رای شماره 1315 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9601567 1398/07/08

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رای هیـات عمـومی دیـوان عـدالت اداری بـه شمـاره دادنـامـه 9809970905811315 مورخ 1398/06/26 با موضوع: «ابطال مواد 12 و 16 تعرفه عوارض محلی سال 1391 مجلس شورای اسلامی شهر ملایر» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/06/26 شماره دادنامه: 1315 شماره پرونده: 96/1567

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حجت الله اسمعیلی با وکالت خانم مریم بوستانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 12 و 16 از تعرفه عوارض محلی سال 1391 شورای اسلامی شهر ملایر

گردش کار: خانم مریم بوستانی به وکالت از آقای حجت الله اسمعیلی به موجب دادخواستی ابطال مواد 12 و 16 از تعرفه عوارض محلی سال 1391 شورای اسلامی شهر ملایر در خصوص عوارض حذف و کسر پارکینگ و عوارض تغییر کاربری عرصه را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما به استحضار عالی می‌رساند شورای اسلامی شهر ملایر برخلاف قوانین و خارج از حدود اختیارات قانونی خود و همچنین برخلاف آرای هیات عمومی دیوان عدالت اداری و ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 اقدام به تصویب و وضع عوارض 1ـ تغییر کاربری 2ـ حذف و کسری پارکینگ طبق بندهای ذیل مواد 16 و 12 دفترچه عوارض محلی سال 1391 می‌نماید حال از محضر آن ریاست به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 85 و 92 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و سایر قوانین موضوعه استدعای رسیدگی و ابطال مصوبه مذکور را از زمان تصویب بدون رعایت مفاد ماده 83 قانون مذکور را دارد.

شورای اسلامی شهر ملایر در سال 1391 خارج از حیطه اختیارات قانونی و بدون توجه به آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری و بدون آن که نقشی یا خدماتی جهت انجام تغییر کاربری داشته باشند برابر ماده 16 دفترچه عوارض محلی شهر ملایر اقدام به وضع عوارض بر اساس فرمول و جدول پیوست تقدیمی می‌نمایند. اما همان گونه که مستحضرید وظیفه تغییر کاربری بر اساس قانون شورای عالی شهرسازی مصوب سال 1351 بر عهده شهرداری نمی باشد و در این خصوص شهرداری نیز خدماتی نمی دهد تا بتواند در قبال آن عوارضی دریافت نماید و همچنین قانون یا مصوبه خاصی از سوی مراجع قانونگذاری که این امر را به شهرداری تجویز نموده باشد، نیز وجود ندارد و همچنین با عنایت به آرا صادره هیات عمومی دیوان عدالت اداری به‌شماره‌های 561ـ 1384/10/11، 347 و 348 ـ 1386/06/25، 4ـ 1391/02/02، 229ـ 1395/03/22، 350 ـ 1394/03/25، 757ـ1395/09/30، 1818ـ1393/03/06 و 1355ـ1395/12/17 درخصوص شهرهای کرج، تهران، شاهرود، رامیان، بندرعباس و ملایر که وحدت موضوعی دارند متاسفانه شورای اسلامی شهر ملایر برخلاف ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 عمل نموده است و در مصوبات خود آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری را اعمال نکرده اند لذا با امعان نظر به موارد معنونه تقدیمی فوق‌الاشعار از محضر آن دادگاه به استناد ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری استدعای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر ملایر در سال 1391 را بدون رعایت مفاد ماده 83 قانون مذکور رادارد. ضمنا مزید بر استحضار می‌رساند اراضی تحت مالکیت اینجانب در سال 1351 بر اساس نقشه‌های تصویبی شهرداری به محدوده شهری ورود پیدا می‌کند و براساس طرح تفکیکی مصوب که به تایید شهرداری ملایر رسیده: کاربری ملک مسکونی و پلاک ثبتی 13 فرعی از 2149 مفروز از 3 فرعی بخش یک ملایر به مساحت 311 مترمربع به آن اختصاص می‌یابد اما در سال 1370 بر اساس طرح جامع و تفصیلی شهر ملایر، کاربری ملک مذکور از مسکونی به کاربری معبر تغییر می‌یابد و در سال 1391 با تغییر طرح تفصیلی شهر مجددا کاربری زمین به کاربری مسکونی برگشت می‌شود و شورای اسلامی شهر ملایر برخلاف قوانین موضوعه و عدم توجه به آرا صادره هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدام به وضع عوارض غیرقانونی نموده است.

شورای اسلامی شهر ملایر در سال 1391 خارج از حیطه اختیارات قانونی و بدون توجه به آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرا وحدت رویه و موضوعی شماره‌های1477، 1478، 1479، 1480، 1481ـ 1386/12/12، 770 ـ 1391/10/18، 166 ـ 1395/03/04، 593ـ 1395/10/02 و 1355 ـ 1395/12/17 برخلاف ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و ماده 71 قانون شوراهای اسلامی شهر و روستا و ماده 53 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 خارج از حدود اختیارات قانونی خود، در سال 1391 برابر ماده 12 دفترچه عوارض محلی شهر ملایر اقدام به تصویب عوارض حذف و کسری پارکینگ برابر فرمول زیر می‌نماید. لذا از محضر آن دادگاه مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 92 و 88 قانون دیوان عدالت اداری استدعای رسیدگی و صدور حکم مبنی بر ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر ملایر در سال 1391 را دارد.»

متن تعرفه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

«ماده 16: عوارض تغییر کاربری عرصه به استثنا اراضی متعلق به مسکن مهر

تبصره1: به شهرداری ملایر اجازه داده می‌شود بابت عوارض ناشی از تغییر کاربری موارد ذیل را محاسبه و وصول نماید.

تعاریف:

S: مساحت کل و P: قیمت منطقه‌ای ملاک عمل دارایی

بند1: بند 7 شامل مواردی است که تغییر کاربری در بند 1 تا 6 جدول فوق پیش بینی نگردیده است.

بند2: در صورت وجود کاربری مختلط به شهرداری ملایر اجازه داده می‌شود، بالاترین ضریب جدول را انتخاب و تغییر کاربری و ارزش افزوده محاسبه نماید. در صورتی که مالک عرصه و اعیان متفاوت باشند به میزان 50% علاوه بر عوارض دریافتی از مالک عرصه بابت تغییر کاربری و ارزش افزوده دریافت شود.

بند3: ملاک عمل تغییر کاربری به تجاری سطح اشغال تجاری می‌باشد.»

«ماده 12: عوارض حذف و کسر پارکینگ

عوارض حذف پارکینگ صرفا بر اساس دستورالعمل شماره 34/3/23318 ـ 1371/07/02 وزارت کشور و به شرح تعرفه ذیل قابل وصول می‌باشد و رعایت ضوابط طرح تفضیلی و اصول شهرسازی و سایر مقررات و قوانین جاریه الزامی است.

تبصره1: به شهرداری ملایر اجازه داده می‌شود جهت حذف پارکینگ واحدهای مسکونی به ازای هر واحد مبلغ ذیل را محاسبه و وصول نماید.

25 × P 46 = X

تبصره2: به شهرداری ملایر اجازه داده می‌شود جهت حذف پارکینگ واحدهای تجاری به ازا هر واحد مبلغ ذیل را محاسبه و وصول نماید.

25 × P 5/57 = X

بند1: میزان حداقل حذف پارکینگ واحدهای مسکونی 000/000/23 ریال و حداکثر آن 000/750/51 ریال تعیین گردیده که محاسبه تبصره 1 نباید کمتر یا بیشتر از مبالغ اعلام شده در این تبصره باشد.

بند2: میزان حداقل مبلغ حذف پارکینگ واحدهای تجاری 000/000/46 ریال و حداکثر آن 000/000/92 ریال تعیین گردیده که محاسبه تبصره 2 نباید کمتر یا بیشتر از مبالغ اعلام شده در این تبصره باشد.

بند3: عوارض فوق شامل موارد حذف پارکینگ در هنگام صدور پروانه، املاکی که در کمیسیون ماده صد جریمه و رای بر ابقای آن‌ها صادر می‌گردد، می‌باشد.

بند4: در صورتی که استقرار و جانمایی پارکینگ برای هر واحد استقرار کمتر از 25 مترمربع امکان پذیر باشد، مجموع مساحت کسر پارکینگ بر اساس فرمول ماده 1 برای مسکونی و فرمول ماده 2 برای تجاری محاسبه و وصول می‌گردد. ضمن اینکه حداکثر عوارض کسر پارکینگ مسکونی به ازا هر مترمربع 000/920 ریال و در مورد کسر پارکینگ تجاری حداکثر عوارض به ازا هر مترمربع کسری 000/725/1 ریال می‌باشد.

بند5: در مناطق محروم مبلغ حذف پارکینگ تا 50% تخفیف اعمال می‌گردد. محدوده مناطق محروم به تصویب شورای اسلامی دور دوم رسیده است.

بند6: در ساختمان‌های مختلط اولویت اختصاص پارکینگ با واحدهای مسکونی می‌باشد و در صورت امکان تامین پارکینگ مجاز به حذف پارکینگ‌های مسکونی نمی باشد.

بند7: پارکینگ مورد نیاز جهت واحدهای تجاری تک واحدی واقع در زیر زمین و سوییت های تجاری و همچنین پارکینگ‌های مورد نیاز جهت نمایشگاه‌های مبل از طبقه همکف به بالا (به غیراز همکف) به ازا هر 75 متر یک واحد (25 متر) می‌باشد.

بند8: واحدهای تجاری دارای سابقه پرداخت عوارض حذف پارکینگ در صورتی که تعداد و متراژ واحدهای تجاری احداثی دقیقا به میزان سوابق آن احداث گردد مشمول پرداخت 15/1 × 5/0 عوارض حذف پارکینگ می‌گردند. بدیهی است در صورتی که تعداد مغازه های احداثی بیشتر از تعداد مغازه های دارای سابقه باشد عوارض حذف پارکینگ مغازه های مازاد به صورت کامل و بر اساس فرمول ماده 2 محاسبه می‌گردد.

بند9: میزان حداقل مبلغ حذف پارکینگ ادارات، سازمان ها، بانک ها و موسسات 000/000/100 ریال و حداکثر آن 000/000/150 ریال تعیین گردیده که محاسبه تبصره 2 نباید کمتر یا بیشتر از مبالغ اعلام شده در این تبصره باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر ملایر به موجب لایحه شماره 116ش5 ـ 1397/12/15 توضیح داده است که:

«مدیریت محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

احتراما در خصوص کلاسه پرونده شماره 96/1567 که به موجب آن آقای حجت الله اسمعیلی شکایت خود را با موضوع (ابطال بند 6 و 12 دفترچه عوارض محلی سال 1391) مطرح نموده به استحضار عالی می‌رساند: شاکی پرونده مدعی عدم اعمال ماده 92 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری مصوب 1392/03/25 در مواد 12 و 16 دفترچه عوارض محلی سال 1391 شهر ملایر شده است و این در حالی است که زمان تصویب تعرفه عوارض محلی مورد اعتراض شاکی پرونده پایان سال 1390 بوده که در سال 1390 قانون تشکیلات دیوان و به تبع آن الزام مصرح در ماده 92 آن تصویب نگردیده بود که توسط شورای اسلامی شهر مورد لحاظ قرار گیرد. از سویی آرا صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورد استناد شاکی نیز در تاریخ تصویب مصوبه شورای شهر سال 1390 صادر نشده و یا مرتبط با موضوع عوارض مورد اعتراض شاکی نبوده و یا برای سایر مراجع لازم‌الاجرا نبوده است لذا درخواست شاکی که تبعیت این شورا از آرا و قانون لاحق در مصوبه سال 1390 است پدیده ای خارج از انصاف و محلی برای اجرا نداشته. از سویی به استناد ماده 92 قانون تشکیلات دیوان عدالت اداری مصوب 1392 رعایت مفاد آرا هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. حال چگونه شورای اسلامی شهر ملایر می توانسته به اعتبار آرایی که در آینده مصوبات را ابطال می‌کند خود را ملزم به رعایت ماده 92 در مصوبات قبلی خود بنماید؟

از این رو و با عنایت به اصل حقوقی عطف به ماسبق نشدن قوانین ضمن تقاضای رد شکایت مطروحه معروض می‌دارد علیرغم عدم امکان تسری آثار قوانین و آرای موخر بر مصوبات مورد اعتراض، ادعای دیگر شاکی تصویب مصوباتی بـر خلاف قانون و خـارج از حیطه اختیارات شـورای اسلامی شهر است در صـورتی که شورای شهر کاملا موافق با اختیارات کلی و قانونی خود من جمله بند 16 ماده 71 قانون شوراها و ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده اقدام به وضع عوارض نموده است و در خصوص عوارض تغییر کاربری لازم به ذکر است که هرچند اصل تشخیص و تعیین نوع کاربری املاک و اراضی و به طور کلی طرح تفصیلی هر شهر در صلاحیت کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و در راستای تحقق مقررات فنی و اصول شهرسازی می‌باشد ولی در عمل مجری کلیه طرح‌های تفصیلی در شهرها شهرداری ها می‌باشند به طور مثال اگر کاربری بخشی از ملک یک شخص حقیقی براساس طرح تفصیلی مصوب کمیسیون ماده 5 (که خارج از اختیارات شهرداریهاست) در کاربری‌های عمومی انتفاعی قرار گیرد شهرداری ها موظفند در جهت اجرای طرح‌های عمومی و عمرانی شهر از قبیل ایجاد معابر، فضاهای سبز شهری و اماکن عمومی با پرداخت غرامت به مالکین شخصی اقدام نماید در مقابل نیز زمانی که املاک اشخاص توسط کمیسیون مذکور و عمدتا با درخواست خود مالک به کاربری با ارزش بیشتر از کاربـری سابق آن تغییر کاربـری داده می شونـد مجددا تبعات آن از لحاظ ارایه خدمات لازم متوجه شهرداری ها می‌شود همان طور که در پرونده شاکی نیز تغییر کاربری از معبر به مسکونی بوده که مسلما برای مالک ارزش افزوده فراوانی به همراه داشته است از این رو متقاضیان تغییر کاربری از عمومی به مسکونی و از مسکونی به تجاری به دلیل ایجـاد ارزش افزوده بسیار زیاد می‌باشند و این شهرداری ها هستند که در مقابل کاربری جدید مصوب ملزم به ارایه خدمات در آن منطقه می‌گردند که این امر صراحتا در ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه (سال 1390 تا 1394) نیز عنوان شده و این اختیار به شوراهای اسلامی شهرها داده شده که در مقابل ارزش افزوده ناشی از تغییر طرح‌های جامع و تفصیلی و در راستای تدوین نظام درآمدهای پایدار جهت شهرداری ها اقدام به اخذ عوارض بر ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری نماید. لذا اقدام شورا در وضع عوارض موصوف با عنایت به اختیار مصرح در ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و بابت ارزش افزوده ناشی از تغییر طرح جامع و تفصیلی شهر بوده است. از سویی لازم به ذکر است که این شورا با عنایت به اینکه در سال‌های اخیر برخی از مصوبات سنوات گذشته شورای شهر ملایر توسط هیات دیوان عدالت اداری ابطال شده با لحاظ مفاد دادنامه‌های صادر در مصوبات بعدی خود همواره سعی در تمکین از قانون داشته ولی در خصوص برخی دادنامه‌های صادره که اثر ابطال مصوبات از تاریخ تصویب مصوبه اعلام شده است شهرداری شهر ملایر مواجه با حجم وسیعی از پرونده‌های حقوقی مبنی بر استرداد وجوه عوارض مربوط به سالیان گذشته گردیده است که این امر علاوه بر بار حذف اصل عوارض منجربه لطمه شدید مالی به شهرداری که ملزم به استرداد وجوه حاصله طی سالیان گذشته که همگی صرف هزینه‌های جاری و خدمات شهر شده است و این شهرداری را رو به ورشکستگی قرار داده است و این در حالی است که صدور آرایی که اثر ابطال آن‌ها به زمان تصویب مصوبات بر می‌گردد اغلب در خصوص مصوباتی است که خلاف شرع بودن آن مشخص شده باشد از سویی اکثر دادنامه‌های صادره از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال عوارض شهرهای مختلف اثر ابطال عوارض را از زمان صدور رای دانسته و تن ها تعداد محدودی از آرا من جمله رای شماره 1355 ـ 1395/12/17 شهر ملایر اثر ابطال عوارض را به زمان تصویب مصوبات تسری داده است حال صرف نظر ازاین امر که بر اثر رای صادره اوضاع اقتصادی این شهرداری در حالت بحرانی قرار گرفته دقیقا دادنامه‌های دیگری با موضوع همان عوارض ابطال شده، هم در خصوص شهر ملایر و هم در خصوص شهرهای دیگر من جمله دادنامه 1356 الی 1359ـ 1396/12/17 صادر گردیده که اثر ابطال مصوبات در آن از زمان صدور رای می‌باشد. این تناقض و ابهام در خصوص منشا صدور دادنامه 1355 نیز وجود دارد چرا که دادنامه مذکور در راستای اجرای ماده 92 قانون تشکیلات دیوان و به دلیل مغایرت با دادنامه شماره 242 شهر کرج صادر و منجر به ابطال مصوبات شورای اسلامی شهر ملایر گردید که اخیرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه 786 اقدام به نقض دادنامه 242 شهر کرج نمود که در نتیجه آن اعمال ماده 92 قانون دیوان در رای 1355 منتفی خواهد گردید. ولی علیرغم پیگیری‌های مکرر شهرداری ملایر در جهت رفع تعارض و ابهامات موجود در دادنامه 1355 این دادنامه که به استناد دادنامه 242 شهر کرج صادر شده بود همچنان به قوت خود باقی است و مورد استناد کلیه مودیان این شهرداری برای استرداد عوارض پرداختی خود در سالیان گذشته و همچنین طرح شکایت مجدد برای ابطال مصوبات سال‌های دیگر شهر ملایر نیز شده است. لذا از محضر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ضمن تقاضای رد شکایت مطروحه، تقاضای رفع تعارضات موجود در دادنامه 1355 با دادنامه 1356 الی 1359ـ 1395/12/17 و 786 ـ 1396/08/09 مورد استدعاست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/05/15 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

1ـ وضع عوارض بر حذف، کسری و عدم تامین پارکینگ در مصوبات شورای اسلامی شهر در آرا متعدد هیات عمومی مغایر قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 12 تعرفه عوارض محلی شهرداری ملایر در سال 1391 تحت عنوان عوارض حذف و کسر پارکینگ از مصوبات شورای اسلامی شهر ملایر به دلایل مندرج در رای شماره 573ـ 1396/06/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر وضع شده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

2ـ هر چند وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری توسط شوراهای اسلامی شهر در مراجع ذیربط قانونی مثل شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، کمیسیون ماده پنج طبق بند 4 ماده 22 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 با اصلاحات و الحاقات بعدی و بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1390 و بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدی و آرا هیات عمومی از جمله رای شماره 1308 ـ 1397/05/09 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال نشده است لکن اطلاق ماده 16 از تعرفه عوارض شهرداری ملایر در سال 1391 تحت عنوان عوارض تغییر کاربری به لحاظ عدم تصریح به مراجع تغییر کاربری مغایر قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 88 و 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی