رای شماره 2427 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9703583 1398/09/09

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رای هیـات عمـومی دیـوان عـدالت اداری به شمـاره دادنـامـه 9809970905812427 مورخ 1398/08/21 با موضوع: «ابطال نامه شماره 187713/60 ـ 1397/07/16 وزیر صنعت، معدن و تجارت» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت کارآمدان دینا نوآوران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 187713/60 ـ 1397/07/16 وزیر صنعت، معدن و تجارت و نامه شماره 13136/20 ـ 1397/07/07 وزیر جهاد کشاورزی

گردش کار: مدیرعامل شرکت کارآمدان دینا نوآوران به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی ابطال نامه شماره 187713/60 ـ 1397/07/16 وزیر صنعت، معدن و تجارت و نامه شماره 13136/20 ـ 1397/07/07 وزیر جهاد کشاورزی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«حضور ریاست محترم دیوان عدالت اداری

ضمن عرض سلام و اهدا تحیت:

موضوع شکایت: 1ـ ابطال بخشنامه شماره 187713/60 ـ 1397/07/16 وزیر صنعت، معدن و تجارت؛ از تاریخ صدور و ابطال مفاد نامه شماره 13136/020 ـ 1397/07/07 وزیر جهاد کشاورزی 2ـ صدور دستور موقت مبنی بر صدور مجوز جهت صادرات خوراک دام و طیور با تعرفه 23099040

احتراما به استحضار می‌رساند، پیرو نابسامانی های اقتصادی اخیر و به زعم جلوگیری از صادرات برخی اجناس داخلی، وزیر جهاد کشاورزی طی نامه شماره 13136/020 ـ 1397/07/07 خطاب به وزیر صنعت، معدن و تجارت چنین مرقوم کرده اند (نظر به محدودیت عرضه سیب‌زمینی در بازار داخل و همچنین ضرورت تامین خوراک دام و طیور، خواهشمند است ترتیبی اتخاذ فرمایید تا با اعلام قبلی از تاریخ 1397/07/15 صادرات سیب‌زمینی و همچنین صادرات خوراک دام و طیور ممنوع اعلام گردد.) پیرو این پیشنهاد خلاف قانون، وزیر صنعت، معدن و تجارت طبق نامه شماره 187713/60 ـ 1397/07/16 (بخشنامه‌ای که تقاضای ابطال آن را استدعامندیم) صادرات سیب‌زمینی، خوراک دام و طیور و رب گوجه فرنگی را تحت هر عنوان ردیف تعرفه‌ای از تاریخ 1397/07/20 تا اطلاع ثانوی ممنوع کرده اند. این شرکت که یکی از فعالیت‌های آن صادرات خوراک دام و طیور به صورت فرآوری شده است، با مواجهه با چنین بخشنامه‌ای دچار مصایب و مشکلات عدیده ای شده که شرکت را ضمن بی اعتبار نمودن در مقابل طرف‌های قرارداد، در معرض ورشکستگی قرار داده است. توضیحا اینکه شرکت قراردادهایی با طرف افغانستان منعقد نموده که خوراک فرآوری شده دام و طیور صادر نماید و تمامی مجوزات نیز اخذ شده و طی سه مرحله نیز صادرات انجام گرفته است. ناگهان با بخشنامه‌ای که ظرف چند روز بدون اطلاع و تحقیق لازم صادر شده، صادرات متوقف و قراردادها معلق شده است. برای مثال مجوز موقت تولید توسط اداره کل دامپزشکی استان اصفهان نیز صادر شده که مهلت آن تا پایان سال جاری می‌باشد. حاصل سخن آن که وزارتین مذکور و دولت به معنا و مفهوم خاص آن نمی تواند در طی چند روز به بهانه تنظیم بازار داخلی و با صدور یک بخشنامه خلق الساعه، به سرعت روند صادرات را مختل و شرکت‌های متعدد و تجار را متضرر کند. این مساله با هیچ منطقی سازگار نبوده و نه از لحاظ حقوقی مورد تایید است و نه از لحاظ اقتصادی و حتی انگیزه ی تنظیم بازار داخلی توجیهی نداشته و ندارد. اینک در راستای عمل به مفاد بندهای (پ) و (ت) ماده 80 قانون تشکیلات آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت بخشنامه مورد تقاضای ابطال، ذیلا به سمع و نظر ریاست دیوان عدالت اداری خواهد رسید:

1ـ بخشنامه مورد ابطال، با منطوق صریح بند الف ماده 23 قانون احکام دایمی توسعه کشور در تضاد کامل است. همان گونه که مستحضرید بند (الف) ماده 23 قانون مذکور چنین اشعار داشته: (هر گونه وضع مالیات یا عوارض برای صادرات کالاهای مجاز و غیر یارانه‌ای جلوگیری از صادرات هر گونه کالا به منظور تنظیم بازار داخلی ممنوع است ...) چنانچه به این بند از قانون دقیقا نظر افکنده شود، ملاحظه می‌گردد، اولا: هر گونه کالا به صورت عام و علی‌الاطلاق قید شده که شامل خوراک دام و طیور نیز می‌گردد. ثانیا: اگر بهانه ای همچون کمبود گوجه فرنگی و رب گوجه در کشور وجود داشته و همین موضوع نیز تسری به خوراک دام و طیور یافته است، این بهانه با قید (به منظور تنظیم بازار داخلی ممنوع است ... ) گرفته شده و اساسا دولت و وزارتین مذکور اجازه منع صادرات اقلام مورد ادعا را نداشته است. ثالثا: طبق قاعده (الاطلاق ینصرف الی الفرد الاکمل او اجمل) مفاد قانون مزبور شامل صادرات هر گونه کالا می‌گردد. چرا که اطلاق، اقتضا شمولیت فرد اکمل و اجمل را دارد. رابعا: قید (به منظور تنظیم بازار داخلی ...) قید توضیحی نیست. بلکه قید احترازی است. چرا که اصل در قیود احترازی بودن آن است و همچنین این قید بدان معناست که هیچ مرجعی نمی تواند به بهانه تنظیم بازار داخلی، صادرات را منع نماید.

2ـ این بخشنامه حتی با اطلاق بندهای (الف) و (ب) ماده 22 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران نیز در تضاد است. چرا که طبق ماده موصوف، دولت مکلف شده با اقدام قانونی در جهت اصلاح قوانین محیط کسب و کار را به‌گونه‌ای امن، سالم، سهل و شفاف سازد. بخشنامه کذایی نه تن ها محیطی امن به وجود نیاورده بلکه باعث تزلزل در امر صادرات نیز شده است. نکته حایز اهمیت دیگر آن است که تبصره ذیل ماده 4 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آن‌ها در امر صادرات و اصلاح ماده 104 قانون مالیات‌های مستقیم چنین اشعار داشته: (اختیارات وزیر جهاد کشاورزی مندرج در قوانین مربوط به این وزارتخانه از شمول این قانون مستثنی است.) توضیحا اینکه با توجه به قانون فوق‌الذکر، وزیر جهاد کشاورزی اساسا چنین اختیاری را نداشته که طی نامه شماره 13136/020 خطاب به وزیر صنعت، معدن و تجارت، صادرات موارد مرقوم را به نوعی تحدید نموده و از این رهگذر باعث تهدید تجار و ورشکستگی شرکت ها گردد. طبق بند 2 مـاده 19 همان قانون، دولت مکلف شده است، صادرات کالا و خدمات را به نحوی طراحی کند که منجر به افزایش تولید صادرات گرا شود. به عبارت آخری بخشنامه مورد ابطال بر خلاف مشوق ها و سایق های تولید در امر صادرات است.

3ـ مغایرت دیگر بخشنامه، با نص ماده واحده قانون رفع محدودیت صادرات تولیدات کشاورزی و دامی است که در جلسه علنی روز چهارشنبه مورخ 1377/07/08 مجلس شورای اسلامی تصویب شده و در تاریخ 1377/07/15 به تایید شورای نگهبان رسیده است. ماده واحده چنین بیان داشته: (از تاریخ تصویب این قانون از صادرات هر نوع تولیدات و فرآورده‌های کشاورزی و دامی رفع ممنوعیت می‌شود. صادرکنندگان این کالاها می‌توانند با رعایت قانون صادرات و واردات اقدام نمایند.) نکته در خور تامل و بسیار جالب آن است که تبصره 2 ماده واحده مشارالذکر یک راهکار قانونی جهت تنظیم بازار داخلی داده و آن، چنین است که وزارت صنعت، معدن و تجارت موظف است

راسا نسبت به ایجاد تعادل در بازار داخل اقدام و در صورت نیاز مبادرت به واردات کالا نماید. به دیگر سخن، باز هم اگر بهانه تنظیم بازار داخلی مطرح شود، این مطلب با تبصره 2 ماده فوق الوصف تعیین تکلیف شده و راهکار آن صدور بخشنامه یک شبه نیست!

4ـ بخشنامه مورد ابطال، با ماده 12 قانون مقررات صادرات و واردات سال 1364 نیز در تغایر است. با این وصف که مطابق ماده 12 قانون موصوف، دولت موظف است سیاست صادراتی خود را مبتنی بر تشویق صادرات غیر نفتی قرار داده و در جهت وصول به این هدف باید حداکثر مساعدت را نموده و تسهیلات لازم را فراهم آورد. بخشنامه کذایی با منطوق و مفهوم موافق ماده 12 در تزاحم است. از طرفی دیگر در این برهه اقتصادی، امر به صادرات بیش از پیش باید حمایت شود چرا که ارز آوری برای کشور داشته و فعالیت و رقابت تولیدی در کشور را بیشتر کرده و در نتیجه اشتغال‌زایی نیز می‌شود. دولت فقط در یک صورت می‌تواند صادرات کالاهای غیر نفتی را غیر مجاز اعلام نماید، آن هم در صورت حصول شرایط ماده 16 قانون مقررات صادرات و واردات مصوب 1364/02/28 مجلس شورای اسلامی، که چنین اشعار داشته: (دولت موظف است کلیه کالاهای صادراتی غیر نفتی کشور را مورد بررسی قرار داده و چنانچه میزان ارز مصرف شده برای ساخت و تولید هر یک از آن‌ها بیش از 80% ارز حاصل از صدور و فروش خارجی آن باشد آن کالا را مشخص و صدور آن را غیر مجاز اعلام نماید.

5 ـ همچنین به استناد به ماده 11 (مکرر) آیین‌نامه اجرایی قانون مقررات صادرات و واردات بخشنامه کذایی موضوع دعوی با ضوابط صادرات در تضاد می‌باشد.

نظر به اینکه قراردادهای منعقده این شرکت با افغانستان بوده، آیین‌نامه اعطای اعتبارات صادراتی ویژه افغانستان، تحت شماره 33097/ت28234هـ ـ 1382/06/15 هیات وزیران نیز به صورت اخص در مورد این شرکت ساری و جاری بوده و از جهت عام بودن نیز، مغایرت‌های بخشنامه مورد ابطال با قوانین فوق‌الذکر مشخص است. بنا علیهذا نظر به مراتب فوق مستندا به ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری تقاضای صدور رای بر ابطال مصوبه از تاریخ تصویب مورد استدعاست. ضمنا نظر به اینکه با وجود بخشنامه خسارات عدیده ای به این شرکت و شرکت‌های متعدد مشابه در سطح کشور وارد می‌آید، با توجه به وجود دو عنصر فوریت و ضرورت، بدوا وفق ماده 36 قانون اخیر الذکر دیوان عدالت اداری تقاضای صدور دستور موقت مورد استدعاست.»

متن مقرره‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف ـ نامه شماره 187713/60 ـ 1397/07/16 وزیر صنعت، معدن و تجارت:

«جناب آقای فرود عسگری

رییس کل محترم گمرک جمهوری اسلامی ایران

با سلام

ضمن ارسال تصویر نامه شماره 13136/020 ـ 1397/07/07 وزیر جهاد کشاورزی به آگاهی می‌رساند:

صادرات سیب‌زمینی: تحت ردیف تعرفه‌های (07143000)، (07142000)، (07019000) و (07011000)

خوراک دام و طیور: تحت ردیف تعرفه‌های (23080000)، (23099090)، (23099040) و (23099030)

رب گوجه فرنگی: تحت ردیف تعرفه‌های (20021000)، (20029010)، (20029090)، (20095000) و (21032000)

از تاریخ 1397/07/20 تا اطلاع ثانوی ممنوع می‌باشد.»

ب ـ نامه شماره 13136/020 ـ 1397/07/07 وزیر جهاد کشاورزی:

«جناب آقای دکتر شریعتمداری

وزیر محترم صنعت، معدن و تجارت

سلام علیکم

نظر به محدودیت عرضه سیب‌زمینی در بازار داخل و همچنین تامین خوراک دام و طیور خواهشمند است ترتیبی اتخاذ فرمایید تا با اعلام قبلی از تاریخ 1397/07/15 صادرات سیب‌زمینی و همچنین صادرات خوراک دام و طیور ممنوع اعلام گردد. ضمنا لازم به ذکر است که متاسفانه علیرغم ممنوعیت صادرات گوجه فرهنگی از تاریخ 1397/06/27 (موضوع نامه شماره 170799/60 ـ 1397/04/22) طبق گزارش‌های روزانه گمرک، گوجه فرنگی صادر می‌شود در مورد صادرات رب گوجه فرنگی همان طور که طی نامه شماره 11867/020 ـ 1397/06/20 اعلام گردید بایستی با ایجاد ممنوعیت در کوتاه‌مدت و بعد از آن با تمهیداتی به صورت درصدی از تولید با نگاه به تامین بازار داخل مجوز صادرات داده شود.»

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر امور حقوقی معاونت توسعه مدیریت و منابع وزارت جهاد کشاورزی به موجب لایحه شماره 2369/98/200 ـ 1398/02/03 توضیح داده است که:

«هیات عمومی محترم دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه در خصوص کلاسه پرونده 9703583

با سلام و دعای خیر

احتراما در پاسخ به شکایت شرکت کارآمدان دینا نوآوران با موضوع ابطال بخشنامه شماره 187713 ـ 1397/07/16 وزیـر وزارت صنعت، معدن و تجـارت و ابطال مفـاد نامه شماره 13136/020 ـ 1397/07/07 وزیر وزارت متبوع به استحضار می‌رساند:

الف ـ در خصوص لغو ممنوعیت صادرات خوراک دام و طیور، موضوع نامه شماره 13036/020 ـ 1397/07/07 اعلام می‌دارد نامه مذکور با توجه به استفاده از ارز دولتی در تولید این نهاده و در راستای تنظیم بازار داخلی و جلوگیری از افزایش قیمت نهاده‌های دامی تهیه و ارسال شده است که متعاقبا با درخواست انجمن صادرکنندگان خدمات دام و طیور برای حفظ بازارهای صادراتی پیشنهاد لغو ممنوعیت و ایجاد عوارض صادراتی با لحاظ مقدار ارز دولتی استفاده شده در تولید نهاده مذکور توسط مقام عالی وزارت به وزیر صنعت، معدن و تجارت طی نامه شماره 17873/020 ـ 1397/09/12 اعلام شده است. لازم به توضیح است طبق مصوبه شورای عالی اقتصادی به شماره 70118 ـ 1397/05/29 متشکل از سران سه قوه از تاریخ 1397/06/05 مسیولیت تنظیم بازار به وزیر صنعت، معدن و تجارت واگذار شده و تصمیم در این خصوص نیز با مقام مذکور می‌باشد. لذا با عنایت به موارد معنونه و با توجه به اینکه این وظیفه از وزارت متبوع منفک و به وزارت صمت انتقال یافته است، بنابراین موضوع شکایت به طرفیت این وزارت موضوعیت نداشته و تقاضای صدور رد دعوای ایشان مورد استدعاست.»

علیرغم ارسال نسخه ثانی شکایت و ضمایم برای وزارت صنعت، معدن و تجارت تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی، پاسخی از وزارت صنعت، معدن و تجارت واصل نشد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/08/21 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ مفاد نامه شماره 13136/020 ـ 1397/07/07 وزیر جهاد کشاورزی به وزیر صنعت، معدن و تجارت چون متضمن پیشنهاد است و در آن قاعده آمره وضع نشده از مصادیق ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری محسوب نمی شود و قابل طرح و رسیدگی در هیات عمومی تشخیص نشد.

ب ـ هرچند مطابق بند (الف) ماده 23 قانون احکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور مصوب 1395 جلوگیری از صادرات هرگونه کالا به منظور تنظیم بازار داخلی ممنوع اعلام شده است لیکن به موجب بند 4 مصوبات نهمین جلسه شورای عالی هماهنگی اقتصادی مورخ 1397/05/25 که توسط رییس جمهوری طی نامه شماره 70118 ـ 1397/05/29 به رییس مجلس شورای اسلامی و رییس قوه قضاییه و اعضای هیات دولت ابلاغ شده و مفاد آن لازم‌الاجرا است، مقرر شده است «به منظور جلوگیری از کاهش عرضه و افزایش قیمت کالاها در بازار داخلی، وزیر صنعت، معدن و تجارت می‌تواند در چهارچوب دستورالعملی که به تصویب رییس جمهور می‌رسد، صادرات برخی از کالاها را در شرایط اضطراری، برای محدوده زمانی معین، مشروط یا ممنوع نماید.» اما از آنجا که وزیر صنعت، معدن و تجارت در نامه شماره 187713/60 ـ 1397/07/16 به رییس کل گمرک، صادرات خوراک دام و طیور را از تاریخ 1397/07/20 تا اطلاع ثانوی ممنوع اعلام کرده است از این جهت که ممنوعیت صادرات را مقید به زمان مشخصی نکرده و این در حالی است که در بند 4 مصوبه لازم‌الاجرا شورای عالی هماهنگی اقتصادی تصریح شده ممنوعیت صادرات برای محدوده زمانی معین قابل اعمال است، مغایر مصوبه یاد شده است بنابراین صرفا از این جهت که پایان مدت ممنوعیت صادرات مشخص نشده، نامه شماره 187713/60 ـ 1397/07/16 وزیر صنعت، معدن و تجارت به رییس کل گمرک جمهوری اسلامی ایران مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی