رای شماره634 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال...

مصوب جلسه 257 شورای اسلامی شهر گرگان

تاریخ دادنامه: 1391/09/20 شماره دادنامه: 634 کلاسه پرونده: 88/177
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقای مهدی به آبادی
موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل شماره 3628 ـ 1381/09/23 با موضوع نحوه اخذ عوارض تفکیک مجدد، مصوب جلسه 257 شورای اسلامی شهر گرگان
گردش کار: شاکی طی دادخواست و لایحه تکمیلی، ابطال دستورالعمل نحوه اخذ عوارض تفکیک مجدد، مصوب جلسه 257 شورای شهر گرگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
«احتراما، به استحضار عالی می‌رساند، اعضای وقت شورای اسلامی شهر گرگان در جلسه 257 رسمی و علنی خود، طی مصوبه شماره 3628ـ1381/09/23، با پیشنهاد شهرداری گرگان به شماره 4/4258ـ 1381/06/19 و اصلاحی شماره 4/67282 ـ 1381/09/19 موافقت و دستورالعملی در خصوص نحوه اخذ عوارض تفکیک مجدد اراضی داخل محدوده خدماتی شهر گرگان را تصویب کردند که مصوبه مذکور، طی نامه شماره 3679 ـ1381/09/24 جهت اجرا به شهرداری گرگان ابلاغ شده است، نظر به این که شهرداری گرگان بر اساس این مصوبه، در صورت مراجعه شهروندان جهت اجرای ماده 101 قانون شهرداری ها، در مورد تفکیک اراضی قانونی و شرعی خود و یا درخواست اخذ هر گونه مجوز قانونی برای ملک شخصی، به شهرداری گرگان، ابتدا مبالغ معتنابهی به اجبار از آن‌ها اخذ می‌نماید، لذا با توجه به موارد شرعی و قانونی ذیل، نظر به این که مصوبه فوق‌الذکر خلاف شرع و خلاف قانون و خارج از اختیارات قانونی اعضای شورای شهر گرگان، تصویب شده است ابطال آن را به استناد قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی و ماده 1 و بند 1 ماده 19 و ماده 42 و 41 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 1385، از آن مرجع تمنا دارم.
اولا: با تصویب قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جـمهوری اسلامی ایران، از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هر گونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی و... به موجب قانون تجمیع عوارض صورت می‌پذیرد و کلیه قوانین و مقررات به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه به استثنا مواد مندرج در قسمت اخیر ماده مزبور، از ابتدای سال 1382 لغو شده است، نظر به عموم و اطلاق قانون فوق‌الاشاره و حکومت آن بر قانون تشکیلات، وظایف شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375 و فسخ قسمت‌هایی از قانون اخیرالذکر، در نتیجه اختیارات شوراهای اسلامی صرفا به تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم...، محدود می‌شود و وضع هر نوع عوارض توسط شوراهای اسلامی سراسر کشور خارج از محدوده تبصره1 ماده 5 مذکور، خلاف قانون و خلاف اختیارات به استناد رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 361 ـ 1382/09/09 می‌باشد که این موضوع شامل مصوبه شماره 3628 ـ 1381/09/23 شورای شهر گرگان نیز می‌باشد.
ثانیا: قانون اساسی دریافت هر گونه وجه از اشخاص را منوط به تدوین قانون و مقررات خاص در این زمینه می دانـد، نظر به این که وضع قاعده آمره مشعر بر الزام اشخاص به پرداخت هر گونه وجه در قبال استفاده از تسهیلات و خدمات دولتی، اختصاص به قوه مقننه و یا ماذون از قبل قانونگذار دارد و با عنایت به مدلول احکام مقرر در اصل های 37 و 36 قانون اساسی و دو ماده 17 و 2 قانون مجازات اسلامی، تعیین انواع جرایم و مطلق تخلفات و میزان مجازات هر یک از آن‌ها و همچنین تعیین مراجع ذی صلاح به منظور رسیدگی به جرایم و تخلفات مختلف و اعمال مجازات قانونی درباره مجرمان و متخلفان از وظایف اختصاصی قانونگذار است، لهذا محرز می‌شود که دستورالعمل مورد بحث در یک اقدام تقنینی که در صلاحیت خاص مجلس نمایندگان منتخب مردم است، مبادرت به وضع قانون و تعیین تخلفات مالکان اراضی تحت عنوان اخذ عوارض تفکیک غیرمجاز و نتیجتا ورود در قلمرو وظایف و اختیارات خاص قوه مقننه کرده است، در حالی که توجیه شرعـی و قانونی و حقوقی ندارد و در واقـع وصول مبالغ مذکور، عنوان عوارض ندارد، لذا از شمول بند 16 ماده 71 قانون شوراها مصوب 1375 نیز خارج است.
ثالثا: در بند الف و ب ماده 4 و 3 مصوبه مذکور، صراحتا در مورد اخذ وجوه از مالکان اراضی، تحت عنوان عوارض تفکیک غیرمجاز، در مورد زمین‌های قبل از سال 1367 و بعد از سال 1367 که سند اخذ کرده اند، اظهارنظر شده است در حالی که قانون شوراها در سال 1375 مصوب و مصوبه فوق‌الذکر شورای شهر گرگان در انتهای سال 1381 تصویب شده، لذا این عوارض اعلامی، بابت تفکیک مجدد غیرمجاز، مربوط به زمین‌های سال ها قبل از تصویب قانون شوراها و تصویب مصوبه مذکور که تفکیک شده اند است، لذا به استناد اصل 169 قانون اساسی و ماده 11 قانون مجازات اسلامی و ماده 4 قانون مدنی، شورای مذکور اختیار قانونی وضع این چنین عوارض، برای زمین‌هایی که سال ها قبل از قانون شوراها و تصویب مصوبه مذکور تفکیک شده اند، نداشته است، مضاف بر این که، حقوق اسلام نیز عطـف به ماسبق نشدن قوانین را به عنوان مثال در آیات شریفه 95 سوره مایده و 23 و 22 سوره نسا و 275 سوره بقره و 15 سوره اسرا پذیرفته است.
رابعا: با عنایت به این که اخذ وجه اجباری شهرداری از شهروندان گرگانی به استناد مصوبه مذکور، مبالغ متنابهی از قیمت عرصه ملک می‌شود و با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی (ره) که خرید و فروش املاک بایستی اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیر این صورت از موارد غصب به حساب خواهد آمد و این که در موازین اسلام و قوانین جاری اخذ مجانی نداریم، لذا مصوبه مذکور برخلاف اصل 47 و 22 قانون اساسی و ماده 32 و 30 قانون مدنی، خلاف موازین قانونی و شرعی صادر شده است.
خامـسا: ماده 101 قانون شهرداریهـا تصریح دارد که معابر و شوارع عمومی که در اثر تفکیـک اراضی احداث می‌شوند، متعلق به شهرداری است و در قبـال آن هیچ وجهی به صاحب آن پرداخت نخواهد شد و حقوق قانونی شهرداری ها در خصوص موافقت با تفکیک اراضی و منحصرا تملک رایگان معابر و شوارع حاصل از تفکیک، تعیین و احصا کرده و مشخص است که قانونگذار در این ماده قانونی و سایر قوانین، اجازه اخذ تعدادی از قطعات تفکیکی را به صورت رایگان و یا اخذ وجهی به جای آن، تحت عنوان هر گونه عنوانی، جهت موافقـت با تفکیک یا عوارض تفکیک مجـدد غیرمجاز را نـداده است، خصوصا که به موجب آرا متعدد صادر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری، از جمله رای اخیرالصدور به شماره 864، 863 ـ 1387/12/18 در مورد ابطال دستورالعمل نحوه اخذ عام‌المنفعه مصوب شـورای شهر گرگان، الزام مالک یا مالکان به پرداخت هر گونه وجهی به شهرداری در قبال تفکیک یا تفکیک غیرمجاز را، خلاف اصل تسلیط به شرح ماده 22 قانون اساسی و در تعارض با حق مالکیت مشروع اشخاص و خارج از اختیارات قانونی شوراها در بند 16 ماده 71 قانون شوراها مصوب 1375 تشخیص داده شده است، چرا که همان طور که مستحضر هستید، تامین نیازمندی‌های شهرداری ها جز در موارد مصرح در قانون، مستلزم رعایت مراحل قانونی خاص خودش است.
ریاست محترم دیوان عدالت اداری، با توجه به مراتب قانونی و شرعی فوق، ابطال مصوبه خلاف قانون و شرع شورای شهر گرگان به شماره 3628 ـ 1381/09/23 مبنی بر اخذ وجوه از مالکان اراضی در گرگان تحت عنوان عوارض تفکیک مجدد را تمنا دارم.»
متن «اصلاحیه لایحه پیشنهادی شماره 4/42581 ـ 1381/06/19 شهرداری گرگان» که طی نامه شماره 4/67284 ـ 1381/09/19 به شورای اسلامی شهر گرگان ارسال شده است و به موجب مصوبه شماره 3628 ـ 1381/09/23 تصویب شده است به قرار زیر می‌باشد:
«به منظور جبران هزینه‌های خدمات ناشی از انجام تقاضای بعضی از مالکان اراضی شهری در خصوص درخواست تفکیک مجدد اراضی نسبتا بزرگ داخل شهر (محدوده خدماتی) به قطعات کوچکتر (حداقل در حد ضوابط طرح تفصیلی) با در نظر گرفتن ارزش افزوده ملک عوارض تحت عنوان (عوارض تفکیک مجدد) به شرح ذیل پیشنهاد می‌گردد:
1ـ زمین‌های تفکیک شده در سنوات گذشته که بر اساس آخرین طرح جامع مصوب دارای کاربری مسکونی با تراکم‌های، کم، متوسط و یا زیاد می‌باشند برای تفکیک به قطعات کوچکتر (در حد طرح تفصیلی) در ازای هر مترمربع معادل یک برابر قیمت منطقه‌ای سال پرداخت عوارض.
2ـ زمین‌های تفکیک شده در سنوات گذشته که بر اساس آخرین طرح جامع مصوب دارای کاربری فضای سبز خصوصی و یا ویژه باغات باشند برای تفکیک مجدد به قطعات کوچکتر (در حد طرح تفصیلی) در ازای هر مترمربع معادل 5/1 برابر قیمت منطقه‌ای سال پرداخت عوارض.
3ـ در صورتی که زمین‌هایی با کاربری ذکر شده در بند یک بدون مراجعه به شهرداری و به صورت غیرمجاز تفکیک و از طریق ماده 147 و یا طرق دیگر سند نیز اخذ کرده باشند.
الف ـ در مورد تفکیک های قبل از سال 1367 معادل 5/0 برابر قیمت منطقه‌ای سال پرداخت عوارض.
ب ـ در مورد تفکیک های بعد از سال 1367 معادل 2/1 برابر قیمت منطقه‌ای سال پرداخت عوارض.
4ـ در صورتی که زمین‌هایی با کاربری ذکر شده در بند 2 بدون مراجعه به شهرداری به صورت غیرمجاز تفکیک و از طریق ماده 147 و یا طرق دیگر سند نیز اخذ کرده باشند.
الف ـ در مورد تفکیک های قبل از سال 1367 معادل 8/0 برابر قیمت منطقه‌ای سال پرداخت عوارض
ب ـ در مورد تفکیک های بعد از سال 1367 معادل دو برابر قیمت منطقه‌ای سال پرداخت عوارض
5 ـ به متقاضیان زمین‌های وقفی مشمول این عوارض با توجه به اختلاف ارزش زمین‌های وقفی با زمین‌های ملکی عدم تفاوت در قیمت منطقه‌ای معادل بیست درصد تخفیف داده خواهد شد.
تبصره یک: کـلیه املاکی که تا قبـل از تاریخ تـصویب این لایحه به هر نحو در خصوص تفکیک مجوز از شهرداری پاسخ استعلام دریافت داشته اند از پرداخت این عوارض معاف می‌باشند.»
در ارتبـاط با ادعای شاکی، مبنی بر مغایرت مقررات مورد اعتراض با شرع اسلام، قایم مقام دبیر شـورای نگهبان به موجب نامه شماره 42166/30/90 ـ 1390/02/14 اعلام کرده است که:
«موضوع مورد بحث خلاف موازین شرع شناخته نشد.»
علی رغم ارسال نسخه ثانی دادخواست برای مشتکی عنه و پیگیری موضوع تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی لایحه دفاعیه ای از طرف شکایت واصل نشده است.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شـعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

الف ـ با توجه به نامه شماره 42166/30/90 ـ 1390/02/14 قایم مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر این که: «موضوع دویست و پنجاه و هفتمین جلسه شورای اسلامی شهر گرگان به شمـاره 3628 ـ 1381/09/23، در جلـسه مـورخ 1390/02/07 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به نظر اکثریت فقهای معظم خلاف موازین شرع شناخته نشد.» موجبی برای ابطال آن در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری وجود ندارد.
ب ـ نظر به این که مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380، اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه‌های شماره 275ـ1391/05/16، 492ـ1389/11/04، 393 ـ 1389/09/29، 459 ـ 1389/01/20، 218 ـ 1387/04/09 و 964 ـ 1386/09/11 مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور را [مبنی بر دریافت قسمتی از اراضی و یا بهای آن به ازای هزینه خدمات تفکیک و افراز] ابطال کرده است، بنابراین با توجه به حکم قانونی یاد شده و با وحدت ملاک از آرا مذکور مصوبه دویست و پنجاه و هفتمین جلسه رسمی و علنی شورای اسلامی شهر گرگان به شماره 3628 ـ 1381/09/23، خلاف قانون تشخیص داده می‌شود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.