رای شماره 101 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9804438 1400/02/07

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905810101 مورخ 1400/01/21 با موضوع: «ابطال ردیف 1 ماده 19 مصوبه شماره 14/15408 ـ 1398/09/06 شورای اسلامی شهر دلیجان از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1400/01/21 شماره دادنامه: 101 شماره پرونده: 9804438

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: موسسه اعتباری نور با وکالت خانم ندا حکیمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف 1 ماده 19 مصوبه شماره 14/15408 ـ 1398/09/06 شورای اسلامی شهر دلیجان

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 19 مصوبه شماره 14/15408 ـ 1398/09/06 شورای اسلامی شهر دلیجان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است:

"هر چند که مطابق بند 16 از ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرها است و حکم مقرر در تبصره ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 دلالت بر آن دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض صلاحیت دارند اما این صلاحیت محدود به تعیین و تصویب عوارض محلی است و شوراها به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی مجاز نبوده و در صورت عدم رعایت آن خارج از حدود اختیارات خود عمل کرده اند. با عنایت به مقررات فوق‌الذکر و این که حوزه فعالیت بانک ها (چه بانک‌های خصوصی و چه بانک‌های دولتی) و موسسات مالی و اعتباری، غیرمحلی و کشوری است. مصوبه مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی می‌باشد. این صحیح است که عوارض شهرداری یکی از نیازهای درآمدی شهرداری جهت ارایه خدمات عمومی و اساسا عوارض، جز درآمدهای پایدار شهرداری محسوب می‌شود. مصارف خدمات عمومی و مربوط به آحاد شهروندان است و شهرداری در اجرای وظایف ذاتی و انحصاری خود می‌بایست از این گونه عوارض پایدار تامین و پشتیبانی نماید، اما اخذ این وجوه با توجه به آرا متعدد دیوان عدالت اداری در این رابطه و مستندات و دلایل ابرازی نباید از طریق غیرقانونی وصول گردد چنان که ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را از اخذ وجوه خلاف مقررات منع می‌کند و ارایه خدمات به مردم به هر قیمتی از جمله اخذ وجوه غیرقانونی ایجاد هرج و مرج می‌نماید.

موضوع مصوبه این دعوا در سال‌های گذشته کرارا در آرا گوناگون دیوان ابطال شده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی به صراحت، اصل موضوع مورد استفاده توسط شورای اسلامی شهر دلیجان جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. شایان ذکر است چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رییس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده 83 قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح می‌نماید.نظر به این که در رای شماره 275الی 293ـ 1394/03/18 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تعرفه عوارض سال 1393 شورای اسلامی شهرهای مختلف در خصوص اخذ عوارض استقرار شعب بانک ها، عوارض و بهای سالیانه، عوارض بهای خدمات افتتاح و فعالیت سالیانه، عوارض و بهای خدمات شروع به کار و عوارض نصب و سالیانه عابر بانک به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر دلیجان بدون رعایت مفاد رای مذکور اقدام کرده است. بنابراین مصوبه موضوع دعوای حاضر فاقد وجاهت قانونی است. با عنایت به تعریف حاکم بر بهای خدمات «مبلغی است که شهرداری برابر مجوز قانونی در ازای خدمات ارایه شده به طور مستقیم از متقاضیان دریافت خدمات وصول می‌نماید.» نیز با توجه به اینکه عوارض وضع شده در ازای ارایه خدماتی صورت نپذیرفته است. بنابراین مبنای قانونی و عقلانی ای در خصوص آن مشاهده نمی گردد و اصولا شهرداری در خصوص این مورد ارایه کننده خدمتی نمی باشد تا ذیحق به دریافت بهای آن باشد.

مستندا به ماده 4 مصوبه درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری‌ها، شوراهای اسلامی شهر و بخش می‌توانند در اجرای قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران (مصوب 1375/03/10 و اصلاحیه‌های بعدی آن) برای تامین هزینه‌های شهر و روستا نسبت به برقراری و وضع عوارض محلی اعم از عوارض بر ساختمان ها، مستحدثات، تاسیسات، تبلیغات معابر و فضاهای شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و روستایی و دارایی‌های غیرمنقول در محدوده و حریم شهر و محدوده روستا اقدام نمایند. عناوین عوارض با توجه به شرایط هر منطقه جغرافیایی به وسیله وزارت کشور و با همکاری شورای عالی استان‌ها حداکثر تا پایان آذرماه هر سال تهیه و توسط وزیر کشور ابلاغ می‌شود که در این خصوص استنادی به هیچ یک از مصوبات سال 1397 برای پرداخت در سال 1398 نشده است. همچنین در تبصره 1 این ماده آمده است برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها تعیین شده است. یکی دیگر از استدلال‌های فاقد مبنا از سوی شورای مزبور اینست که عوارض وضع شده فارغ از فعالیت بانک ها می‌باشد و صرفا به دلیل خدمات ارایه شده بر ساختمان بانک ها و موسسات مالی در حوزه شهرها وضع شده است. لیکن صرف نظر از آرای پیشین صادره از سوی دیوان در خصوص غیرقانونی بودن چنین عوارضی شایان ذکر است که هزینه‌های تحمیل شده تحت عنوان عوارض سالیانه بانک ها که با نرخی فراتر از حد معمول تحمیل می‌گردد نشانگر اینست که بر خلاف ادعای ابراز شده دایر بر تکلیف ساختمان بانک ها همانند کلیه ساختمان ها به پرداخت عوارض سالیانه بابت ارایه خدمات شهری است چرا اگر کلیت و شمولیت این عوارض بر تمامی ساختمان ها اعم از ساختمان بانک ها و موسسات اعتباری ملاک است درچهارچوب تقسیم بندی عوارض سالیانه بانک ها و موسسات مالی اعتباری و با مقیاس ریالی ای فراتر از مبالغ وضع شده بر دیگر ساختمان ها تعیین گردیده است؟!

بانک ها و موسسات مالی اعتباری به منظور کاهش هزینه‌های درون شهری و تردد غیرضروری که منجر به افزایش رفت و آمد و هزینه‌های زاید می‌گردد و صرفه جویی در اوقات مردم، با صرف هزینه‌های بسیار گزاف مبادرت به خرید و نصب تجهیزات و ابزار و ادوات، جهت ایجاد توسعه بانکداری الکترونیکی نموده اند که این امر بر اساس فصل چهارم قانون برنامه 5 ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران (1394ـ 1390) می‌باشد که دستگاه‌های اجرایی از جمله بانک ها و موسسات مالی اعتباری مکلفند نسبت به بسط و توسعه دولت الکترونیک و تجارت الکترونیک و عرصه خدمات الکترونیک اقدام نمایند. با عنایت به این مهم هدف از نصب دستگاه‌های خودپرداز علیرغم تحمیل هزینه‌های گزاف (خرید و نگهداری) به بانک ها و موسسات مالی اعتباری، ارایه خدمات بیشتر به شهروندان و تسهیل عملیات بانکی آنان جهت توسعه خدمات الکترونیکی در چهارچوب قانون برنامه 5 ساله دولت و کاهش هزینه‌های غیرضروری برای دولت و مردم می‌باشد. لذا با توجه به این که ماده 14 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر مصوب 1378/07/07 و بندهای (پ) و (ج) آن اشعار می‌دارد شوراها مکلفند به هنگام تصمیم گیری راجع به عوارض علاوه بر توجه به سیاست‌های کلی که در برنامه‌های 5 ساله و قوانین بودجه سالیانه اعلام می‌شود سیاست‌های عمومی دولت را به شرح ذیل مراعات نمایند:

ـ جهت گیری به سوی وضع عوارضی که به صورت مستقیم وصول می‌شوند.

ـ هماهنگی در وحدت رویه در نظام عوارض

که در این رابطه شورای شهر دلیجان به تصریح مقررات مذکور سیاست‌های کلی دولت را مورد توجه قرار نداده است و با تصویب عوارض دستگاه‌های عابر بانک عملا در جهت وارد کردن خدشه اساسی به فعالیت آن‌ها و عدم توجه به قواعد مربوط به آن در رابطه با توسعه بانکداری و تجارت الکترونیک اقدام نموده است. از آنجا که شوراهای اسلامی شهر در سراسر کشور تابع قوانین واحد می‌باشند امکان تغییر مقررات موضوعه حسب مناطق جغرافیایی مختلف متفاوت نبوده و به لحاظ وحدت موضوع تنقیح مناط از آرا صدرالاشعار و به منظور تسری حکم مصرح در آن به موارد متشابه متصور است. به بیان بهتر، بر اساس قوانین موضوعه و واحد استنادی، تعابیر و تفاسیر متعارض و متضاد قابلیت استماع نداشته و نمی توان در برخی از شهرستان ها فعالیت بانکی را محلی و آن‌ها را ملزم به پرداخت عوارض کرد و در سایر شهرستان ها به لحاظ محلی نبودن بانک ها و موسسات مالی اعتباری معافیت آن‌ها از پرداخت عوارض محلی در نظر گرفته شود که در صورت تحقق این موضوع امری خلاف انصاف و عدالت صورت گرفته و موجبات تشتت آرای مزاحم و تعارض این قسم مصوبات با مقررات و رویه متداول، را فراهم و اقتضای ابطال این قسم از مصوبات که با رویه متداول در تعارض است را به دنبال خواهد داشت. لذا ابطال ماده 19 مصوبه 15408 مورد تقاضاست."

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

" 19ـ نام عوارض: عوارض بانک ها

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر دلیجان به موجب لایحه شماره 1025/18/99 مورخ 1399/05/16 توضیح داده است که:

" برخلاف ادعای شاکی مبنی بر مطالبه شهرداری دلیجان از موسسه اعتباری نور جهت اخذ عوارض حق افتتاح بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه ها و عوارض فعالیت خودپرداز بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه ها اعلام می‌دارد: شهرداری دلیجان مطابق نامه‌های شماره 14198/14ـ 1398/08/21 و 15408/14ـ 1398/09/06 صرفا خواستار واریز عوارض سالیانه فعالیت خودپرداز بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه مطابق ردیف 2 تعرفه شماره 19 تعرفه سال 1398 گردیده است. ثانیا کلیه عوارض محلی تعرفه شماره 19 مورد شکایت، مطابق موازین قانونی از جمله بند 16 ماده 80 قانون شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسیده است. مطابق آرا متعدد هیات عمومی در موارد مشابه عوارض موصوف مغایر قانون تشخیص داده نشده است از جمله: دادنامه شماره 2663ـ 1398/09/27 و 1033ـ 1396/10/12 و 355 ـ 1397/03/01. لذا رد شکایت شاکی مورد استدعاست."

رسیدگی به موضوع از جمله مصادیق حکم ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تشخیص نشد و پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 1209 مورخ 1399/09/17 ردیف‌های 2 و 3 از ماده 19 مصوبه شماره 14/15408 ـ 1398/09/06 شورای اسلامی شهر دلیجان را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

«رسیدگی به ردیف 1 ماده 19 مصوبه شماره 14/15408 ـ 1398/09/06 شورای اسلامی شهر دلیجان در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/01/21 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه در آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض افتتاحیه برای فعالان اقتصادی در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ردیف یک از ماده 19 تحت عنوان عوارض حق افتتاحیه بانک ها و موسسات مالی و اعتباری و قرض‌الحسنه ها مصوب شورای اسلامی شهر دلیجان به دلایل مندرج در رای شماره 1009ـ 1396/10/05 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ احمد درزی رامندی