تجاری مورد بحث مشمول پرداخت عوارض ناشی از کسب است و لاغیر.
خامسا: نظر به تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و... موسوم به قانون تجمیع عوارض که مورد استناد شاکی نیز بوده ملاحظه می فرمایند که در چگونگی برقراری و وصول عوارض «ارایه دهندگان خدمات و...» نیز مشمول عـوارض موضوع قانون یاد شده دانسته که با توجه به خدمات ارایه شده از سوی شاکی، ایشان نیز از مصادیق بارز قانون معنونه و مشمول پرداخت عوارض مربوطه خواهد بود. ضمن این که استحضار دارند که در خدمات دهی شهرداری به عموم شهروندان و سازمان ها و اماکن مستقر در محدوده شهر جای هیچ گونه تردیدی نیست و خدمات ارایه شده از سوی شهرداری نه فقط به اشخاص حقیقی بلکه به اشخاص حقوقی نیز ارایه می‌شود و از این حیث هر گونه عوارض مربوطه به سایر اماکن قابل تسری به بانک ها خواهد بود چرا که با استقرار محل بانک در هر نقطه از محدوده شهر قطعا از مزایای خدمات شهری بهره مند خواهد شد.
در خاتمه شایان ذکر است که طبق قانون تجمیع عوارض و همچنین قانون مالیات بر ارزش افزوده خدمات بانکی و اعتباری بانک ها از پرداخت مالیات و عوارض معاف هستند لکن موضوع عوارض کسبی ربطی به خدمات بانکی و اعتباری که مربوط به سپرده سپرده‌گذاران می‌شود ندارد این عوارض مربوط به کسب و پیشه و تجارت بانکهاست و همانند عوارض ساخـتمانی و عوارض نوسازی است که از سوی بانک ها سالهاست پرداخت می‌شود.
همان گونه که ریاست محترم هیات عمومی مستحضر هستند هنگامی که محل تجاری بانک ها در مسیر طرح‌های عمران شهری قرار می‌گیرد و یا این که توسط مالکان تقاضای تخلیه آن‌ها صورت می‌پذیرد مدیران بانک ها در قبال تخلیه محل ادعای حق کسب و پیشه و تجارت می‌کند. علی هذا با التفات به مراتب معروضه رد دعوای مطروحه را استدعا دارد.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17، مبنی بر این که، شوراهای اسلامی شهر و بخش برای وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام دارند، دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارند و صلاحیت تعیین و تصویب عـوارض کشوری و ملـی را ندارند. بـا توجه بـه مراتب مصوبـه شورای اسلامی شهر اهواز در حـدی که ناظر بـر تعیین عوارض کسب و پیشه بـرای بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و صندوق‌های قرض‌الحسنه که حوزه فعالیت کشوری و غیر محلی دارند، خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر اهواز و مغایر قانون است و به استناد به بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال مصوبه مورد شکایت به جهت مذکور صادر و اعلام می‌شود.