رای شماره 1639608 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0000181 1402/07/12

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390001639608 مورخ 1402/06/28 با موضوع: «اطلاق تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری بیرجند با کد 110202 که در خصوص اخذ عوارض هر مترمربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1402/06/28 شماره دادنامه: 140231390001639608

شماره پرونده: 0000181

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت سرمایه گذاری هلال احمر ایران با وکالت آقای امید محمدی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر بیرجند

موضوع شکایت و خواسته: ابطال اطلاق تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض سال 1399 شهرداری بیرجند

گردش کار: آقای امید محمدی به وکالت از شرکت سرمایه گذاری هلال احمر ایران به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض سال 1399 شهرداری بیرجند را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

"شهرداری بیرجند در تعرفه شماره 3ـ2 (عوارض هر مترمربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری ـ کد بودجه 110202) در محاسبه عوارض پذیره ماخذ و نحوه محاسبه عوارض را میان اشخاص حقوقی و حقیقی تفاوت قایل شده است به نحوی که میزان ضریب برای اشخاص حقوقی 5 برابر اشخاص حقیقی می‌گردد و این بدیهی است که این امر علاوه بر نقض اصول مسلم حقوقی، موجب تقلب نسبت به قانون یا موجب فرار سرمایه گذاری اشخاص حقوقی آن هم در شرایط اقتصادی حاضر از شهر می‌گردد. در خصوص موضوع متنازع فیه، عدم رعایت اصل برابری و تساوی در محاسبه عوارض پذیره (نقض اصل تساوی اشخاص در برابر قانون و عدم ترجیح بلامرجح) میان اشخاص حقیقی و حقوقی به نحو ذیل مطالب و استدلالات تقدیم می‌گردد:

موارد مغایرت مصوبه با قانون:

ـ نقض قانون اساسی (از جمله بند 14 اصل 3 و اصول 19 و 20 قانون اساسی)

ـ اصل عدالت و عدم ترجیح بلامرجح به عنوان اصول اولیه حقوقی

ـ ماده 588 قانون تجارت در مورد برابری اشخاص حقوقی و حقیقی در برابر قانون

ـ به استناد ماده 5 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها مصوب 1378 باید یکنواختی در نظام عوارض سراسر کشور رعایت گردد.

ـ بر اساس منطوق بند (ج) ماده 14 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضوع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها مصوب 1378 «هماهنگی و وحدت رویه در نظام عوارض» از جمله سیاست‌های عمومی دولت است که شوراها مکلفند به هنگام تصمیم گیری راجع به عوارض آن را مراعات نمایند.

ـ مواد 7 و 8 منشور حقوق شهروندی مقرر داشته: «شهروندان از تمامی مزایای پیش بینی شده در قوانین و مقررات به نحو یکسان بهره مند هستند.»؛ «اعمال هرگونه تبعیض ناروا ممنوع است. دولت باید از هرگونه تصمیم و اقدام منجر به تبعیض ناروا و محرومیت از حقوق شهروندی، خودداری کند.»

ـ بند 3 ماده 2 سیاست‌های حقوق شهروندی در نظام اداری مصوب 1395 شورای عالی اداری صراحتا به «حق مصون بودن از تبعیض در نظام ها، فرآیندها و تصمیمات اداری» اشاره دارد. همچنین در بند 2 ماده 5 تصریح دارد «مدیران و کارکنان دستگاه‌های اجرایی باید تصمیمات و اقدامات خود را مستند به قوانین و مقررات مربوط انجام دهند و از هرگونه تبعیض یا اعمال سلیقه در اجرای قوانین و مقررات اجتناب نمایند.»

ـ خلاف شرع بودن مصوبه:

شورای نگهبان در نامه شماره 42620/30/90 ـ 1390/03/29 اعلام کرده است که: چنانچه در موضوع مصوبه مجوز قانونی وجود نداشته باشد خلاف موازین شرع می‌باشد.

در این استدلال یکی از بدیع ترین و جالب ترین استدلالات شورای نگهبان مبنی بر این که مصوبه‌ای که بر خلاف قانون مصوب باشد خلاف شرع است مطرح شده است که می‌تواند در بسیاری از مسایل حقوق راهگشا باشد. (رای هیات عمومی به شماره 621 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه شماره 3106/2/ش ـ 1383/07/18 در مورخ 1391/10/26)

یکی از اصول و قواعد حاکم بر عوارض (لزوم تناسب میان عوارض با درآمد اهالی و تولیدات) است که مستندات ذیل در این خصوص وجود دارد:

ـ قانون شهرداری در ماده 7 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، اخذ عوارض متناسب با تولیدات و درآمد اهالی پیش بینی شده است.

ـ آیین‌نامه نحوه وضع و صول عوارض

الف) بند (ت) ماده 14 آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها در سال 1378 صراحتا یکی از سیاست‌های عمومی دولت که باید شوراها در تصمیم گیری راجع به عوارض آن را رعایت نمایند «تناسب وضع عوارض در هر محل با تولیدات و درآمد اهالی» است.

ب) به علاوه به استناد بند (د) ماده 14 همان آیین‌نامه باید «توجه داشتن به رشد تولید و گسترش واحدهای تولیدی در منطقه به هنگام وضع عوارض بر تولید» نیز رعایت گردد.

همچنین در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری به غیرقانونی بودن عوارض هنگام تعیین و وصول عوارض به صورت نامتناسب با تولید و درآمد تصریح شده است، نمونه‌های ذیل از این قبیل است:

406 و 407ـ 1387/06/03، 533ـ 1392/08/13، 551ـ 1392/08/20، 579 و 580 ـ 1396/06/21، 555 ـ 1383، 573 و 572ـ 1384/10/18، 1299 ـ 1386/11/09، 381ـ 1390/09/07، 1233 الی 1236 ـ 1395/12/23.

در هر حال قوانین و مقررات و اصل عدالت و برابری افراد در برابر قانون اقتضا می‌کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین مغایر قانون شناخته شده نمی توان اخذ همان وجه را از شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد ولی متاسفانه شورای شهر بیرجند چنین تبعیضی را قایل شده است که نیازمند بذل عنایت آن مرجع در جهت رفع ستم وارده است. لذا تقاضای ابطال تعرفه شماره 3ـ 2 (عوارض هر مترمربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری ـ کد بودجه 1102024 سال 1399) را به دلیل مغایرت با قانون و شرع در موارد تبیینی در شرح دادخواست را دارم."

در پی صدور اخطار رفع نقص از سوی دفتر هیات مبنی بر اینکه مصوبه مورد شکایت از چه جهت مغایر شرع است وکیل شاکی به موجب لایحه شماره 202/683070/9000 اعلام کرده است:

"خلاف شرع بودن از جهت تبعیض بین افراد و اشخاص و از جهت قاعده تسلیط مدنظر می‌باشد."

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد:

"تعرفه عوارض مصوبه شهرداری بیرجند سال 1399

تعرفه شماره (3ـ2) ـ عوارض هر مترمربع پذیره (احداثی) از یک یا چند واحد تجاری کد بودجه 110202

ردیف ـ طبقات ـ ماخذ و نحوه محاسبه عوارض (اشخاص حقیقی ـ اشخاص حقوقی)

1ـ زیر زمین ـ ((10/n )+ 1)P ×5 ـ ((10/n )+ 1)P ×25

2ـ همکف ـ ((10/n )+ 1)P ×8 ـ ((10/n )+ 1)P ×40

3ـ اول ـ ((10/n )+ 1)P ×4 ـ ((10/n )+ 1)P ×20

4 ـ دوم ـ ((10/n )+ 1)P ×75/3ـ ((10/n )+ 1)P ×19

5 ـ سوم به بالا ـ ((10/n )+ 1)P ×75/2ـ ((10/n )+ 1)P ×75/12

6 ـ نیم طبقه ـ ((10/n )+ 1)P ×5/1ـ ((10/n )+ 1)P ×5/7

7ـ انباری ـ ((10/n )+ 1)P ×75/2ـ ((10/n )+ 1)P ×75/12

N ـ تعداد واحد تجاری (در صورتی که تعداد واحد مشخص نباشد 1= n ) ـ شهرداری بیرجند ـ شورای اسلامی شهر بیرجند"

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر بیرجند و شهردار بیرجند به موجب لایحه شماره 503/1400/ش ـ 1400/03/29 به طور خلاصه اعلام کرده اند:

"غالب اعتراض و ادعای مطروحه ضمن شکایت شاکی در این موضوع خلاصه شده که چون تعرفه شماره 3ـ2 مشتمل بر عوارض هر مترمربع پذیره احداثی از یک یا چند واحد تجاری برای اشخاص حقیقی و حقوقی متفاوت می‌باشد لذا شایسته ابطال است و این در حالی است که به حکایت دلایل ذیل الذکر تصویب این مصوبه بر اساس اصول مقرر قانونی و شرعی بوده و صرفنظر از استدلال‌های مطروحه ضمن شکایت که بعضا به طور کامل بی ارتباط به این موضوع و مصداق تفسیر به مطلوب نص صریح قانون است، دلیلی بر ابطال این مصوبه وجود ندارد با این توضیح که؛

1ـ چنانکه آن مرجع مستحضرند اخذ عوارض از مهم ترین ابزارهای مالی شهرداری جهت کسب درآمد در راستای ارایه خدمات به شهروندان است که قانونگذار، حق و تکلیف تصویب این عوارض را بر اساس مواد مختلفی از قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض بر عهده این نهاد گذارده تا با در نظر گرفتن مقتضیات و شرایطی نسبت به این امر اقدام نماید که شورای شهر بیرجند نیز مصوبه مذکور را با رعایت موارد مختلف منجمله موضوعات مقرر در ماده 14 آیین‌نامه مذکور نظیر تناسب عوارض با ارزش افزوده حاصله برای مودی، تناسب وضع عوارض با درآمد مودی، رعایت اولویت وضع عوارض، محاسبه و وصول عوارض در مورد واحدهای تجاری بر اساس درآمد واقعی آن‌ها و ... تصویب نموده است و اشخاص حقوقی با درآمد بیشتر یا استفاده کننده از محل اعتبارات دولتی را مشمول این مصوبه دانسته در حالی که نهادهایی نظیر مساجد و حتی تعاونی‌های مسکن را از این مقرره معاف دانسته است.

2ـ قایل شدن تفاوت میان اشخاص حقیقی و حقوقی در موارد مشابه نظیر مالیات نیز توسط قانونگذار تجویز شده به طوری که نرخ مالیات اشخاص حقیقی به صورت پلکانی و بر اساس درآمد ایشان از 15 درصد محاسبه و لحاظ می‌شود لیکن در خصوص اشخاص حقوقی این نرخ 25 درصد می‌باشد.

3ـ از طرف دیگر مطابق ماده 8 آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض مصوب 1378 که مقرر می‌دارد: «مرجع رسیدگی به شکایت در مورد میزان، نحوه و محاسبه و وصول و سایر موضوع های مربوط به عوارضی که توسط شوراها با رعایت این آیین‌نامه وضع می‌شوند و یا عوارض محلی که قبلا توسط مراجع ذی‌صلاح وضع شده و موضوع تبصره ماده 2 این آیین‌نامه نمی باشند در مورد عوارض شهر به ترتیبی که در ماده 77 قانون شهرداری ها مقرر شده است» به نظر می‌رسد در این پرونده، شاکی قبل از طرح شکایت در دیوان می‌بایست سلسله مراتب دیگری را در اعتراض به میزان و نحوه محاسبه عوارض موضوع مصوبه رعایت می‌نمود که صرفنظر از همه موارد پیش گفته، این مورد هم رعایت و لحاظ نگردیده و شکایت مطروحه را واجد ایراد اساسی و محکوم به رد می‌نماید.

4 ـ عدم ارایه خدمات (اعم از مستقیم یا غیرمستقیم) و عدم تفاوت میان خدمات ارایه شده به اشخاص حقیقی و خدمات ارایه شده به اشخاص حقوقی و ... دیگر دفاع مطروحه در شکواییه تقدیمی است در حالی که چنانکه قبلا نیز مفصلا به استحضار رسید شهرداری صرفنظر از وظایف عام عمرانی، خدماتی، نظارتی، رفاهی، ... که در قبال کلیه شهروندان اعم از حقیقی و حقوقی ارایه می‌دهد، در مواجهه با پروژه‌های عظیمی نظیر پروژه موضوع پرونده که در موارد مشابه برای کلیه اشخاص حقوقی دریافت کننده خدمات صدق نموده و می‌نماید، مکلف و لاجرم در خدمات دهی بسیار گسترده تر در زمینه‌های مختلف ترافیکی، سد معبر، دفع بهینه پسماند در چنین محدوده‌هایی، ارایه خدمات مختلف به مراجعین به این اشخاص و مجموعه‌هایی از این قبیل و ... می‌باشد که با این وصف مقرره مذکور نه تن ها بر خلاف و مغایر با شرع و قانون نبوده بلکه منطبق با کلیه موازین شرعی و قانونی حاکم و دقیقا بر اساس خدمات ارایه شده می‌باشد.

علی ایحال نظر بر مراتب مذکور و با تاکید بر آنکه موضوع این شکایت توسط قانونگذار در موارد مختلف تجویز گردیده و چنین عوارضی در موارد و نقاط مختلف کشور به درستی تصویب و اجرا گردیده و می‌گردد و شاکی حتی در یک مورد نتوانسته رویه‌ای جز این چه در سطح کلان قانونگذاری و چه در میان آرای صادره از دیوان عدالت اداری را ارایه دهد، رد شکایت مطروحه مورد تقاضاست."

در خصوص ادعای مغایرت با شرع، قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 33680/102ـ 1401/08/10 اعلام کرده است:

"رییس محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

عطف به نامه شماره 0000119 مورخ 1400/06/13؛

موضوع تعرفه شماره (2ـ3) [3ـ2] با کد 110202 در خصوص اخذ عوارض هر مترمربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری سال 1399 شهرداری بیرجند، در جلسه مورخ 1401/08/05 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد:

ـ اطلاق مصوبه مورد شکایت که بین اشخاص حقیقی و حقوقی تفاوت زیادی در میزان عوارض مربوط قایل شده است نسبت به مواردی که اقتضای این تفاوت وجود ندارد خلاف شرع شناخته شد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/06/28 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 33680/102 مورخ 1401/08/10 در رابطه با جنبه شرعی تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری بیرجند با کد 110202 که درخصوص اخذ عوارض هر مترمربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری به تصویب رسیده، اعلام کرده است: «اطلاق مصوبه مورد شکایت که بین اشخاص حقیقی و حقوقی تفاوت زیادی در میزان عوارض مربوط قایل شده است، نسبت به مواردی که اقتضای این تفاوت وجود ندارد، خلاف شرع شناخته شد.» بنابراین با توجه به حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظریه فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق تعرفه شماره (3ـ2) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری بیرجند با کد 110202 که درخصوص اخذ عوارض هر مترمربع پذیره از یک یا چند واحد تجاری به تصویب رسیده، در حد مقرر در نظریه فقهای شورای نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.