رای شماره 1087 هیات عمومی دیوان عدالت اداری باموضوع: ابطال بند 16 (کد 3110ـ 301010) عوارض و بهای...

شماره 9701446 1399/10/02

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905811087 مورخ 1399/09/18 با موضوع: «ابطال بند 16 (کد 3110ـ 301010) عوارض و بهای خدمات سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1399/09/18 شماره دادنامه: 1087 شماره پرونده: 9701446

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 16 (کد 3110 ـ 301010) عوارض و بهای خدمات سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بند 16 (کد3110 ـ 301010) عوارض و بهای خدمات سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر با موضوع عوارض پنج درصد مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و دعای خیر

احتراما اینجانب امید محمدی در خصوص مصوبه شورای شهر اسلامشهر راجع به عوارض «حق‌النظاره» به علت خروج شورا از حدود اختیار خود و تصویب مقرره‌ای بر خلاف مقررات و قانون درخواست ابطال مصوبه مذکور را به شرح ذیل به استحضار آن عالی مقام معروض می‌دارم.

بخش اول: مشخصات مصوبه مورد اعتراض: مصوبه شورای شهر اسلامشهر راجع به عوارض 5% حق‌النظاره خدمات مهندسی مندرج در بند 16 با کد 3110 ـ 0301010 عوارض و بهای خدمات سال 1397 شهرداری اسلامشهر

شورای اسلامی شهر اسلامشهر، در خصوص تصویب عوارض محلی برای سال 1397، برای خدمات مهندسی عوارضی تحت عنوان 5% عوارض حق‌النظاره خدمات مهندسی وضع نموده و شهرداری اسلامشهر نیز در مقام اجرای مصوبه مذکور می‌باشد و در بند 16 تعرفه عوارض سال 1397 به اخذ اینگونه عوارض تصریح نموده است. متن بند 16 به قرار زیر است: «کد 3110 ـ 0301010 بهای خدمات ناشی از ارایه خدمات مهندسی: معادل 5% مجموع عوارض (صدور ـ اختصاصی و مازاد بر تراکم) در هر پروانه ساختمانی»

بخش دوم: مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات قانونی (مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با قوانین و خروج از اختیارات مرجع تصویب کننده):

یکی از حوزه‌هایی که در آن شوراها به تصویب عوارض غیرقانونی و شهرداری ها در اخذ این وجوه غیرقانونی اقدام می‌نمایند عوارض حق‌النظاره های خدمات مهندسی می‌باشد. عمده دلایل غیرقانونی بودن این نوع عوارض عبارتند از: ممنوعیت اخذ عوارض وفق مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17، لزوم اخذ عوارض در قبال ارایه مستقیم خدمات از سوی شهرداری، اخذ عوارض از مودیان ارایه دهنده خدمات یا تولید کننده کالا، ممنوعیت اخذ عوارض نسبت به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، عدم امکان اخذ عوارض مجدد، خلاف قانون بودن اخذ عوارض حق‌النظاره‌های مهندسی، خروج شوراها از حدود اختیارات قانونی خود. موید غیرقانونی بودن اخذ عوارض حق‌النظاره های خدمات مهندسی آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری است.

1ـ مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده:

الف) وضع عوارض بر درآمد حق‌النظاره مهندسان از این حیث که از مصادیق ارایه خدمت است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می‌باشد: برابر مواد 8، 5 و 1 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب خرداد 1387 مجلس شورای اسلامی، ارایه هرگونه خدمات و کالا از جمله خدمات مهندسی، غیر از کالا و خدمات معاف، که مندرج در ماده 12 قانون یاد شده است، مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد و به موجب ماده 50 قانون موصوف و تبصره یک آن، برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه (اعم از عوارض و مالیات‌های مستقیم و غیرمستقیم) بر انواع کالاها و خدمات موضوع قانون فوق‌الذکر، که تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده توسط شوراهای اسلامی، ممنوع می‌باشد و اختیار شوراها در وضع هر یک از عوارض محلی جدید، محدود به عوارضی است که حکم آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده، تعیین تکلیف نشده باشد. ضمنا در ماده 38 قانون مذکور عوارض خاصی تحت عنوان 5/1 درصد عوارض شهرداری به تصویب رسیده است.

ب) وضع عوارض بر درآمد حق‌النظاره مهندسان از این حیث که ماخذ محاسبه مالیات است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع می‌باشد. طبق قانون مالیات‌های مستقیم، مهندسان ناظر و دفاتر خدماتی آن‌ها، مبالغی را به عنوان مالیات به دولت می‌پردازند و پرداخت مبالغی به عنوان عوارض به شهرداری توسط کسانی که نقش نظارتی بر ساخت و سازهای شهری دارند، قانونی نیست چرا که به صراحت ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده درآمدهای ماخذ مالیات از پرداخت عوارض معاف است لذا درآمدهای مهندسان ناظر، هم طبق قانون مالیات‌های مستقیم دریافت می‌شود و شوراهای اسلامی از اخذ عوارضی دیگر ممنوع می‌باشند.

اخذ حق‌النظاره‌های مهندسی علاوه بر مغایرت با قانون مالیات بر ارزش افزوده بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان حق‌النظاره‌های مهندسی خلاف قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. حال از آنجا که با توجه بـه مستندات قانونی یاد شده، اقدام شورای اسلامی شهر اسلامشهر در وضع عوارض حق‌النظاره مهندسین، بر خلاف مقررات قانون مالیات بر ارزش افزوده، به شرح فوق می‌باشد و به موجب اطلاق مواد 50 و 52 مذکور، برقراری هر گونه عوارض بر خدمات موضوع قانون ارزش افزوده منع شده است، لذا رسیدگی قانونی مبنی بر ابطال عوارض مورد اعتراض از سوی دیوان عدالت اداری مستدعی است.

2ـ مغایرت مصوبه با آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری و مجرای ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر اسلامشهر جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور یا نسبت به موضوع بی اعتنا بوده و یا با ایجاد تبصره ها و به اصطلاح ایجاد شاخ و برگ اضافی به اصل موضوع ابطالی توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در دادنامه شماره 664 با موضوع ابطال ماده 18 مصوبه شماره 6239/ش/ق ـ 1387/11/14 شورای اسلامی شهر قم مبنی بر وضع 3% عوارض حق‌النظاره خدمات مهندسی برای سال‌های 1388 و 1387 اقدام به ابطال مصوبه یاد شده نموده است، این صحیح است که این رای و آرای دیگر ذکر شده در فوق در مقام ایجاد وحدت رویه نیست اما با عنایت به اینکه دیوان عدالت اداری به عنوان مرجع بالاتر نسبت به تصمیمات شوراهای اسلامی می‌باشد باید در موارد مشابه نسبت به تصمیمات دیوان تمکین گرددتا از هرج ومرج جلوگیری به عمل آید. لازم به ذکر است که در رای مذکور هیات دیوان عدالت اداری صراحتا به خلاف قانون بودن اخذ این وجوه اشاره کرده به همین علت ابطال مصوبه از زمان تصویب آن از سوی آن مقام می‌تواند نسبت به این اقدامات خلاف قانون جنبه بازدارندگی داشته باشد. اصل عدالت اقتضا نمی کند که از مهندسان شهری مانند قم 3 درصد و از شهر دیگر 4 یا 5 درصد عوارض حق‌النظاره دریافت گردد. به طور کلی ذکر این نکته لازم است که شورای نگهبان در پاسخ به نامه شماره 18175/د ـ 41 مورخ 1383/09/26 ریاست دیوان عدالت اداری طی نظریه شماره 9486/30/83ـ 1383/11/07 چنین اظهارنظر می‌کند «اجرای مصوبه ابطال شده و نیز تصویب مصوبه‌ای با همان مضمون و یا مبتنی بر همان ملاکی که موجب ابطال است مانند عدم وجود مجوز قانونی و بدون اخذ مجوز جدید بوده و برخلاف نظریه تفسیر شماره 1279/21/80 ـ 1380/02/18 شورای نگهبان می‌باشد.» همان طور که ملاحظه می‌گردد شورای نگهبان صراحتا اعلام نموده مصوبه جدیدی که با همان مضمون مصوبه ابطال شده قبلی یا مبتنی بر همان ملاکی که موجب ابطال شده از تاریخ تصویب باطل بوده و فاقد اثر می‌باشد. مگر نه این است که وفق صدر ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. از سوی دیگر مواد 301، 302 و 303 قانون مدنی و قاعده «اکل مال به باطل» از سوی شهرداری ها و شوراها بر موضوع حاکم است.

بخش سوم: نتیجه خواسته

نتیجه اینکه نظر به اینکه در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17 برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات در این قانون که تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است و برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع شده است و مطابق ماده 52 قانون مذکور دریافت هرگونه عوارض از واردکنندگان کالا، تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات نیز ممنوع می‌باشد لذا وضع عوارض بردرآمد حق‌النظاره مهندسان از این حیث که از مصادیق ارایه خدمت و ماخذ محاسبه مالیات است، خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات مرجع وضع می‌باشد. لذا با عنایت به مراتب فوق به منظور پیشگیری از این این امر تقاضای اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 که مقرر می‌دارد: «چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است.

هرگاه مراجع مربوط مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رییس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده 83 قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیات عمومی مطرح می‌نماید» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به اینکه مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در خصوص عوارض «حق‌النظاره‌های مهندسی» به میزان 5 درصد با قانون مغایرت دارد وضع عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر اسلامشهر در تجویز اخذ عوارض مذکور از سوی شهرداری اسلامشهر خلاف قانون وخارج از حدود اختیارات آن مرجع می‌باشد، مستندا به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه مذکور وجلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری اسلامشهر از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم."

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

" در اجـرای تبصره (1) ماده (50) قانون مالیات بر ارزش افزوده، عوارض پیشنهادی شهرداری جهت تصویب اعلام می‌گردد.

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اسلامشهر به موجب لایحه شماره 3093/2/5 ـ 1398/03/04 توضیح داده است که:

"احتراما بازگشت به ابلاغ نامه در خصوص کلاسه پرونده 9709980905800686 ـ 1398/02/04 و در پاسخ به دادخواست آقای امید محمدی به خواسته ابطال عوارض حق‌النظاره‌های خدمات مهندسی، مطالب ذیل در دفاع از حقوق این شورا و شهروندان اسلامشهری و رد ادعای شاکی به استحضار می‌رساند:

1ـ شاکی قبلا ابطال همین مصوبـه را از آن هیات عمومی تقاضا نموده و این شـورا دفاعیات و مطالب خود را در جلسه مورخ 1398/01/27 مطرح نمود، سپس با نظر آن هیات موضوع جهت بررسی به هیات تخصصی ارجاع گردید و هم اینک در حال بررسی است. بنابراین شاکی نمی تواند مجددا بدون اینکه خواسته قبلی تعیین تکلیف شده باشد همان خواسته را مجددا مطرح نماید.

2ـ برخلاف اظهارات شاکی بند 16 عوارض شهرداری با کد 3110 ـ 0301010 وضع عوارض بردرآمد حق‌النظاره مهندسان کانون مهندسی ساختمان و تاسیسات نمی باشد و شاکی جهت استناد نادرست به آرای دیوان عدالت اداری که در خصوص ابطال حق‌النظاره می‌باشد این عنوان را اضافه نموده اند و عوارض موضوع بند 16 در خصوص بهای خدمات ناشی از ارایه خدمات مهندسان شهرداری بوده که معادل 5 درصد از مجموع عوارض صدور پروانه ساختمانی، عوارض اختصاص و عوارض مازاد بر تراکم از مودیان بابت ارایه خدمات مهندسی کارشناسان و مهندسان شهرسازی اعم از بررسی نقشه‌های سازه و معماری و... به هنگام صدور پروانه و انطباق ساختمان باپروانه و نقشه صادره در خاتمه کار اخذ می‌گردد و ارتباطی به تعرفه خدمات طراحی و نظارت مهندسی که توسط سازمان نظام مهندسی ابلاغ می‌گردد ندارد، بنابراین ماهیت این عوارض با عوارض ادعایی شاکی و عوارض ابطال شده در آرای متعدد دیوان متفاوت است زیرا عوارض موضوع بند 16 تعرفه عوارض شهرداری در اجرای بند 16 ماده 80 و 85 اصلاحی قانون شوراهای اسلامی و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد.

3ـ وضع عوارض موضوع شکایت از مصادیق عوارض منع شده در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده نمی باشد برابر این ماده «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد.

اما همان گونه که استحضار دارید در خصوص عوارض موضوع کدهای 3110 ـ 0301010 در قانون مذکور تعیین تکلیف نشده است از همین رو مطابق تبصره 1 همان مـاده شورای اسلامی شهر جهت وضع عوارض محلی در این خصوص صالح می‌باشد. بنابراین استدعای رد دعوا و دادخواست شاکی را دارد."

رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/09/18 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه شهرداری برای ارایه خدمات صدور پروانه، عوارض صدور پروانه را بر اساس مصوبات شورای اسلامی دریافت می‌کند، حتی در بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به عنوان یک سیاست کلی شهرداری ها ملزم شده اند عوارض صدور پروانه را کاهش دهند افزایش 5 درصدی صدور پروانه تحت عنوان بهای خدمات ناشی از ارایه خدمات مهندسی علاوه بر عوارض صدور پروانه مغایر قانون است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی