رای شماره 2693 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0004273 1401/12/01

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 2693 مـورخ 1401/11/18 با موضوع: «مـاده 16 تعرفـه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری به استثنای ردیف‌های 5، 6 و 7 آن از جهت اینکه متضمن تسری عوارض موضوع آن به گذشته است، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1401/11/18 شماره دادنامه: 2693 شماره پرونده: 0004273

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای احمد نوروزی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 الی 4 از ماده 16 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی، ابطال ماده 16 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"همانگونه که مستحضرید مصوبه‌ای تحت عنوان یک دوم ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری که فراز اول طرح تفصیلی شهر زنجان را شامل می شد مطابق رای شماره 95 مورخ 1398/02/03 هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است و مطابق ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردد، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است که متاسفانه شورای اسلامی شهر زنجان با تصویب دوباره همان مصوبه، مجوزی بر اجرای همان مصوبه غلط و ابطال شده به شهرداری زنجان داده که با استناد به آن شهرداری مبالغ هنگفتی را از مردم مطالبه می‌نماید.

شهرداری زنجان با اجرای این ماده حتی از اجرای مقررات تبصره بند (ج) ماده 1 قانون تسهیل و تنظـیم اسناد رسمی و ماده 7 آیین‌نامه اجرایی آن امتناع می‌کند.

مطابق ماده 71 از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی، وظایف شورای اسلامی شهرها تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است و با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر که صلاحیتی برای تغییر کاربری اراضی ندارد به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض و بهای خدمات کند.

مغایرت مصوبه فوق با اصل 40 قانون اساسی که بیان می‌دارد هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد و قواعد فقهی (لاضرر و لاضرار فی الاسلام) و (احزب البلاد و اهلک العباد) و آرای شماره 4ـ 1391/11/14 و 1092ـ 1399/09/18 و 1065 ـ 1400/03/25 و 1445 ـ 1395/12/24 و 576 ـ 1399/04/24 و 572 ـ 1396/06/14 و 625 ـ 1399/05/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری و آرای متعدد صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری و اصول مسلم شرعی و قانونی که اخذ عوارض بابت تغییر کاربری، حق مرغوبیت، ارزش افزوده را باطل و غیر قانونی دانسته است که متاسفانه طرف شکایت بدون در نظر گرفتن قانون جاریه کشور اقدام به تصویب مصوبه‌ای غیرقانونی نموده و موجبات تضییع حقوق اینجانب و عامه مردم را فراهم آورده است."

متن تعرفه مورد شکایت به شرح زیر است:

"عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری

بند1: با عنایت به مصوبات مورخ 1364/11/19 و 1366/02/07 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران در خصوص ضوابط منطقه بندی و تعیین تراکم‌های ساختمانی و کاربری اراضی در طرح‌های توسعه شهری و در جهت کمک به اجرای طرح تفصیلی تجدید نظر مصوب و طرح تملک اراضی و توسعه شبکه معابر و گسترش فضاهای سبز شهری و تامین هزینه‌های آن مقرر می‌گردد، با توجه به نقشه کاربری اراضی مصوب طرح تفصیلی تجدیدنظر و مطابقت آن با نقشه پایه مصوب سال 1367، چنانچه پلاکی براساس ضوابط منطقه بندی و تعیین کاربری اراضی تغییر کاربری پیدا کرده و به نحوی که این تغییر کاربری موجب بالا رفتن ارزش و قیمت روز پلاک مذکور گردیده است به هنگام صدور هر گونه پاسخ استعلام (بجز استعلام بانک و صدور پروانه تعمیرات) با کاربری طرح تجدیدنظر مصوب، از سوی شهرداری با پرداخت یک دوم مابه‌التفاوت ارزش اولیه پلاک طبق کاربری مصوب سال 1367 با کاربری پیشنهادی طرح تجدیدنظر طبق برآورد کارشناسی رسمی دادگستری خواهد بود.

تبصره1: ضوابط فوق‌الذکر مشمول اراضی با مالکیت دولتی نیز می‌گردد.

تبصره2: پرداخت مابه‌التفاوت مذکور در این بند شامل پلاک‌هایی که طبق نقشه وضع موجود سال 1367 (زمان تصویب طرح تفصیلی شارمند) صرفا دارای کاربری مسکونـی بوده (وضع موجـود) و در نقشه مصوب 1367 جز کاربری‌های عمـومـی لحـاظ گـردیده لیکـن در نقشـه کاربری اراضی طرح تجـدیدنظر مصـوب از طـرح خارج گردیده اند، نمی گردد.

تبصره3: در صورتی که بعد از تصویب طرح تفصیلی تجدیدنظر (سال 1388) مالکین اراضی درخواست تغییر کاربری پلاک خود را داشته باشند به نحوی که این تغییر کاربری نیز مشمول بالا رفتن قیمت روز پلاک گردد در این صورت نیز موضوع درخواست با اخذ یک دوم مابه‌التفاوت ارزش مذکور طبق نظر کارشناسی رسمی دادگستری و تصویب کمیسیون ماده 5 قابل اقدام خواهد بود.

تبصره 4: اراضی و املاکی که قبل از سال 1367 دارای هر نوع کاربری بوده، لیکن در سال 1367 به کاربری با ارزش افزوده کمتر تغییر یافته و سپس مجددا در سال 1388 به کاربری اصلی برگردانده شده است، مشمول اخذ عوارض مربوط به ارزش افزوده نمی گردد.

تبصره5: با توجه به اینکه یک پنجم سرقفـلی نسبت به اعیان ملک محـاسبه می شـود و با عنایت به حفـظ کاربری پلاک، در صورتیکه سرقفلی پس از مدتی تخریب و طبق ضوابط برای آن پلاک مجددا کاربری تجاری در نظر گرفته می‌شود، جهت صدور مجوز ساخت یک پنجم ارزش سرقفلی طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری قابل محاسبه و وصول می‌باشد.

تبصره6: در اراضی که برابر نقشه مصوب طرح تجدیدنظر (سال 1388) دارای کاربری مسکونی بوده لیکن براساس ضوابط ساختمانی طرح مصوب تجدیدنظر قابلیت احداث و یا تبدیل قسمتی از بنا به صورت تجاری را داشته باشند، با حفظ کاربری پلاک ملزم به پرداخت یک پنجم ارزش سرقفلی مساحت تجاری علاوه بر سایر عوارضات قانونی متعلقه برابر نظریه کارشناس رسمی دادگستری خواهد بود.

تبصره7: پرداخت عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری (بند 1 ماده 17) برای کلیه املاک مشمول الزامی می‌باشد، به جز درخواست‌های مربوط به پاسخ استعلام بانک و صدور پروانه تعمیرات جزیی که شهرداری می‌بایست در هنگام صدور مجوز جمله «مجوز صادره صرفا به جهت استعلام بانک و یا صدور پروانه تعمیرات جزیی می‌باشد» قید نماید و در مراجعـات بعـدی عـوارض ارزش افـزوده ناشی از اجـرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری دریافت خواهد شد.

بند2: املاکی که دارای اسناد مالکیت به صورت زراعی، باغی و خارج از طرح‌های آماده سازی و در تفکیک طرح تفصیلی مصوب سال 1388 قرار داشته و طبق طرح مذکور دارای کاربری مسکونی، تجاری، اداری، ورزشی و درمانی بوده و در نقشه سال 67 نیز فاقد طرح تفکیک و آماده سازی مصوب باشند به هنگام درخواست مالکین مبنی بر صدور پاسخ استعلام و یا صدور مجوز احداث مشمول پرداخت یک دوم ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری مندرج در سند نسبت به کاربری پیشنهادی سال 1388 می‌باشند.

تبصره 1: در صورت درخواست مالکین این اراضی جهت تفکیک علاوه بر بند صدرالذکر مشمول پرداخت حق و حقوق شهرداری مطابق تبصره 3 ماده 101 نیز خواهند بود.

تبصره2: به جهت حقوق مکتسبه، املاکی که قبل از بند یاد شده نسبت به اخذ پاسخ استعلام از شهرداری برابر کاربری نقشه سال 88 نموده باشند، مشمول ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری نخواهند بود.

تبصره3: املاکی که بدون مراجعه و استعلام از شهرداری و از طریق ثبت اسناد بدون پرداخت حق و حقوق قانونی شهرداری دارای عناوینی بغیر از زراعی و باغی در سند بوده و پاسخ نیز طبق تبصره دو از شهرداری دریافت ننموده نیز مشمول پرداخت یک دوم ارزش افزوده بند یادشده می‌باشند.

بند3: مالکین املاک مسکونی یا تجاری که طبق ضوابط طرح تفصیلی و یا مصوبات کمیسیون ماده 5، درخواست صدور پروانه ساختمانی به صورت تجمیعی را دارند، پس از اخذ مصوبه کمیسیون ماده 5، مشمول یک دوم ارزش افزوده حاصل از تجمیع خواهند بود.

تبصره: تجمیع املاک زیر حد نصاب واقع در محدوده بافت فرسوده و ناکارآمد شهری و سکونتگاه‌های غیر رسمی از دریافت یک دوم ارزش افزوده از تجمیع مستثنی می‌باشند.

بند4: املاکی که اجرای طرح‌های شهری توسط شهرداری موجب افزایش یا ایجاد برهای جدید در آن‌ها گردیده است، مشمول یک دوم ارزش افزوده خواهند بود.

تبصره: شهرداری منطقه نسبت به ارجاع موضوع بند 2 و 3 به کارشناس رسمی دادگستری جهت تعیین ارزش افزوده اقدام و مبالغ تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر در طرح‌های مصوب شهری وصول خواهد شد."

در پاسخ به شکایت مذکـور، رییس شورای اسلامی شهر زنجان به موجب لایحه شماره 1143 مورخ 1401/03/21 توضیح داده است که:

"شاکی مستند اخذ عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری را فراز اول طرح تفصیلی شهر زنجان (که بر اساس رای شماره 95 مورخ 1398/02/03 هیات عمـومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده) عنوان نموده است. در حالیکه دو مبحث علیحده در این خصوص مطرح و قابل ملاحظه است. اولا اینکه صلاحیت و وظایف و اختیارات کمیسیـون مـاده 5 موضوع قانـون تاسیس شورای عالـی شهـرسازی و معماری ایران مندرج در ماده 5 قانون یاد شده، بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها بوده و هیات عمومی دیوان عدالت اداری بر همین اساس به جهت وضع عوارض خارج از حدود اختیارات کمیسیون ماده 5 در ضوابط طرح تفصیلی آن را ابطال نموده است.

ثانیا تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن مطابق بند 16 از ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران با اصلاحات بعدی به عهده شورای اسلامی شهر می‌باشد.

درمانحن فیه شورای اسلامی شهر زنجان با توجه به شرح ذیل، پیشنهاد شهرداری زنجان مندرج در ماده 16 دفترچه تعرفه عوارض سال 1401 را در جلسات رسمی شورای اسلامی شهر مورد بررسی قرار و با توجه به ابعاد گوناگون آن من جمله: الف ـ مطابقت با آرا و تصمیمات هیات عمومی دیوان عدالت اداری، طی شماره‌های 9909970906010010 مورخ 1399/02/15 و 1400099709606011454 مورخ 1400/12/24 و ... ب ـ ماده 30 آیین‌نامه مالی شهرداری ها ج ـ دستورالعمل جامع نحوه تنظیم تعرفه و درج تغییرات بعدی و چگونگی وضع و تشخیص و وصول انواع عوارض و درآمدها د ـ فهرست عناوین مصوبات شورای اسلامی شهرها در مورد عوارض که در آرا هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ابطال نشده است ن ـ مستندا به ماده 85 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی و بندهای 16 و 26 ماده 80 از همان قانون هـ ـ ایضا تبصره 1 ذیل مـاده 50 قانـون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 ناظر بر مـاده 55 قانـون مالیات بر ارزش افـزوده سال 1400 نسبت به تصـویب آن مبادرت نموده است."

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 موضوع به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 140109970906010764 مورخ 1401/10/05 بندهای 5، 6 و 7 از ماده 16 تعرفه عوارض محلی سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان را قابل ابطال تشخیص نداد و به رد شکایت رای صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگـی به تقاضای ابطال بندهای 1 الی 4 از ماده 16 تعرفه عـوارض محلـی سال 1401 شورای اسلامی شهر زنجان در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/11/18 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولا به موجب ماده 4 قانون مدنی: «اثر قانون نسبت به آتیه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد، مگر آنکه در خود قانون مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ شده باشد.» ثانیا هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آرای مختلف خود از جمله رای شماره 2939 مورخ 1400/11/12 حکم به ابطال مصوبات شوراهای اسلامی شهر به دلیل تسری مفاد عوارض موضوع این مصوبات به گذشته صادر کرده است. بنا به مراتب فوق، ماده 16 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1401 شهرداری زنجان که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و یا تغییر طرح‌های مصوب شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، به استثنا ردیف‌های 5، 6 و 7 آن از جهت اینکه متضمن تسری عوارض موضوع آن به گذشته است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری