رای شماره 1805378 هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و...

هیات تخصصی اراضی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

* شماره پرونده: هـ ت/ 0200292 و 0200342 و 0200371، 0300056 و 0300028

*شماره دادنامه سیلور: 140331390001805378 تاریخ: 1403/07/29

* شاکیان: شهرداری تبریز و شهرداری گلپایگان، سازمان بازرسی کل کشور، شهرداری شهریار و شهرداری تهران

*طرف شکایت: خزانه داری کل کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی

*موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه 154268 ـ 51 مورخ 1402/08/16 خزانه داری کل کشور

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* شاکیان دادخواست‌هایی به طرفیت خزانه داری کل کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی به خواسته ابطال بخشنامه 154268ـ51 مورخ 1402/08/16 خزانه داری کل کشور به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می‌باشد:

"کلیه وزارتخانه ها، موسسات دولتی و شرکت‌های دولتی

موضوع: بخشنامه نحوه تفکیک و افراز اراضی و املاک دولتی در اجرای تبصره 2 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری ها مصوب سال 1390

برای افراز یا تفکیک اراضی و املاک دولتی در اختیار دستگاه‌های اجرایی در راستای بهره وری مناسب و ایجاد ارزش افزایی به منظور تبدیل به احسن یا فروش این املاک رعایت مفاد قوانین و مقررات ذیل الزامی است.

به موجب ماده 101 قانون اصلاح قانون شهرداری (مصوب 1390/01/28) ادارات ثبت اسناد و املاک موظفند تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها را بر اساس نقشه انجام دهند که قبلا به تایید شهرداری مربوط رسیده باشد و شهرداری از نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود ارایه نموده بدوا معابر و قدرالسهم خود را کسر و آن را تایید نماید. در راستای تبصره 1 ماده 101 قانون شهرداری نیز برای رعایت حد نصاب‌های تفکیک و ضوابط و مقررات آخرین طرح جامع و تفصیلی مصوب در محدوده شهرها و رعایت قوانین و مقررات از جمله قوانین مندرج در تبصره یاد شده به لزوم تایید نقشه‌های تفکیکی توسط شهرداری ها اشاره شده است.همچنین مفاد تبصره 3 ماده 101 همان قانون در مورد اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع (داریا سند شش دانگ) که شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف 25% از اراضی و برای تفکیک و افراز آن تا 25% از باقیمانده اراضی را دریافت می‌کنند و مطابق تبصره 4 همان ماده اراضی حاصل از تبصره 3 متعلق به شهرداری محسوب می‌شود و در قبال آن هیچ وجهی به صاحب ملک پرداخت نمی گردد.

لیکن تبصره 2 ماده 101 قانون اشعاری مقرر نموده و در مورد اراضی دولتی، می‌بایستی مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمین شهری (مصوب سال 1366) اقدام شود. بنابر تبصره 1 ماده 11 اشعاری (اصلاحی مورخ 1390/03/31)، تطبیق نقشه‌های تفکیکی و شهرسازی اراضی دولتی با طرح‌های جامع و تفصیلی و هادی و تصویب آن موضوع ماده 101 قانون شهرداری ها بر عهده وزارت راه و شهرسازی است. در صورتی که بخشی از اراضی دولتی در عملیات تفکیک در شوارع و معابر عمومی قرار گیرد انتقال مالکیت اراضی مذکور به شهرداری ها منوط به واگذاری اراضی معوض یا پرداخت بهای آن بر اساس ارزیابی کارشناس رسمی می‌باشد.

ضمنا مقتضی است در اجرای ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و مستندسازی اموال غیرمنقول دولتی در مواردی که نیاز به تفکیک اراضی می‌باشد، دستگاه‌هایی که املاک دولتی در اختیار دارند بدوا با هماهنگی ادارت ثبت اسناد و املاک مشروح گزارش ثبتی مبنی بر مشخصات و حدود اراضی و آخرین وضعیت مالکیت دولت و وضعیت بهره‌برداری نقشه رقومی ثبتی و نقشه طرح تفصیلی شهر به نحوی که محدوده متعلق به دولت بر روی آن مشخص و پیاده سازی شده باشد، را به خزانه داری کل کشور (اداره کل مدیریت اموال و دارایی‌های دولت) اعلام نمایند تا اقدامات لازم انجام شود.

با عنایت به مراتب فوق، دستگاه‌های اجرایی که اراضی و املاک دولتی را برای بهره‌برداری در اختیار دارند، برای افراز و تفکیک املاک دولت می‌بایست در چارچوب قوانین و مقررات یاد شده اقدام نمایند.ـ خزانه دار کل کشور

*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت:

بخشنامه خزانه داری کل کشور به شماره 51/154268 مورخ 1402/08/16 در خصوص نحوه تفکیک و افراز اراضی و املاک دولتی در اجرای تبصره 2 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوب سال 1390 که به جهت خروج از صلاحیت و نیز مغایرت با قانون بوده، لکن تبصره 2 ماده 101 قانون شهرداری مقرر می‌دارد در مورد اراضی دولتی می‌بایستی مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمین شهری سال 1366 اقدام شود در حالیکه وزارت امور اقتصادی و دارایی مسیول تنظیم سیاست‌های اقتصادی و مالی کشور و اجرای سیاست‌های مالیاتی طراحی و اجرای برنامه همکاری‌های اقتصادی و سرمایه‌گذاری‌های مشترک با کشورهای دیگر است و واضح است که صدور بخشنامه در خصوص نحوه تفکیک و افراز اراضی و املاک دولتی خارج از صلاحیت و اختیارات قانونی وزارت مذکور می‌باشد و این بخشنامه خلاف نص قانون اصلاح ماده 101 قانون شهرداری مصوب 1390/01/28 می‌باشد و برابر بخشنامه 150278 مورخ 1399/12/19 معاونت حقوقی ریاست جمهوری در خصوص نامه مردم نایین، خور و بیابانک در مجلس شورای اسلامی و نامه استانداری فارس و شهرداری بهارستان در خصوص تبصره 2 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری تاکید شده که در حیطه وظیفه وزارت راه و شهرسازی قرار دارد.

علاوه بر این وضع قاعده‌ای جدید مبنی بر لزوم ارایه زمین معوض یا بهای آن توسط شهرداری با توجه به تبصره 4 ماده 5 قانون زمین شهری تن ها در حوزه اختیارات قانونگذار است و خزانه دار کل کشور نمی تواند قاعده‌ای خلاف اراده قانونگذار وضع نماید. لذا این قسمت از بخشنامه خزانه داری کل کشور نیز مغایر تبصره 2 ماده 11 قانون زمین شهری است.

بنابراین از جمع میان کلیه مقررات حاکم؛ از جمله و به ویژه: قوانین و مقررات فوق‌الاشعار، به صورت قطعی و بلا شبهه، چنین استناد می‌گردد که در خصوص تفکیک و افراز اراضی دولتی، صرفا وظیفه تطبیق نقشه‌های تفکیکی و شهرسازی با طرح‌های جامع تفصیلی و هادی و تصویب این نقشه ها، (به جای شهرداری) بر عهده وزارت مسکن و شهرسازی (راه و شهرسازی کنونی) قرار گرفته است و بدیهی است که حکم مقرر در تبصره 4 ماده 101 قانون شهرداری و سایر مقررات اشعاری دایر بر مالکیت شهرداری بر اراضی حاصل از تفکیک و تکلیف مالک (اعم از دولتی و غیردولتی) به انتقال اسناد مالکیت سرانه‌های عمومی به نام شهرداری کماکان به اعتبار قانونی و قوت خود باقی و جاری و ساری است و مسلم این است که احاله وظیفه تطبیق و تصویب نقشه‌های اراضی دولتی به وزارت راه و شهرسازی، قطعا نافی مالکیت شهرداری بر اراضی عمومی حاصل از تفکیک و افراز نبوده و نیست ؛ فعلی هذا و عنایتا به مجموع مطالب معروض، هرگونه تفسیر و برداشتی بر خلاف مفاد منطوق و مفهوم و نص و ظاهر از قوانین و مقررات حاکم بر موضوع، مصداق بارز تفسیر به رای و اجتهاد در مقابل نص محسوب می‌شود و عدم عمل به وظیفه انتقال اسناد مربوط به سرانه‌های عمومی و اراضی عمومی ایجاد شده از عمل افراز یا تفکیک به نام شهرداری و عدم اصلاح اسناد ـ از سوی هر شخصی حقیقی یا حقوقی و هر مقام و سمتی که باشد.ـ تخلف اداری و جرم کیفری و قابل تعقیب اداری و کیفری می‌باشد. در پایان با توجه به مراتب معنونه، رسیدگی در هیات عمومی و صدور حکم به ابطال مقرره مورد شکایت از حیث تلقی مالکیت شوارع و معابر عبوری ناشی از تفکیک یا افراز اراضی دولتی برای دولت، بر خلاف حکم قانونگذار مبنی بر مالکیت شهرداری ها بر کلیه معابر ناشی از تفکیک یا افراز وفق مقررات یاد شده در بالا تحت استدعای اکید و مایه مزید امتنان می‌باشد.

*خلاصه مدافعات طرف شکایت:

خزانه داری کل کشور به موجب لایحه‌ای پاسخ داده است که:

مطابق فصل پنجم قانون محاسبات عمومی مسیولیت حفظ اموال منقول که در اختیار وزارتخانه ها و موسسات دولتی است و نگاهداری حساب آن با خود وزارتخانه یا موسسه می‌باشد و رسیدگی به موجودی و نظارت و تمرکز حساب اموال مزبور با وزارت دارایی است.

مطابق ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت کلیه اراضی، املاک و ابنیه ای که برای استفاده وزارتخانه ها، موسسات دولتی از جمله موسساتی که شمول قانون بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام یا تابع مقررات و قوانین خاص است به یکی از طرق قانونی تملک شده است و یا به آن وزارت خانه، موسسه خریداری شده یا می‌شود متعلق به دولت بوده و در اسناد مالکتی آن‌ها نام دولت جمهوری اسلامی ایران به عنوان مالک با حق استفاده وزارتخانه یا موسسه مربوط درج می‌گردد. کلیه اسناد سوابق و مدارک موجود مرتبط با این اموال در اختیار وزارت امور اقتصادی و دارایی قرار می‌گیرد.

براساس تبصره 9 ماده 69 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سازمان ثبت اسناد و املاک کشور، اسناد اراضی واملاک دولتی را براساس این قانون و یا اعلام وزارت امور اقتصادی و دارایی و بدون نیاز به اخذ نظر سازمان متصرف و یا سازمانی که اسناد مالکیت را در اختیار دارد اصلاح و سند جدید صادر می‌نماید. با صدور سند جدید، اسناد قبلی ار درجه اعتبار ساقط خواهد بود.

با عنایت به مراتب پیش گفته و با توجه به مواد قانونی دیگر از جمله بند «پ» ماده 16 قانون برنامه هفتم، بند «پ» ماده 10 قانون برنامه ششم توسعه و ماده 120 قانون اصلاح موادی از آیین‌نامه قانون ثبت، خزانه داری کل کشور به عنوان امین دولت وظیفه تمرکز حساب اموال غیر منقول دولت و نظارت و رسیدگی به نحوه استفاده از آن‌ها را بر عهده داشته و اقدامات لازم را جهت حفظ بیت‌المال به عمل می‌آورد.

در پاسخ به به ادعای مغایر با قانون بودن بخشنامه مورد شکایت ماده 101 قانون شهرداری ادارات ثبت اسناد و املاک را موظف نموده در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها، از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه ای انجام دهند که قبلا به تایید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید، تسلیم شهرداری می‌نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تایید و کتبا به مالک ابلاغ نماید. مطابق تبصره 2 ذیل همین ماده در مورد اراضی دولتی مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمین شهری اقدام خواهد شد. تبصره مذکور مبین خارج شدن (استثنا) تفکیک و افراز اراضی دولتی از اجرای ماده 101 می‌باشد و قانونگذار تفکیک اراضی دولتی را از حکم ماده 101 قانون مذکور خارج کرده است.

مطابق تبصره 1 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری رعایت حدنصاب های تفکیک و ضوابط و مقررات آخرین طرح جامع و تفصیلی مصوب در محدوده شهرها و همچنین رعایت حدنصاب ها، ضوابط، آیین‌نامه ها و دستورالعمل‌های مرتبط با قوانین از جمله قوانین ذیل، در تهیه و تایید کلیه نقشه‌های تفکیکی موضوع این قانون توسط شهرداری ها الزامی است. این موارد احصا شده در اراضی دولتی بر عهده وزارت راه و شهرسازی است و اعمال تهیه و تایید نقشه تفکیکی و سایر دستورالعمل‌های شهرداری بر این اراضی موضوعیت ندارد.

مطابق تبصره 2 ماده مذکور در مورد اراضی دولتی، مطابق تبصره (1) ماده (11) قانون زمین شهری مصوب سال 1366 اقدام خواهدشد. تبصره مذکور تطبیق نقشه‌های تفکیکی و شهرسازی اراضی دولتی با طرح‌های جامع و تفصیلی موضوع ماده 101 قانون شهرداری را بر عهده وزارت راه و شهرسازی قرار داده است. بنابراین با حکم ماده 11 و مفهوم این تبصره، تطبیق نقشه‌های تفکیکی و شهرسازی آن‌ها که در آن موضوع خدمات عمومی لحاظ می‌شود سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به سرانه فضای عمومی و خدماتی در هنگام تفکیک و افراز توسط وزارت راه و شهرسازی رعایت می‌شود و آن وزارت در تفکیک اراضی در محدوده و حریم شهر نیاز به تایید نقشه‌های خود توسط شهرداری به استناد ماده 101 ندارد. بنابراین الزامی به کسر سهم شهرداری مقرر در ماده 101 و موضوع خدمات عمومی و اعطای مالکیت آن به شهرداری وجود ندارد.

النهایه بخشنامه مورد شکایت برای تفکیک و افراز اراضی دولتی، مطابق قانون و مقررات برای حفظ و حراست از بیت‌المال و با توجه به وظایف ذاتی و قانون خزانه داری کل و در حدود اختیارات قانونی به عنوان امین اموال دولت و با ملاحظه رویکرد حقوقی دولت به عنوان مرجع رفع ابهامات حقوقی دولت و وزارت راه و شهرسازی به عنوان متولی اجرای ماده 101 قانون زمین شهری صادر شده است.

پرونده‌های شماره هـ ت/02007338، هـ ت/02007901، هـ ت/02008144، هـ ت/02008308، هـ ت/0200292 مبنی بر درخواست ابطال بخشنامه شماره 51/154268 مورخ 1402/08/16 خزانه دار کل کشور از تاریخ تصویب در جلسه هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست با حضور نمایندگان طرف شکایت مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات با اکثریت آرا به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:

رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

1ـ بر اساس ماده 101 قانون شهرداری اصلاحی مصوب 1390 مقرر گردیده: «اداره ثبت اسناد و دادگاه‌ها مکلفند در موقع تقاضای تفکیک اراضی محدوده شهر و حریم آن عمل تفکیک را طبق نقشه ای انجام دهند که قبلا به تصویب شهرداری رسیده باشد نقشه ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه می‌نماید و برای تصویب به شهرداری در قبال رسید تسلیم می‌کند باید حداکثر ظرف دو ماه از طرف شهرداری تکلیف قطعی آن معلوم و کتبا به مالک ابلاغ شود. در صورتی که در موعد مذکور شهرداری تصمیم خود را به مالک اعلام ننماید مراجع مذکور در فوق مکلفند پس از استعلام از شهرداری طبق نقشه‌های که مالک ارایه می‌نماید عمل تفکیک را انجام دهند. معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیک اراضی احداث می‌شود متعلق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن به هیچ عنوان (وجهی) به صاحبان آن پرداخت نخواهد کرد.» بر اساس تبصره 2 این ماده الحاقی مصوب 1390 نیز مقرر گردیده: «در مورد اراضی دولتی، مطابق تبصره (1) ماده (11) قانون زمین شهری مصوب سال 1366 اقدام خواهد شد.» مطابق تبصره 1 ماده 11 قانون زمین شهری اصلاحی مصوب 1390 نیز «تطبیق نقشه‌های تفکیکی و شهرسازی اراضی دولتی با طرح‌های جامع و تفصیلی و هادی و تصویب آن « موضوع ماده 101 قانون شهرداری ها» به عهده وزارت راه و شهرسازی است.»

2ـ بر اساس رای شماره 270 مورخ 1395/11/27 هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری، نامه شماره 123133/17135 مورخ 1391/06/21 معاون حقوقی رییس جمهور که بیان داشته: «... از آنجا که «اراضی دولتی» به طور مطلق در این تبصره مورد حکم قرار گرفته و مقید به جهت خاص نشده است. بنابراین اراضی دولتی هم از جهت تفکیک و افراز و هم از جهت کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مشمول ماده 101 (قانون شهرداری) نمی باشد. به خصوص اینکه بر اساس تبصره (1) ماده (11) قانون زمین شهری و ماده (5) قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن، مسیولیت فراهم نمودن تمهیدات برای آماده سازی اراضی واگذاری و نیز جانمایی خدمات زیربنایی و واگذاری زمین به دستگاه‌های مربوط بر عهده وزارت راه و شهرسازی محول شده است.» مغایر قوانین و مقررات و خارج از حدود اختیارات و قابل ابطال تشخیص داده نشده است.

3ـ موارد مذکور سابقا در رای شماره 140231390003019826 مورخ 1402/11/18 هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری نیز مورد تصریح قرار گرفته است.

بنابه مراتب مذکور بخشنامه شماره 51/154268 مورخ 1402/08/16 خزانه دار کل کشور متضمن حکمی مغایر قوانین و مقررات مورد استناد شاکی و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.

رییس هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری

شهریار قلعه