لوگو

بازگشت
مورخ: 1393/09/24
شماره: 1530
آرا هیات عمومی دیوان عدالت
ابطال مصوبه شماره 160/1018/19552 مورخ 1386/11/21 شورای اسلامی شهر تهران موضوع نحوه برقراری و وصول عوارض از تولیدکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات
کلاسه پرونده: 91/1305
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: شرکت گاز استان تهران
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 19552/1018/160 مورخ 21/11/1386 شورای اسلامی شهر تهران
گردش‌کار:
شرکت گاز استان تهران به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 19552/1018/160 مورخ 21/11/1386 شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
شهرداری تهران در اجرای مصوبه مورخ 21/11/1386 شورای اسلامی شهر تهران به شماره 19552/1018/160 تحت عنوان مشاغل (مجوز اخذ عوارض از فعالیت شرکت‌های دولتی و شرکت‌های وابسته به بنیادها و نهادهای مستقر در شهر تهران) مبادرت به صدور قبوض عوارض و مطالبه مبالغ هنگفتی تحت عنوان عوارض مشاغل کرده است. در حالی که با استناد به ادامه ذیل‌الذکر بی‌اعتباری مصوبه موصوف از زاویه عدم رعایت قوانین ناظر بر موضوع محرز بوده، لذا تقاضای رسیدگی و النهایه ابطال مصوبه مورد استدعاست.
  1. همان گونه که آن مقام عالی استحضار دارند اساساً تبادر لغوی، عرفی و عقلی واژه «عوارض» در مقابل «خدمات» موضوعیت می‌یابد و به عبارتی مابه‌ازای خدمات ارائه شده هستند و اصولاً پرداخت‌کننده عوارض می‌باید از نوعی خدمات و انتفاع مستقیم برخوردار شود، حال آن که در مانحن‌فیه و نظر به اخذ عوارض متعدد از طرف شهرداری همچون عوارض سالیانه، عوارض پسماند و ... مطالبه عوارضی تحت عنوان عوارض مشاغل بدون آن که ارائه خدمات خاصی از این جهت از سوی شهرداری قابل تصور باشد قابلیت طرح، استماع و اجابت را ندارد.

  2. حسب ماده (4) اساسنامه شرکت گاز استان تهران، سهام شرکت کلاً متعلق به شرکت ملی گاز ایران بوده و از طرف دیگر وفق ماده (4) اساسنامه شرکت ملی گاز، کلیه سهام آن متعلق به شرکت ملی نفت و مآلاً صد درصد دولتی است که مطابق ضوابط و مقررات جاری هرگونه پرداخت از طرف شرکت‌های دولتی می‌باید وفق قوانین معتبر و لازم‌الاجرا صورت پذیرد.

  3. مصوبه معترض‌عنه حسب تصریح مؤکد در سطر نخست آن به استناد تبصره (1) ذیل ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران موسوم به «قانون تجمیع عوارض» مصوب شده است حال آن که قانون مورد استناد اساساً نظر به مشکلات و تبعات اجرایی مترتب بر آن، مطابق مدلول صریح ماده 52 «قانون مالیات بر ارزش افزوده» صریحاً نسخ شده است که در این راستا قسمت اخیر ماده موصوف ضمن نسخ کلیه قوانین خاص و عام ناظر بر موضوع چنین اشعار می‌دارد: «برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاها و ارائه‌دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد» در این خصوص مفاد رأی صادر شده از سوی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره هـ/555/88 (دادنامه شماره 550) مورخ 28/8/1391 و تصریح به رفع اثر از رأی صادر شده شماره 1476 مورخ 12/12/1386 به واسطه نسخ قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی (قانون تجمیع عوارض) و حاکمیت و شمول قانون مالیات بر ارزش افزوده و نظر به اتخاذ وحدت ملاک از مفاد رأی صادر شده و مبانی استدلالی آن دلالت تمام و مطلق بر بی‌اعتباری مصوبه مورد نزاع و اختلاف را دارد.

  4. از طرف دیگر مصوبه موصوف مستند به ماده 3 «آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی» مصوب 7/7/1378 استوار و تصویب شده است، حال آن که اولاً: قسمت‌های مورد نزاع و مبتلابه آیین‌نامه موصوف حسب رأی صادر شده از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره هـ/81/283 مورخ 3/10/1382 (دادنامه شماره 361) ابطال شده است؛ بنابراین استناد مصوبه شورای اسلامی شهر به آیین‌نامه صدرالذکر فاقد وجاهت و محکوم به رد و بطلان است دوم آن که بر فرض اعتبار، ماده ماراءالذکر اساساً ناظر بر «واحدهای صنفی - تولیدی» است و قابلیت تفسیر موسع و مآلاً شمول منطوق ماده بر ادارات دولتی را ندارد تا با انتساب وصف و ماهیت «صنفی - تولیدی» به ادارات دولتی از باب فعالیت آن‌ها عوارض مشاغل دریافت شود.

  5. مطابق منطوق و مفهوم صریح تبصره (1) ماده (50) قانون مالیات بر ارزش افزوده، نه تنها حدود اختیار شورای اسلامی شهر در وضع عوارض جدید مفید به قید زمان است، بلکه مهم‌تر از آن اختیار موصوف مقید و متصف به وصف «محلی» است. حال آن که در مانحن‌فیه اساساً حوزه فعالیت شرکت ملی گاز محلی نبوده و در این راستا مصوبات مشابه صادر شده توسط شورای اسلامی شهرستان قائم شهر و یزد حسب آرای صادر شده از هیأت عمومی دیوان به شماره‌های هـ/88/633 مورخ 28/6/1389 و هـ/87/291 مورخ 30/4/1388 ابطال شده است.

  6. وفق منطوق صریح ماده (77) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی مصوب 1375 و اصلاحات بعدی آن و همچنین بندهای (ب) و (ت) ماده 14 آیین‌نامه اجرایی نسخ شده نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر ... مصوب 7/7/1378 موضوع اختیار شورای اسلامی شهر در وضع و تعیین عوارض به رعایت تناسب عوارض تعیینی با تولیدات و درآمد اهالی و سازمان‌ها و شرکت‌ها مقید و منوط شده است. حال آن که در شرایط فعلی و نظر به وضعیت بودجه‌های تخصیصی، مقرره آمره فوق به هیچ عنوان از طرف شورای اسلامی شهر تهران ملحوظ و مرعی نبوده است.
علی‌هذا نظر به مراتب فوق‌الاشعار و با امعان نظر به این امر که وفق قوانین و ضوابط جاری پرداخت هرگونه وجهی از طرف شرکت‌ها و سازمان‌های دولتی لزوماً می‌باید وفق قوانین و مقررات معتبر و لازم‌الاجرا صورت پذیرد، حال آن که اعتبار و الزام قانونی مصوبه موصوف نظر به مراتب معنونه محل تردید و بلکه خلاف قانون و خارج از حدود اختیار شورای اسلامی است لذا طرح موضوع در هیأت عمومی و صدور حکم بر ابطال مصوبه مذکور مورد استدعاست.
متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:
به استناد تبصره (1) ذیل ماده (5) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب مجلس شورای اسلامی با رعایت قانون لغو ماده (90) قانون محاسبات عمومی مصوب سال 1366 و مواد (3) و (14) آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک مصوب 7/7/1378 و در راستای سیاست تمرکززدایی و جلوگیری از سرشکن شدن هزینه‌های عمرانی و خدماتی شهر تهران ناشی از حضور و فعالیت شرکت‌های دولتی و شرکت‌های وابسته به بنیادها و نهادهای مستقر در شهر تهران بر اقشار آسیب‌پذیر و سایر شهروندان، شهرداری تهران موظف است از ابتدای سال 1387 نسبت به وصول عوارض فعالیت از مؤسسات فوق‌الذکر در شهر تهران به شرح ذیل اقدام نماید:

T = √  S × P   × b.k
     100    

T =عوارض ماهانه فعالیت
S =مساحت بنا
P =قیمت یک مترمربع آخرین ارزش معاملاتی املاک موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم
b =عوارض پایه (10000 ریال)
k =ضریب تعدیل مطابق جدول پیوست

تبصره: آن دسته از شرکت‌های دولتی که مشمول عوارض کسب و پیشه می‌باشند مشمول این مصوبه نخواهند بود.
در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 2247/160 مورخ 14/2/1392 توضیح داده است که:
احتراماً، عطف به پرونده کلاسه 91/1305 با شماره 9109980900096522 موضوع مکاتبه مورخ 11/12/1391 مدیریت دفتر هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 264/160 مورخ 18/1/1392 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست شرکت گاز استان تهران به خواسته «ابطال مصوبه شماره 19552/1018/160 مورخ 21/11/1389 شورای اسلامی شهر تهران» مبنی بر اخذ عوارض از فعالیت شرکت‌های دولتی ...، مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می‌رساند:
  1. مستندات قانونی

    • 1-1- همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 و اصلاحات بعدی آن، «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

    • 2-1- همان گونه که مستحضرید بر مبنای تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.


    • 3-1- همچنین در زمان تصویب مصوبه مورد بحث، بر مبنای مفهوم مخالف ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 22/10/1381 معروف به قانون تجمیع عوارض و منطوق تبصره 1 آن که بهترین دلیل بر وجود این مفهوم مخالف است، وضع عوارض برای عناوینی که در ماده 4 این قانون تکلیف آن روشن نشده بود به عهده شورای اسلامی شهر تهران قرار داده شده بود. بند «ب» ماده 1 و ماده 16 آیین‌نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض مصوب 28/12/1381 هیأت وزیران مندرج در روزنامه رسمی شماره 16927 مورخ 23/1/1382 نیز به وضوح مؤید پیش‌بینی صلاحیت شوراهای اسلامی شهرها در وضع این‌گونه عوارض بوده است.


  2. مندرجات دادخواست تقدیمی شرکت گاز استان تهران:

    • 1-2- در خصوص مندرجات بند 1 دادخواست شاکی، همان گونه که مستحضرید عنوان «عوارض» ماهیتاً با عنوان «بهای خدمات» تفاوت دارد. قانون‌گذار نیز از «عوارض» در بند 16 ذیل ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1/3/1375 سخن گفته و عنوان «بهای خدمات» در بند 26 ذیل ماده 71 این قانون ذکر شده است.


    • 2-2- در بند 2 دادخواست شاکی به ماده 4 اساسنامه شرکت گاز استان تهران استناد شده است. در شماره‌های ذیل مستندات قانونی این لایحه ملاحظه فرمودید که وضع عوارض در خصوص مورد بر مبنای مستندات قانونی صورت گرفته است.


    • 3-2- در بند 3 دادخواست شاکی به تبصره 1 ذیل ماده 5 قانون تجمیع عوارض و ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده استناد شده است:

      • 1-3-2- همان گونه که در شماره (3-1) لایحه حاضر به استحضار رسانده شد، در قانون تجمیع عوارض تکلیف خاصی برای شرکت‌های دولتی تعیین نشده است و در نتیجه به استناد مراتب معروض در شماره 3-1 لایحه حاضر، شورای اسلامی شهر مرجع صالح بر عوارض در خصوص مورد است.


      • 2-3-2- در متن بند 3 دادخواست شاکی به ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 17/7/1387 استناد شده است. در حالی که مصوبه مورد اعتراض در سال 1386 به تصویب رسیده است و در نتیجه این قانون ناظر به مقررات مصوب قبلی نخواهد بود. صرف نظر از این ایراد، همان گونه که در لایحه شماره (2-1) حاضر به استحضار رسانده شد، در خصوص مورد تکلیفی در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده و در نتیجه شورای اسلامی شهر صالح وضع عوارض مورد اعتراض خواهد بود.


    • 4-2- در شماره 4 دادخواست شرکت گاز استان تهران به دادنامه 361 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری استناد شده است. همان گونه که در ذیل موارد یاد شده ملاحظه می‌فرمایید، خروج آیین‌نامه موضوع دادنامه یاد شده از مقررات قانون تجمیع عوارض غیر قانونی اعلام شده است. در مانحن‌فیه، هیچ‌گونه خروجی از مقررات صورت نگرفته و ادعای یاد شده بلاوجه است.


    • 5-2- در شماره 5 دادخواست شرکت گاز استان تهران ادعا شده فعالیت این شرکت ملی است. بهترین دلیل برای رد این ادعا ملاحظه عنوان این شرکت است. محدوده فعالیت این شرکت استان تهران است و فعالیت شرکت ملی گاز دخالتی در تعیین حوزه فعالیت شرکت گاز استان تهران ندارد.


    • 6-2- مندرجات بند 6 دادخواست شرکت گاز استان تهران ادعای بلادلیل است.
با توجه به موارد معروضه مبنی بر صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع عوارض برای فعالیت شرکت‌های دولتی، رد دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رأی مبادرت می‌کند.

رأی هیأت عمومی
به موجب ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381، برقراری هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالاها، ارائه‌دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفاً به موجب این قانون مجاز است و مطابق ماده 5 قانون مذکور، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است همچنین برقراری عوارض بر درآمدها و مأخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت‌ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده‌گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک‌ها و مؤسسات اعتباری غیر بانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع اعلام شده است و در تبصره 1 ماده 5 قانون مزبور، وضع عوارض محلی جدید یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی با رعایت شرایط مذکور در تبصره یاد شده در صلاحیت شورای اسلامی است. نظر به مقررات قانونی یاد شده که تا زمان لازم‌الاجرا شدن قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، معتبر و مجرا بوده است و توجهاً به این که حوزه فعالیت مشمولان مصوبه مورد شکایت به صورت کشوری است و مالیات و عوارض آن‌ها در قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارائه‌دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 و قانون مالیات بر ارزش افزوده مشخص شده است و تلقی شرکت‌های دولتی و شرکت‌های وابسته به بنیادها و نهادها به عنوان واحد صنفی صحیح نیست، لذا وضع عوارض محلی مطابق مصوبه معترض‌به خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران تشخیص داده می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.
مرتضی علی اشراقی
معاون قضایی دیوان عدالت اداری
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری