رای شماره 1130571 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0002976 1403/05/22

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390001130571 مورخ 1401/05/16 با موضوع: «ماده 4 تعرفه عوارض محلی سال 1400 مصوب شورای اسلامی شهر اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1403/05/16 شماره دادنامه: 140331390001130571

شماره پرونده: 0002976

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: 1ـ آقای رضا هاشمی فرزند علی داد 2ـ آقای رضا هاشمی فرزند علی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر اراک

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 4 و تبصره‌های ذیل آن از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1400 شهرداری اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک مصوب شورای اسلامی شهر اراک

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواستی واحد ابطال ماده 4 و تبصره‌های ذیل آن از تعرفه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1400 شهرداری اراک تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک مصوب شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند:

"شورای اسلامی شهر اراک به موجب ماده 4 دفترچه تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک مربوط به سال 1400 اقدام به تصویب مصوبه‌ای تحت عنوان: عوارض بر ارزش افزوده ناشی از عوارض تغییر کاربری املاک نموده که بر اساس آن به شهرداری اراک اجازه داده می‌شود عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت طبق فرمول مقرره مورد شکایت محاسبه و اخذ نماید. این در حالی است که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آرای متعدد اعلام داشته، تغییر کاربری و عوارض تعیینی آن در صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها نیست. از این رو با استناد به دلایل ذیل، ابطال ماده مارالذکر و تبصره‌های ذیل آن از تاریخ تصویب مورد تقاضاست:

الف: دلایل دال بر غیر قانونی بودن ماده معترض عنه:

1ـ نظر به ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی 1388/01/23 بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به وسیله کمیسیونی با حضور مسیولین مندرج در آن ماده صورت می‌گیرد از آن جا که تغییر کاربری از جمله وظایف قانونی شورای اسلامی نمی باشد به طریق اولی نمی تواند در این خصوص وضع قاعده نماید و از بابت تغییر کاربری ها قسمتی از اراضی مردم مبلغ آن را دریافت کند.

مصوبات اخذ عوارض تغییر کاربری از سوی شورای شهر با مقررات مختلف از جمله ماده صد قانون شهرداری ها، قانون نحوه خرید و تملک اراضی اشخاص در طرح‌های عمومی و عمرانی، ماده 71 قانون تشکیلات وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی مغایرت دارد براساس ماده 7 از همان قانون، شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌باشند و حق دخالت در تغییر کاربری املاک یا اخذ عوارض خودسرانه را ندارند.

2ـ اخذ عوارض ناشی از تغییر کاربری املاک دارای مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد. زیرا در قانون موصوف صرفا امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالا و خدمات مربوط به آن مشخص شده است. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفا ناظر بر موارد مبادرت به تولید، حمل و نقل، صادرات و واردات کالاهای خاص و مشخص در مواد 38 و 43 قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد و در هیچ قسمت از قانون مالیات بر ارزش افزوده حتی یک کلمه در خصوص اموال غیرمنقول نام و ذکری به میان نیامده است.

3ـ شورای نگهبان به موجب نظریات خود نسبت به خلاف شرع بودن اخذ عوارض تغییر کاربری اعلام موضع نموده از جمله نامه شماره 90/30/42620 مورخ 1390/03/29 و نظریه سال 1395 که مصوبه شورای شهر شاندیز به شماره 2554 مورخ 1395/11/24 که طبق آن به شهرداری اجازه داده شده بود بابت تغییر کاربری املاک درصدی از عرصه ملک و یا ارزش ریالی ملک را از شهروندان به صورت رایگان دریافت کند، فقهای شورای نگهبان اعلام داشتند:

با استحضار به این که عوارض بر اخذ اراضی اشخاص به صورت مجانی صادق نمی باشد بنابراین مصوبه مذکور خلاف موازین شرع شناخته شد.

ب) مغایرت با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری (عدم رعایت ماده 92 تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری):

اگر چه عوارض شهرداری یکی از نیازهای درآمدی شهرداری جهت ارایه خدمات عمومی می‌باشد لیکن این اخذ وجوه با توجه به آرای متعدد شعب و هیات عمومی دیوان عدالت اداری در این رابطه، نباید از طریق غیرقانونی وصول شود چنان که ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 نیز موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه غیر قانونی منع نموده است و ارایه خدمات به مردم به هر قیمتی ازجمله اخذ وجوه غیر قانونی ایجاد هرج و مرج می‌کند. بنابراین اخذ وجوه از شهروندان دارای ضوابطی می‌باشد و این در حالی است که شهرداری اراک بدون توجه به قانون همچنین بدون توجه به آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام به وضع ماده معترض عنه نموده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بررسی مصوبات شورای اسلامی سایر شهرها در باب عوارض تغییر کاربری املاک به کرات نسبت به صدور رای مبنی بر ابطال مصوبات معترض عنه اقدام نموده که به عنوان مثال می‌توان به آرای ذیل اشاره نمود:

الف) رای شماره 1357 مورخ 1386/11/16 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسفراین

ب) رای شماره 9010090905800563 مورخ 1390/12/08 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر گرگان

پ) رای شماره 9110090905800627 مورخ 1391/09/20 در ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود

ث) رای شماره 9709970905810283 مورخ 1397/02/04 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

ح) رای شماره 9709970905810282 مورخ 1397/02/04 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

و همچنین رای شماره 140009970905810300 الی 301 مورخ 1400/03/01 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که ریاست دیوان عدالت اداری به موجب نامه شماره 9000/200/10930/200 مورخ 1400/03/29 خطاب به وزارت کشور و ریاست شورای عالی استان‌ها جهت اطلاع دستگاه‌های اجرایی رای مذکور ارسال و عدم تبعیت از رای مذکور را موجب مسیولیت قانونی مقامات مسیول دانسته است.

لذا با توجه به آرای یاد شده و مغایرت آشکار مصوبه معترض عنه با قواعد شرعی (لاضرر و لاضرار فی الاسلام) و (حرمه مال مومنین کحرمه دمه) و (من اتلف مال الغیر، فهوله ضامن) و همچنین ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه مواد 1، 2، 5 و 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران همچنین با توجه به سابقه ابطال چنین مصوباتی در هیات عمومی دیوان عدالت اداری، تقاضای ابطال ماده معترض عنه و تبصره‌های ذیل آن را از تاریخ تصویب داریم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"ماده 4: عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک

در صورتی که مالکین برای تغییر کاربری ملک درخواست داشته باشند و با موافقت شهرداری و متولی طرح و کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تغییر کاربری حاصل گردد شهرداری می‌بایست این عوارض را وصول نماید لازم به ذکر است مبلغ عوارض محاسبه شده قبل از ارسال درخواست تغییرکاربری به کمیسیون ماده 5 با تنظیم توافق نامه به حساب سپرده شهرداری (به صورت امانت) که به همین منظور افتتاح می‌گردد واریز و پس از موافقت کمیسیون ماده 5 با تغییر کاربری، مبلغ از حساب سپرده به حساب درآمدی شهرداری انتقال می‌یابد و نرخ عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت به حساب سپرده ملاک عمل قرار خواهد گرفت و در صورت عدم موافقت کمیسیون مذکور با تغییر کاربری مبلغ سپرده به ملک مسترد خواهد شد. همچنین مالکین می‌توانند معادل عوارض تغییر کاربری ضمانت نامه بانکی یا سند رهنی ارایه نمایند که پس از تایید کمیسیون ماده 5 عوارض تغییر کاربری براساس زمان پرداخت محاسبه و دریافت خواهد گردید و در صورت عدم تغییر کاربری، ضمانت نامه ابطال یا سند رهنی فک می‌گردد.

نحوه محاسبه:

ارزش افزوده ناشی از تغییرکاربری به ازا هرمترمربع ( 80/000/000 ≥kp 2≥ 20/000/000 ) Z محاسبه و اخذ می‌گردد.

تبصره1: در صورت وجود کاربری باغ همراه با کاربری دیگر بر روی ملک، مبنای محاسبه ضریب Z ، ضریب بیشتر خواهد بود.

تبصره2: به استناد بند (د) دادنامه‌های شماره 9709970905800367 الی 9709970905800381 مورخ 1397/03/08هیات عمومی دیوان عدالت اداری کشور، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک پس از صدور مجوز توسط کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران قابل وصول می‌باشد.

تبصره3: این عوارض از املاکی که قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری ها در مورد آن‌ها اجرا شده و سهم سرانه خدمات عمومی را به شهرداری پرداخت کرده اند قابل وصول نمی باشد.

تبصره4: این عوارض مشمول املاکی که مصوبه ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مبنی بر تغییر کاربری قبل از سال 1398 را دارند نمی گردد.

تبصره5: در تغییر کاربری جهت املاک با کاربری‌های مغایر مطابق با مجوز کمیسیون ماده 5 مورخ 1384/09/06 پس از درخواست مالک درخصوص تغییرکاربری و موافقت شهرداری مبنی بر عدم نیاز، با تنظیم توافق نامه عوارض تغییرکاربری مستقیما به حساب درآمدی منطقه واریز و ثبت وصول خواهد شد.

تبصره6: عرصه ساختمان‌های مسکونی موجود که براساس اسناد مثبته (کارت آب، برق، نقشه هوایی و محتویات سند) قبل از تصویب طرح تفصیلی سال 1352 به صورت مسکونی احداث و کاربری آن‌ها در طرح غیر مسکونی تعیین شده است جهت تثبیت کاربری به کمیسیون ماده 5 ارجاع می‌گردد لیکن مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری نمی گردد.

تبصره7: املاکی که بدون مراجعه به شهرداری و در نتیجه بدون پرداخت عوارض تغییر کاربری، موضوع تغییر کاربری آن‌ها توسط کمیسیون ماده 5 مصوب گردیده (از جمله اراضی، دولتی) مشمول پرداخت عوارض تغییر کاربری مطابق این تعرفه می‌گردد."

علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمایم آن به طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/05/16 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولا براساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 و اصلاحی مصوب سال‌های 1388 و 1389: «بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت راه و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود. تغییرات نقشه‌های تفصیلی اگر براساس طرح جامع شهری موثر باشد، باید به تایید مرجع تصویب کننده طرح جامع (شورای عالی شهرسازی و معماری ایران یا مرجع تعیین شده از طرف شورای عالی) برسد.» ثانیا براساس آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 1072 مورخ 1400/03/29 ذکر قیود ناظر بر اخذ وجوه امانی یا ضمانت نامه بانکی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، فاقد مبنای قانونی است. بنا به مراتب فوق، ماده 4 تعرفه عوارض محلی سال 1400 شهرداری اراک که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10 ) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری