رای شماره 2913 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0000492 1400/11/25

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905812913 مورخ 1400/11/05 با موضوع: «با استناد به بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ضمن نقض رای شماره 140009970906010907ـ 1400/07/25 هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری که در مقام تایید تصویب‌نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 هیات وزیران صادر شده، تصویب‌نامه مذکور صرف نظر از ماهیت آن و صرفا به دلیل عدم تصویب در بازه زمانی مقرر در قانون و اعلام فهرست موضوع آن برای سال تصویب، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1400/11/05 شماره دادنامه: 2913 شماره پرونده: 0000492

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای بهمن زبردست

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تصویب‌نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 هیات وزیران

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تصویب‌نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 هیات وزیران را خواستار شده است و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" به استحضار می‌رساند وفق تبصره ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان فهرست مودیانی که به دلیل ارایه کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده و نیز ماهیت کسب و کار آن‌ها، امکان عضویت در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی را ندارند. به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و پس از تصویب هیات وزیران حداکثر تا پایان دی ماه هر سال برای عملکرد سال بعد توسط سازمان اعلام خواهد شد.» اما در متن تصویب‌نامه مورد اعتراض که به استناد همین تبصره صادر شده فهرست مودیانی تصویب شده «که در سال 1400 ملزم به ثبت نام در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی نمی باشند.» لذا از آنجا که وفق تبصره ماده 2 قانون صدرالذکر فهرست مودیانی که در تصویب‌نامه مورخ 1400/01/24 هیات وزیران مصوب شده و حتی پیشنهاد آن توسط وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز در تاریخ 1399/12/06 و بیش از یک ماه پس از پایان دی ماه 1399 بوده صرفا برای عملکرد سال بعد یعنـی 1401 معتبر خـواهد بود. درخـواست ابطال این مصوبه را داشته همچنین ازآنجا که تصویب بدون رعایت قانون چنین فهرستی، موجبات تعلق جرایم مذکور در قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان به دیگر مودیان و تضییع احتمالی حقوق قانونی آنان را فراهم خواهد ساخت. درخواست اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و ابطال از زمان صدور را نیز دارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" وزارت امور اقتصادی و دارایی

هیات وزیران در جلسه 1400/01/22 به پیشنهاد شماره 195298/2ـ 1399/12/06 وزارت امور اقتصادی و دارایی و به استناد تبصره ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب 1398 تصویب کرد: فهرست گروه مودیانی که در سال 1400 ملزم به ثبت نام در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی نمی باشند به شرح زیر تعیین می‌شود:

1ـ اشخاص حقیقی موضوع ماده 81 قانون مالیات‌های مستقیم

2ـ اشخاص حقیقی موضوع ماده 142 قانون مالیات‌های مستقیم

3ـ صاحبان مشاغل (اشخاص حقیقی) گروه سوم موضوع آیین‌نامه اجرایی ماده 95 اصلاحی قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1394 که صرفا فروشنده و ارایه کننده کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده موضوع قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 می‌باشند.

تبصره ـ مشاغل و حرفی که مشمول فراخوان شماره 31092/268/د ـ 1398/07/01 سازمان امور مالیاتی کشور موضوع تبصره 2 ماده 169 قانون مالیات‌های مستقیم و جز 2 بند (ح) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1400 کل کشور شده اند، مشمول تبصره ماده 2 قانون پایانه فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب 1398 نمی شوند. ـ معاون اول رییس جمهور"

علی رغم ابلاغ داخواست و ضمایم آن به امور حقوقی دولت (هیات وزیران) تا زمان رسیدگی به پرونده در جلسه هیات عمومی، پاسخی از آن مرجع واصل نشده است.

در راستای اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری ارجاع و این هیات به موجب دادنامه 0907ـ 1400/07/25 به شرح زیر به رد شکایت و عدم ابطال تصویب‌نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 هیات وزیران رای صادر کرد:

"با لحاظ اینکه تصویب‌نامه مورد شکایت به شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 هیات وزیران، به استناد تبصره ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب 1398، وضع شده است که قانون یاد شده مقرر می‌دارد «فهرست مودیانی که به دلیل ارایه کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده و نیز ماهیت کسب وکار آن‌ها امکان عضویت در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی را ندارند، به پیشنهاد وزارت امور اقتصاد و دارایی و پس از تصویب هیات وزیران، حداکثر تا پایان دی ماه هر سال برای عملکرد سال بعد توسط سازمان، اعلام خواهد شد و با توجه به اینکه حسب مفاد مصوبه معترض عنه این فهرست برای سال 1400 تدوین شده است و اگرچه به موجب قانون موصوف‌الذکر، مراجع قانونی می‌بایست تا دی ماه سال 1399 راجع به فهرست اشخاص غیرمشمول (موضوع تبصره ماده 2) تعیین تکلیف می نمودند و این تاخیر در وضع تصویب‌نامه از حیث اداری، دارای تبعات می‌باشد، لیکن با لحاظ اینکه لسان قانونگذار در اینجا لسان عدم تکلیف است یعنی در صدد بیان تکلیف برای مودیان نمی باشد تا عدم وضع مصوبه در مهلت قانونی برای آن‌ها برخلاف مسلمات قانونی و فقهی و قاعده بیان باشد، بلکه در واقع یک تکلیف را که قانونا می‌بایست اشخاص انجام دهند و در سامانه مودیان ثبت نام نمایند از برخی افراد برداشته و آن‌ها را مستثنی نموده و از تاخیر در بیان استثنا خللی به حقوق آن‌ها وارد نمی نماید و برعکس ابطال این مصوبه ارفاقی، موجب بروز مشکلاتی خواهد شد و مستثنیات قانون بدون بیان خواهند ماند، لذا مجموعا تصویب‌نامه مورد شکایت (هرچند در زمان قانونی تصویب نشده است) درحدود مقررات بوده و موجبی برای ابطال آن وجود نداشته به استناد بند (ب) ماده 84 از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رای به رد شکایت صادر می‌نماید. رای صادره ظرف بیست روز پس از صدور قابل اعتراض از ناحیه ریاست دیوان یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری می‌باشد. "

متعاقب صدور رای مذکور رییس دیوان عدالت اداری با استدلال مصرح در گزارش مورخ 1400/08/08 معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی، در مهلت مقرر در ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به رای هیات تخصصی مالیاتی، بانکی اعتراض کرد. استدلال مصرح در گزارش مذکور به شرح ذیل است:

" هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری در مقام رسیدگی به شکایت مطروحه به خواسته ابطال تصویب‌نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 هیات وزیران به موجب رای شماره 140009970906010907ـ 1400/07/25 اتخاذ تصمیم کرده و با استناد به برخی ملاحظات عملی و اجرایی حکم به رد شکایت صادر نموده است. با این حال با بررسی شکایت مطروحه به نظر می‌رسد که رای صادره واجد ایراد است و در این قسمت به ایراد قانونی وارد بر آن اشاره می‌شود: قانونگذار بر اساس ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب 1398/07/21 کلیه اشخاص مشمول این قانون را مکلف به ثبت نام در سامانه مودیان کرده است و به موجب تبصره همین ماده مقرر نموده است که: «فهرست مودیانی که به دلیل ارایه کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده و نیز ماهیت کسب و کار آن‌ها، امکان عضویت در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی را ندارند، به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و پس از تصویب هیات وزیران حداکثر تا پایان دی ماه هر سال برای عملکرد سال بعد توسط سازمان اعلام خواهد شد.» هیات وزیران با استناد به تبصره مذکور به وضع تصویب‌نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 اقدام کرده و بر مبنای این تصویب‌نامه فهرست مودیانی را که در سال 1400 ملزم به ثبت نام در سامانه مودیان نمی باشند، اعلام کرده است.

شاکی در شکایت خود اعلام کرده است که هر چند صرف تاخیر در اعلام فهرست مزبور و اعلام آن در بازه زمانی پس از دی ماه 1399 فی نفسه واجد ایراد قانونی نیست، ولی با توجه به اینکه در تبصره ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان صراحتا اعلام شده است که فهرست فوق برای عملکرد سال بعد اعلام خواهد شد. حکم مقرر در تصویب‌نامه مورد شکایت که فهرست اعلامی خود را برای سال 1400 قابل اجرا اعلام داشته، خلاف قانون است. زیرا تصویب‌نامه یاد شده در سال 1400 وضع شده و با توجه به عبارت «سال بعد» در تبصره ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان این تصویب‌نامه نمی تواند در همان سال تصویب یعنی سال 1400 قابل اجرا باشد و حکم به اجرای آن در سال 1400 که سال وضع تصویب‌نامه است، با حکم مقرر در تبصره ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان که اجرای تصویب‌نامه‌های موضوع این تبصره را برای عملکرد سال بعد از وضع آن‌ها معتبر می‌داند مغایرت دارد. به نظر می‌رسد که استدلال شاکی از این جهت صحیح است و هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در موارد مشابه از جمله به موجب رای شماره 1681 الی 1735 ـ 1393/10/08 و با این استدلال که شوراهای اسلامی شهر بر اساس تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده باید عوارض محلی جدید را حداکثر تا 15 بهمن هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب کنند، حکم به ابطال مصوبات شوراهای اسلامی که خارج از موعد فوق برای سال بعد تصویب شده اند، صادر کرده است.

در پرونده حاضر نیز هیات تخصصی در رای صادره با ذکر عبارت «... اگرچه به موجب قانون موصوف‌الذکر، مراجع قانونی می‌بایست تا دی ماه سال 1399 راجع به فهرست افراد غیرمشمول (موضوع تبصره ماده 2) تعیین تکلیف می نمودند و این تاخیر در وضع تصویب‌نامه از حیث اداری دارای تبعات می‌باشد...» به وارد بودن ایـراد شاکی به طور ضمنی اذعان کرده، ولی ظاهرا با توجه به تبعات اجرایی ابطال تصویب‌نامه فوق، از صدور حکم ابطال آن خودداری کرده است. با این وجود و علی رغم توجه به اهمیت ملاحظات اجرایی در این زمینه، واقعیت این است که رای صادره از سوی هیات تخصصی عملا می‌تواند به مستندی برای دستگاه‌های اجرایی تبدیل شود تا در موارد مشابه به آن استناد نمایند و برای تضمین اصل حاکمیت قانون و جلوگیری از ایجاد این وضعیت و در عین حال برای جلوگیری از حدوث تبعات اجرایی صدور حکم ابطال تصویب‌نامه فوق پیشنهاد می‌گردد که ضمن اعتراض نسبت به رای شماره 140009970906010907ـ 1400/07/25 هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری موعد طرح این موضوع در هیات عمومی در یکی از جلسات اسفند ماه هیات عمومی در سال جاری تعیین شود تا با توجه به اینکه اجرای تصویب‌نامه مورد اعتراض عملا تا پایان سال 1400 اعتبار دارد، در صورت ابطال احتمالی آن عملا خللی به روند اجرایی امور وارد نشود و در عین حال، جنبه نظارتی دیوان عدالت اداری بر اقدامات خلاف قانون (از جمله وضع تصویب‌نامه مورد شکایت) به دلیل توجه به ملاحظات و مسایل اجرایی خدشه دار نگردد."

در اجرای بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، اعتراض رییس دیوان عدالت اداری در هیات تخصصی مالیاتی، بانکی دیوان عدالت اداری مورد بررسی و پس از اظهارنظر آن هیات، به دستور رییس دیوان عدالت اداری در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/11/05 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قانونگذار براساس ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان مصوب 1398/07/21، کلیه اشخاص مشمول این قانون را مکلف به ثبت نام در سامانه مودیان کرده و به موجب تبصره همین ماده مقرر نموده است که: «فهرست مودیانی که به دلیل ارایه کالا و خدمات معاف از مالیات بر ارزش افزوده و نیز ماهیت کسب و کار آن‌ها، امکان عضویت در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی را ندارند، به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و پس از تصویب هیات وزیران، حداکثر تا پایان دی ماه هر سال برای عملکرد سال بعد توسط سازمان اعلام خواهد شد.» نظر به اینکه برمبنای تصویب‌نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 هیات وزیران اعلام شده است که فهرست گروه مودیانی که در سال 1400 ملزم به ثبت نام در سامانه مودیان و صدور صورتحساب الکترونیکی نمی باشند، تعیین می‌شود و تصویب این فهرست در تاریخ 1400/01/24 و برای اجرا در سال 1400، هم خارج از مهلت مقرر در قانون (حداکثر تا پایان دی ماه هر سال) بوده و هم از جهت آنکه به جای عملکرد سال بعد برای عملکرد همان سال اعلام فهرست صورت گرفته، مغایر با حکم مقرر در تبصره ماده 2 قانون پایانه‌های فروشگاهی و سامانه مودیان و خارج از حدود اختیار هیات وزیران و به منزله تخلف در اجرای قوانین و مقررات و خودداری از انجام وظایف قانونی دولت است که در بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به عنوان جهات ابطال مقررات اجرایی احصا شده اند. بر همین اساس و با استناد به بند (ب) ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ضمن نقض رای شماره 140009970906010907ـ 1400/07/25 هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری که در مقام تایید تصویب‌نامه شماره 6315/ت58572هـ ـ 1400/01/24 هیات وزیران صادر شده، تصویب‌نامه مذکور صرف نظر از ماهیت آن و صرفا به دلیل عدم تصویب در بازه زمانی مقرر در قانون و اعلام فهرست موضوع آن برای سال تصویب، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری