رای شماره 549 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع...

شماره هـ/90/326 1391/08/30

تاریخ دادنامه: 1391/08/08 شماره دادنامه: 549 کلاسه پرونده: 90/326

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: مدیر دبیرخانه نشست ادواری شهرداران کلان شهرهای کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 10 و 9 و تبصره‌های 4، 3 و 2 از ماده 6 آیین‌نامه اجرایی مواد (5 و 3) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی موضوع تصویب‌نامه شماره 42053/43040ـ 1389/02/26 هیات وزیران

گردش کار: مدیر دبیرخانه نشست اداری شهرداری کلان شهرهای کشور به موجب شـکایت نامه شماره 4424ـ دک ـ 1391/02/26، ابطال موادی از آیین‌نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:

«در خصوص اعلام مغایرت‌های آیین‌نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختـمانی و قانون اصلاح ماده (5) این قانون مصوب 1386 موارد زیر را به استحضار می‌رساند:

1ـ مطابق با ماده 5 و ماده واحده اصلاحی ماده 5 قانون «در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه است، مراجع ذی‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه ... نمایند.»

از آن جا که تن ها مرجع صدور پروانه در شهرها، شهرداری ها هستند و مطابق با ماده صد قانون شهرداری اصلاحی سال 1345، صدور پروانه فقط در زمان شروع ساختمان امکان پذیر است.

مطابق با بند 24 ماده 55 قانون شهرداری یکی از وظایف شهرداری « صدور پروانه برای ساختمان‌هایی که در شهر می‌شود» لذا شهرداری ها فقط در زمان شروع احداث ساختمان پروانه صادر می‌کنند و تمدید پروانه و گواهی پایان ساختمان، هیچ گاه نمی تواند به مفهوم صدور پروانه ساختمان تلقی شود. از این رو مفاد مواد 10 و 9 آیین‌نامه اجرایی کاملا با مفاد ماده 5 قانون فوق‌الذکر و ماده 100 و بند 24 ماده 55 مغایرت دارد. زیرا در ماده 9 آیین‌نامه اجرایی قید شده است: «در مواردی که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضی درخواست تمدید یا تجدید پروانه نماید، باید مابه‌التفاوت ناشی از مبنای محاسبه حداقل دستمزد پرداختی با حداقل دستمزد تمدید و تجدید پروانه را طبق مقررات این آیین‌نامه به حساب صندوق واریز نماید.»

استحضار دارید که مطابق این ماده مالکان اراضی و املاک علاوه بر آن که حق بیمه خود را یک بار در زمان اخذ پروانه پرداخت کرده اند مجبورند برای ساختمان نیمه کاره خود که نیاز به تمدید یا تجدید پروانه پیدا می‌کند، مجددا و طبق نرخ روز (حداقل دستمزد کارگران و قیمت منطقه‌ای جدید ملک) حق بیمه بپردازند در حالی که در ماده 5 قانون، متقاضیان صدور پروانه فقط یک بار آن هم در زمان صدور پروانه برای شروع ساختمان مکلف به پرداخت حق بیمه هستند.

2ـ در ماده 10 آیین‌نامه اجرایی نیز تکلیف شده است: «هر گونه افزایش بنا شامل طبقات یا متراژ ساختمان احداثی اعم از این که قبلا مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد تابع مفاد این آیین‌نامه خواهد بود و مراجع ذی ربط مکلفند پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان نسبت به اخذ مفاصاحساب از صندوق در این خصوص اقدام نمایند.» در این حکم نیز با قید این که « قبلا مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد»، اجرای قانون عطف به ماسبق شده و حق بیمه مذکور به ساختمان‌هایی که قبل از تصویب این قانون ساخته شده اند ولی به هر دلیل پایان کار اخذ نکرده اند، تعلق گرفته است.

3ـ در بخشی از ماده 5 اصلاحی قانون تصریح شده است: «... حق بیمه متعلق برای هر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب1366 و اصلاحات بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخص‌های ارزش گذاری منطقه‌ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آن‌ها طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاه‌های ذی‌ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران می‌رسد...» در حالی که در این بخش از ماده 5 قانون، اختیار تعیین نرخ و ضریب حق بیمه مطابق آیین‌نامه مصوب، به هیات وزیران محول شده است ولی در تبصره 2 ماده 6 آیین‌نامه، تعیین حق بیمه منوط به توافقنامه وزارتخانه‌های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) شده است و در تبصره 3 ماده 6 نیز پنجاه درصد حق بیمه واحدهای مسکونی روستایی و کمترتوسعه یافته بخشوده شده و در تبصره 4 نیز تایید وزارت مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی) ملاک تعیین حق بیمه ذکر شده است. در حالی که در قانون (ماده اصلاحی) فقط هیات وزیران مجوز تعیین حق بیمه را با رعایت شاخص‌های مذکـور در متن ماده 5 در اختیار دارد و تفویض این اختیار به سایر دستگاه ها مخالف با قانون است.

لذا اختیارات واگذار شده در تبصره‌های 4 و 3 و 2 ماده 6 آیین‌نامه اجرایی مطابق با ماده (5) در اختیار هیات وزیران است و از این رو آن قسمت از تبصره‌های 4 و 3 و 2 ماده 6 آیین‌نامه که اختیار تعیین حق بیمه و یا بخشودگی 50 درصد حق بیمه به وزارتخانه‌های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی واگذار شده است، خلاف حکم مقنن در ماده (5) است که این اختیار را فقط به هیات وزیران داده است. بنابراین خواهشمند است در خصوص مغایرت مواد 10 و 9 و تبصره‌های 4 و 3 و 2 ماده 6 آیین‌نامه حکم مقتضی صادر و امر به ابلاغ فرمایید.»

متن مقررات مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده 6 ـ حق بیمه قابل پرداخت برای هر واحد مسکونی به شرح زیر محاسبه می‌شود:

الف ـ ضریب حق بیمه: عددی است که بر مبنای زیربنای هر واحد و ارزش معاملاتی عرصه هر مترمربع ساختمان تعیین می‌شود و مبنای محاسبه نرخ حق بیمه است. ضرایب حق بیمه بر اساس جدول زیر تعیین می‌شوند:

جدول ضرایب حق بیمه واحدهای مسکونی به ازای هر مترمربع زیربنا

ب ـ نرخ حق بیمه سهم کارفرما: مبلغ حق بیمه پرداختی به ازای هر مترمربع ساختمان که برابر با حاصل ضرب ضریب حق بیمه در حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار در سال صدور پروانه است.

پ ـ میزان حق بیمه سهم کارفرما: مبلغ قابل پرداخت به ازای هر پروانه ساختمانی که از حاصل ضرب نرخ حق بیمه در متراژ زیربنای مندرج در پروانه به دست می‌آید.

ت ـ میزان حق بیمه سهم کارگر ساختمانی: حق بیمه کارگر ساختمانی در زمان اشتغال معادل 7 درصد دستمزد ماهانه ای خواهد بود که طبق ماده (35) قانون تامین اجتماعی مصوب 1354 و اصلاحات بعدی آن تعیین و همه ماهه راسا توسط بیمه شده به صندوق بیمه گر پرداخت می‌شود.

تبصره1ـ در مناطق فاقد ارزش معاملاتی، حق بیمه قابل پرداخت بر اساس نرخ سایر مناطق مشابه که قیمت روز آن‌ها معادل هم می‌باشد، محاسبه خواهد شد.

تبصره2ـ حق بیمه سهم کارفرمایی واحدهای ساختمانی که در قالب طرح‌های مسکن مهر احداث می‌شوند مطابق توافقنامه وزارتخانه‌های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی دریافت خواهد شد. در هر حال حق بیمه دریافت شده بابت هر مترمربع زیربنا از حداکثر ارقام محاسبه شده و بر اساس ضرایب جدول مذکور کمتر خواهد بود.

تبصره3ـ واحدهایی که در مناطق روستایی و کمترتوسعه یافته بر اساس مصوبات دولت احداث می‌شوند، از پرداخت 50 درصد حق بیمه محاسبه شده معاف می‌باشند.

تبصره4ـ در صورت بروز حوادث غیرمترقبه از قبیل زلزله و سیل، میزان حق بیمه با تـایید وزارت مسکن و شهرسازی و با تعیین محدوده جغرافیایی و زمانی، معادل 20 درصد مبالغ مذکور خواهد بود.»

«ماده 9ـ در مواردی که نسبت به احداث ساختمان بر اساس پروانه صادر شده در موعد مقرر اقدام نشده باشد و متقاضی درخواست تمدید یا تجدید پروانه نماید، باید مابه‌التفاوت ناشی از مبنای محاسبه حداقل دستمزد پرداختی با حداقل دستمزد زمان تمدید یا تجدید پروانه را طبق مقررات این آیین‌نامه به حساب صندوق واریز کند.»

«ماده 10ـ هر گونه افزایش بنا شامل طبقات یا متراژ ساختمان احداثی اعم از این که قبلا مجوز لازم در این زمینه کسب شده یا نشده باشد، تابع مفاد این آیین‌نامه خواهد بود و مراجع ذی‌ربط مکلفند پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان، به اخذ مفاصاحساب از صندوق در این خصوص اقدام کنند.»

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رییس جمهور) به موجب لایحه شماره 140705/14339ـ1391/07/17 اعلام کرده است که:

«ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی، در سال 1387 به شرح زیر اصلاح شده است:

«اصلاح ماده (5) قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب 1387) ـ در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می‌باشد مراجع ذی‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه برای هر مترمربع نمایند. حق بیمه متعلق برای هر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه‌های بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخص‌های ارزش گذاری منطقه‌ای اعم از شهری و روستایی با توجه ضریب محرومیت آن‌ها طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاه‌های ذی‌ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران می‌رسد. در هـر صورت نرخ حق بیمه بـا توجه بـه شاخص‌های مورد اشاره در آیین‌نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.»

الف: در ماده (5) اصلاحی تصریح شده است که: حق بیمه بر اساس ارزش معاملاتی ـ متراژ و طبقات، سطح زیربنا و سایر شاخص ها، در آیین‌نامه تعیین شود.

به همین جهت در ماده (6) تصویب‌نامه سال 1389 (به شماره 42053/43040ـ 1389/02/26) که بر اسـاس ماده (5) اصلاحی قانون تنظیم شده است دقیقا حق بیمه بر اساس ملاک‌های مقرر در ماده (5) اصلاحی تعیین و در جدول بند «الف» ماده(6) آیین‌نامه نیز بر اساس قانون اصلاحی، سقف حق بیمه 4 درصد حداقل دستمزد ماهانه مصوب شورای عالی تعیین شده است.

ب: در ابتدای ماده (5) علی‌الاطلاق «صدور پروانه» برای «انجام کارهای ساختمانی» را منوط به ارایه رسـید پرداخت حق بیمه کرده و آن را مقـید به «پروانـه احداث» ننموده است. لذا انواع پروانه‌هایی که برای کارهای ساختمانی صادر می‌شود منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه است و بر همین اساس در مواد (10 و 9) آیین‌نامه پروانه‌های تجدید و تمدید شده و پروانه پایان کار هم تعیین تکلیف شده است. عنایت دارند مطابق قانون شهرداری در مرحله تجدید و تمدید و نیز پایان کار نیز «پروانه» صادر می‌شود.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعـب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.

رای هیات عمومی

الف: به موجب ماده واحده قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب1387/12/14 مقرر شده: «در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می‌باشد، مراجع ذی‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه برای هر مترمربع نمایند. حق بیمه متعلقه برای هر مترمربع زیر بنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده (64) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه‌های بعدی آن، سطح زیربنا و سایر شاخص‌های ارزش گذاری منطقه‌ای اعم از شهری و روستایی با توجه به ضریب محرومیت آن‌ها طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاه‌های ذی‌ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران می‌رسد. در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخص‌های مورد اشاره در آیین‌نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد.» نظر به این که بین مقوله صدور پروانه ساختمانی و تمدید و تجدید پروانه ساختمانی از لحاظ مفاد و معنی تفاوت وجود دارد و اطلاق ماده 9 آیین‌نامه اجرایی مواد 5 و 3 قانون فوق‌الاشعار، مصوب مورخ 1389/02/26 هیات وزیران که پرداخت حق بیمه را به موارد تمدید و تجدید پروانه ساختمانی تسری داده، مغایر ظاهر حکم مقرر در ماده 5 قانون مذکور می‌باشد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال ماده 9 از آیین‌نامه معترض به صادر و اعلام می‌شود.

ب: براساس ماده 5 قانون فوق‌الذکر تکلیف به پرداخت حق بیمه در کارهای ساختمانی ناظر به مواردی است که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می‌باشد و حکم مقرر در قانون به گذشته تسری نیافته و طبق ماده 4 قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه است، بنابراین اطلاق ماده 10 آیین‌نامه مورد اعتراض که هر گونه افزایش بنا شامل طبقات و یا متراژ ساختمان احداثی ولو این که قبلا مجوز لازم کسب کرده باشند را تابع آیین‌نامه قلمداد کرده و مراجع ذی‌ربط تکلیف یافته اند، پیش از صدور برگه پایان کار ساختمان به اخذ مفاصاحساب از صندوق بیمه‌ای اقدام کنند، به لحاظ تسری حکم مقنن به گذشته مغایر قانون مذکور تشخیص داده می‌شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم بر ابطال ماده 10 آیین‌نامه صادر و اعلام می‌شود.

ج: با توجه به این که در قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، تعیین حق بیمه به آیین‌نامه‌ای موکول شده است که توسط وزارت رفاه و تامین اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاه‌های ذی‌ربط تهیه و به تصویب هیات وزیران می‌رسد و حکم مقرر در تبصره 2 ماده 6 آیین‌نامه مورد اعتراض که تعیین حق بیمه سهم کارفرمای واحدهای ساختمانی در قالب طرح مسکن مهر را به توافق وزارتخانه‌های رفاه و تامین اجتماعی و مسکن و شهرسازی منوط کرده است، مغایر حکم مقنن تشخیص داده شد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر و اعلام می‌شود.

د: با توجه به این که در قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، معافیت از پرداخت حق بیمه پیش بینی نشده است، حکم مقرر در تبصره 3 ماده 6 آیین‌نامه معترض به که معافیت 50 درصد پرداخت حق بیمه را برای واحدهایی که در مناطق روستایی و کمترتوسعه یافته بر اساس مصوبات دولـت احداث می‌شود، پیش بینی کرده اسـت مغایر حکم قانونگذار شناخته شد، لذا به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری حکم به ابطال آن صادر و اعلام می‌شود.

هـ : با عنایت به این که مطابق قانون اصلاح ماده 5 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1387، تعیین حق بیمه به تصویب هیات وزیران موکول شده است و در تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه مورد اعتراض حق بیمه به میزان 20 درصد توسط هیات وزیران تصویب شـده است و فقط به جلب نـظر وزارت مسکن و شـهرسازی تصریح شده است، از این رو تبصره 4 ماده 6 آیین‌نامه با قانون مغایر نیست و قابل ابطال تشخیص نمی شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری