رای شماره 1427 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9902986 1400/06/16

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905811427 مورخ 1400/06/06 با موضوع: «ابطال ردیف 5 بند 1 ماده 12 از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شورای اسلامی شهر اردبیل» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1400/06/06 شماره دادنامه: 1427 شماره پرونده: 9902986

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت تولیدی خوراک دام و طیور آرتا شهر

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ردیف 5 بند 1 ماده 12 از تعرفه عوارض محلی سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل در خصوص عوارض ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری املاک واقع در محدوده و حریم شهر

گردش کار: شرکت تولیدی خوراک دام و طیور آرتا شهر به موجب دادخواستی ابطال ردیف 5بند 1 ماده 12 از تعرفه عوارض محلی سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"احتراما با تقدیم اسناد و مدارک مثبته تقدیمی مواردی را در راستای ابطال بند 1 از ماده 12 مصوبه تصویبی شورای شهر اردبیل به سال 1399 با موضوع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری بر اراضی و املاک طی شکواییه حاضر تنظیم و تقدیم آن مقامات عالیقدر می‌دارم. معروض دارد به دلالت مندرجات و کپی سند رسمی ملک به پلاک ثبتی شماره باقیمانده 352 فرعی از 127 اصلی واقع در بخش 3 اردبیل به صورت ششدانگ در ملکیت شرکت تولیدی خوراک دام و طیور آرتاشهر بوده و برابر استعلامات به عمل آمده از ارگان‌های دولتی و ذی‌صلاح به سال 1362 مجوز کاربری (تولیدی) به عنوان تولیدات محصولات دامی اخذ نموده است و در راستای اخذ مجوز قانونی برای احداث کارخانه در آن سنه از مراجع قانونی نسبت به پرداخت کلیه هزینه‌های متعلقه و جاری به آن مراجع اقدام نموده است حال شهرداری با تصویب مصوبه غیرقانونی در شورای شهر با استناد به بند 1 ماده 12 به عنوان عوارض محلی اقدام به اخذ مبلغ 000/750/010/65 ریال به عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری برای اراضی و املاک بالای 6000 متر با تعرفه و فرمول خاص نموده است و این در حالی بوده که مصوبه مزبور مغایر با اصل 47 قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است که این امر تهدید به دایره اعمال حقوقی مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار بوده و وجه دریافتی فاقد وجاهت قانونی و خلاف قانون ونهایتا خارج از حدود صلاحیت شورای شهر و شهرداری است و اخذ عوارض غیر از قوانین آن هم با تصویب شورای شهر با عنوان تغییر کاربری اجحاف در حق مردم و مخالف قانون بوده و اخذ عوارضی که غیر از آنچه در قانون تجمیع عوارض ثانوی بوده و وجاهت قانونی نداشته است.

از سوی دیگر برخلاف مفاد بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 که صرفا تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن را با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری ها با رعایت مقررات از جمله وظایف شورای اسلامی شهر اعلام کرده است و شهرداری خدماتی در خصوص تغییر کاربری ارایه نمی نماید و شورای شهر صلاحیت و اختیار قانونی برای تصویب عوارض تحت عنوان عوارض تغییر کاربری که در رای شماره 229 کلاسه پرونده 94/1031ـ 1395/03/22 و سایر آرا صادره از هیات عمومی نیز غیرقانونی بودن آن اعلام شده است و مفاد ماده 12 تعرفه عوارض فوق‌الذکر مغایر با ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های آن و نیز خلاف قانون تجمیع عوارض بود زیرا به استناد رای وحدت رویه صادره در دیوان عدالت اداری پس از پرداخت جریمه ماده 100 قانون شهرداری فقط می‌تواند عوارضات قانونی را مطالبه نماید که غیرقانونی بودن آن نیز طی دادنامه شماره 1529 موضوع پرونده کلاسه 91/478 ـ 1393/09/24 صادره از هیات عمومی دیوان اعلام شده است که اینکه هرگونه تغییراتی در ملک اینجانب صورت پذیرفته توسط ارگان‌های ذیربط و ذی صلاح با پرداخت هزینه‌های متعلقه صورت پذیرفته و شهرداری اقدامی انجام نداده تا مستحق دریافت عوارض آن هم باتعرفه یک طرفه و غیرقانونی شده باشد. از سوی دیگر مطابق اصل 51 قانون اساسی ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران اخذ هرگونه مال، وجه، کالا و خدمات از شهروندان می‌بایست با تجویز قانونی باشد. اخذ وجه بابت تغییر کاربری در هیچ جای قانون تصریح نشده و شهرداری بابت تغییر کاربری حق اخذ وجه از شهروندان ندارد. دیگر اینکه مطابق اصل 36 قانون اساسی حکم به مجازات و تعیین جریمه صرفا از طریق قانون ممکن است و وضع قاعده در این باب صرفا در صلاحیت مقنن (مجلس شورای اسلامی) است. مقنن نیز در ماده 100 قانون شهرداری ها، مرجع تغییر مجازات بازدارنده و همچنین تعیین جریمه برای شهروندان متخلف را پیش بینی نموده و بر اساس این ماده صرفا کمیسیون ماده 100 صالح رسیدگی به این موضوع و تغییر جریمه شده است و شهروندان صرفا موظف به پرداخت جریمه تعیینی توسط کمیسیون ماده 100 می‌باشند، بنابراین هنگامی که شورای اسلامی شهرها حقی در جریمه نمودن شهروندان ندارند علی‌القاعده نسبت به آن نیز نمی توانند وضع قاعده نماید و مصوبه معترض بر خلاف اصل 36 قانون اساسی تصویب شده است که از آن مقام با لحاظ قرار دادن دادنامه استنادی و موارد اعلامی تقاضای رسیدگی و صدور حکم شرح ستون خواسته مبنی بر ابطال بند 1 از ماده 12 مصوبه تصویبی شورای شهر اردبیل مربوط به عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک با ملحوظ قرار دادن نظریه شورای نگهبان در خلاف بودن اخذ مبلغ از بابت تغییر کاربری مورد تمناست."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه‌ای که به شماره 99 ـ 2986 ـ 4 مورخ 1400/02/12 ثبت دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری شده، توضیح داده است که:

"منظور از خلاف شرع بودن در دادخواست تقدیمی این است که چون در اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و شرع مقدس اسلام مالکیت اشخاص محترم دانسته شده لذا تصویب مقرراتی که مالکیت اشخاص را محدود کند در صورتی که مصوبه خارج از حدود اختیارات اداره تصویب کننده باشد با دستور شرع مقدس اسلام که می فرماید «الناس مسلطون علی اموالهم » منافات خواهد داشت و مواد خاصی از قوانین اسلام مورد ادعای ما نیست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"تعرفه مصوب عوارض محلی و بها خدمات شهرداری اردبیل

برای اجرا در سال 1399

ماده 12 عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک

1ـ عوارض ارزش افزوده حاصل از تغییر کاربری املاک واقع در محدوده و حریم شهر به شرح ذیل می‌باشد.

تبصره 1: سایر هزینه‌های متعلقه اعم از آماده سازی تفکیک و ... مطابق ماده و بندهای مربوطه مندرج در تعرفه سال 1399 محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره 2: در صورتی که برای سهم شهرداری کمتر از سهم مشخص شده در جدول فوق توافق و یا تصمیم گیری شود شهرداری می‌تواند با اخذ مجوز از شورای شهر اقدام نماید.

تبصره 3: برای کلیه املاکی که از طریق مراجع قانونی از جمله دیوان عدالت اداری پروانه ساختمانی در کاربری‌های عمومی یا غیرمسکونی صادر شده باشد در صورت تغییر کاربری از طریق کمیسیون ماده 5 و یا طرح تفصیلی جدید عوارض مربوطه مطابق همین ماده محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره 4: در صورت توامان بودن تفکیک و تغییر کاربری برابر ماده تفکیک و افراز این تعرفه اقدام خواهد شد.

تبصره 5: سهم شهرداری اردبیل به میزان مندرج در جدول و به صورت زمین دریافت می‌شود. در صورت تقاضای مالک برای خرید سهم شهرداری و موافقت شهرداری معادل قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری اخذ خواهد شد.

2ـ برای املاک و اراضی خارج از محدوده و داخل حریم که درخواست پروانه غیرمسکونی نمایند عوارضات احداثی پذیره تغییر کاربری و ... اخذ شده و سایر عوارضات از قبیل آماده سازی تفکیک حق مشرفیت و ورود به محدوده اخذ نخواهد و بعدا در صورت ورود به محدوده طبق ضوابط زمان مراجعه محاسبه و اخذ خواهد بود.

تبصره: عوارض تغییر کاربری برای احداثی های تولیدی و صنعتی 10% عوارض تعیین شده در جدول و برای احداثی های تجاری و خدماتی 50% عوارض تعیین شده در جدول خواهد بود.

3ـ عوارض بر ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری بر اثر طرح تفصیلی تا مورخ 1384/04/12 برای املاک دایر و بایر در مناطق کم برخوردار p12و سایر مناطق p 20 و برای اصلاحیه‌های طرح تفصیلی بعد از تاریخ فوق مطابق همین ماده محاسبه و اخذ خواهد شد."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 42373ـ 1399/12/28 توضیح داده است که:

"1ـ مستحضرید مطابق بندهای 1 و 2 ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری ها، عوارض از منابع درآمد شهرداری ها است. از جمله مبانی قانونی این مصوبات می‌توان به بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب اول آذر 1361، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب اول خرداد 1375 اشاره کرد برابر رای هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ .ع/91/91 به شماره دادنامه 212ـ 1395/09/29 که مقرر نموده «طبق بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسیولیت‌های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعایت مقررات مربوط تجویز شده است.

2ـ به تجویز قوانین متعدد از جمله ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، تصویب عوارض پیش بینی شده است. برابر آرای متعدد وحدت رویه نیز تصویب عوارض نسبت به مواردی که در قانون تصریح نشده توسط شورای اسلامی شهر مجاز می‌باشد. برابر بند مورد اعتراض شاکی آنچه مصوب گردیده مطالبه عوارض نسبت به زمین‌هایی است که در اثر تغییر کاربری املاک مشمول افزایش ارزش افزوده شده اند لیکن از بابت این ارزش افزوده و استفاده از مزایای آن در محدوده حریم شهر حقوق دیوانی و عوارض آن پرداخت نشده است. اینکه ملکی بدون پرداخت هیچ گونه حق دیوانی و بدون هیچ فعالیتی بر روی آن که منجر به ایجاد ارزش افزوده گردد و صرفا به لحاظ وقوع ملک در محدوده شهر و بدون پرداخت ریالی عوارض و حقوق دیوانی، مشمول تغییر کاربری گشته و ریالی از بابت عوارض برابر قوانین فوق پرداخت نکند مصداق بارز دارا شدن ناعادلانه است که هم در شرع و هم در قانون مذموم دانسته شده وحکم بر ممنوعیت آن صادر گردیده است. آیه 29 سوره نسا دارا شدن ناعادلانه را به شدت سرزنش و از آن نهی گردیده است «یا ای ها الذین آمنوا لا تاکلوا اموالکم بینکم بالباطل» مطابق با قانون مدنی، قاعده کلی مبنی بر این می‌باشد که کسی که بدون جهت یعنی بدون سبب مشروع، مال فرد دیگری را دارا شده است، می‌بایست آن را به صاحبش برگرداند، ماده 301 قانون مدنی بیان نموده «کسی که عمدا یا اشتباها چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است آن را به مالک تسلیم کند.» در مانحن فیه علی رغم تغییر کاربری ملک در اوایل دهه 60 شاکی نسبت به پرداخت حقوق دیوانی خود چه آنچه در قوانین متعدد وضع شده و چه آنچه که پارلمان محلی تصویب کرده اقدام ننموده است لذا در این خصوص با توجه به اینکه برابر ماده 4 قانون مدنی و ماده 122 قانون تشکیلات و آیین دادرسی مدنی ناظر بر قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه بوده و عطف بماسبق نمی گردد برابر ماده 89 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اثر رای وحدت رویه نسبت به آینده است بنابراین قابل تسری به آرا و تصمیمات سابق نیست با توجه به تاریخ رای تغییر کاربری زمین موضوع پرونده بدیهی است که این رای قابل تسری به موضوع نبوده و شاکی می‌بایست حقوق دیوانی را پرداخت نماید.

3ـ مستفاد از دادخواست شاکی این است که اعتراض مشارالیه نسبت به عوارض مورد مطالبه شهرداری می‌باشد برابر ماده 77 قانون شهرداری ها، در خصوص عوارض مورد مطالبه شهرداری هرگونه اعتراض اشخاص مودی نسبت به عوارض شهرداری، بدوا در کمیسیون موضوع این ماده قانونی بررسی می‌گردد. با عنایت به اینکه در خصوص عوارض موضوع شکایت تاکنون اعتراضی از ناحیه شاکیان به این کمیسیون و اصل نشده و از سویی توج ها به تاریخ تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال 1392 و عطف بماسبق نشدن این قانون و نیز با توجه به تاریخ عوارض موضوع شکایت، بدیهی است که قانون زمان مطالبه عوارض به صورت عام حاکم بوده و برابر این قانون شاکیان بایستی بدوا نسبت به اعتراض به موضوع در کمیسیون موضوع ماده 77 اقدام می نمودند. علی ایحال با عنایت به مطالب مرقوم رد شکایت مورد استدعاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/06/06 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

هرچند براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 367 الی 381 مورخ 1397/03/08 این هیات، وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از طرح‌های توسعه شهری و تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص نگردیده است، لکن طبق ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان توسط کمیسیون موضوع آن ماده انجام می‌شود و تعیین عوارض ارزش افزوده برای املاک یا اراضی قبل از طرح در کمیسیون ماده 5 یا بدون اخذ مجوز از مراجع ذیربط قانونی مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار است. بنابراین اطلاق ردیف 5 بند 1 ماده 12 از تعرفه عوارض محلی و بها خدمات شهرداری اردبیل در سال 1399 که درخصوص عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بالای 6000 مترمربع به تصویب شورای اسلامی شهر اردبیل رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری