رای شماره 1133 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9901609 1400/05/05

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905811133 مورخ 1400/04/01 با موضوع: «ابطال مصوبه شماره 193586/98/33ـ 1398/10/08 شورای اسلامی شهر مشهد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1400/04/01 شماره دادنامه: 1133 شماره پرونده: 9901609

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای محمدرضا عرفانی قوی نیا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 193586/98/33ـ 1398/10/08 شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 193586/98/33ـ 1398/10/08 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" مستحضرید که با توجه به آیین‌نامه دفاتر پیشخوان خدمت دولت (مصوبه سازمان تنظیم مقررات) دفاتر پیشخوان از لحاظ عملکرد اقتصادی فقط ارایه دهنده خـدمات بوده و هیچ گونه کار تجاری و خـرید و فروش و معامله‌ای در این دفاتر صورت نمی پذیرد. متاسفانه در پایان سال 1392 شورای اسلامی شهر مشهد بدون ارایه ادله متقن، مصوبه‌ای به شماره 6232/2/4ش ـ 1392/11/03 تصویب نمود که تعرفه بهره‌برداری موقت ملک دفاتر را نه بر مبنای قانونی (اداری بخش خصوصی) بلکه بر مبنای (تجاری) برای دفاتر پیشخوان لحاظ می‌نماید. خوشبختانه هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/10/12 بر اساس اعتراض اصناف آسیب دیده از این مصوبه آن را مردود دانسته و رای به ابطال آن شماره (1024ـ 1023) داده است. ولی متاسفانه شورای اسلامی شهر مشهد مصوبه دیگری را در تاریخ 1398/09/27 از طریق کمیسیون (موضوع تبصره ماده 4 مصوبه سال 1392) تصویب به شماره 193586/98/33ـ 1398/10/08 ابلاغ نموده که همان مفاد مصوبه سال 1392 را تایید کرده و با استناد به آن شهرداری ها، مجددا بهای بهره‌برداری موقت ملک دفاتر را با تعرفه (تجاری) محاسبه و ابلاغ می‌نمایند. به همین جهت از دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مجدد مصوبه جدید شورای اسلامی شهر مشهد که برخلاف نوع عملکرد اقتصادی دفاتر پیشخوان دولت بوده و با این روال دفاتر را با مشکل اساسی در تهیه مکان مناسب و در خور خدمت رسانی به مراجعین (با توجه به هزینه‌های سنگین تجاری) مواجه می‌نماید را دارم."

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب نامه‌ای مورخ 1399/07/06 پاسخ داده است که:

" مستحضرید دفاتر پیشخوان خدمات دولت به استناد تبصره 2 بخش (ج) ماده 46 قانون برنامه پنجم توسعه و در راستای کاهش تصدی‌های دولت و ارتقا خدمات رسانی به مردم ایجاد شده اند. این دفاتر در چارچوب مفاد ماده 25 مصوبه شماره 68084/ت37456ن ـ 1386/04/31 توسط نمایندگان ویژه رییس جمهور، موضوع اصل 127 قانون اساسی و مفاد ماده 1 تصویب‌نامه کمیسیون موضوع اصل 138 قانون اساسی به شماره 92308/ت40887ک ـ 1387/06/07 ستاد مدیریت حمل و نقل و سوخت فعال گردیده اند. بر اساس نامه شماره 1/2758/س ـ 1388/02/16 جناب آقای رویانیان نماینده رییس جمهور و رییس ستاد فوق‌الذکر، کلیه سازمان ها و نهادهای عمومی و دولتی را مکلف به همکاری با دفاتر مزبور نموده اند. ضمنا در این رابطه مقرر شده که دفاتر مزبور در راستای تسهیل خدمات رسانی و تجمیع عرضه خدمات با شرایط آسان تشکیل گردد. لذا فعالیت آن‌ها در مناطق مسکونی با موقعیت اداری پس از موافقت اداره اماکن نیروی انتظامی بلامانع می‌باشد.

متاسفانه برخلاف این مصوبات قانونی، شورای اسلامی شهر مشهد مصوبه‌ای به شماره 6232/2/4ش ـ 1392/11/13 تصویب نموده که در آن برخلاف ماده 50 و تبصره یک ماده مذکور (قانون مالیات بر ارزش افزوده) که برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین (ارایه خدمات) که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده، برای شوراهای شهر و شهرداری ها ممنوع بوده نسبت به تعیین و دریافت عوارض تغییر کاربری (بهره‌برداری موقت تجاری) اقدام می‌نماید. پس از این مصوبه با اعتراض گروهی از اصناف آسیب دیده در این مصوبه (آموزشگاه‌های رانندگی) به دیوان عدالت اداری در سال 1396 دیوان بر اساس ادله فوق و مغایرت‌های قانونی، ردیف‌های 3 و 4 جدول ذیل ماده 4، مصوبه فوق شورای شهر را با رای هیات عمومی دیوان به شماره 1024ـ 1023 مورخ 1396/10/12 ابطال نمود که شهردار وقت طی نامه‌ای به شماره 21143/96/5ش ـ 1396/12/08 رای دیوان را به شهرداری‌های مناطق ابلاغ نمود. ولی متاسفانه شورای اسلامی شهر مشهد با نقض رای دیوان، مصوبه دیگری را در تاریخ 1398/09/27 از طریق (کمیسیون موضوع تبصره ماده 4 مصوبه 6232/2/4ش سال 1392) را با حذف آموزشگاه‌های رانندگی که شاکی مصوبه فوق در سال 1392 بوده اند و گنجاندن سایر اصناف بند 3 و 4 در مصوبه جدید، تصویب نموده و به شماره 193586/98/33ـ 1398/10/08 ابلاغ نموده است که همان مفاد مصوبه سال 1392 را تایید کرده و به استناد آن شهرداری ها مجددا بهای بهره‌برداری موقت ملک دفاتر را با تعرفه تجاری محاسبه و ابلاغ می‌نمایند. در صورتی که طبق قانون عملکرد اقتصادی دفاتر پیشخوان دولت، اداری بوده و تغییر کاربری تجاری در ملک آن‌ها صورت نمی پذیرد. "

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

" ششمین جلسه کمیسیون موضوع تبصره ماده 4 مصوبه بهای خدمات بهره‌برداری موقت به شماره 6232/93/4/ش ـ 1392/11/03، ساعت 12:00 روز چهارشنبه 1398/09/27 با حضور اعضا در دفتر معاون مالی و پشتیبانی تشکیل و پس از بررسی موضوعات به شرح زیر اتخاذ تصمیم گردید:

1ـ نظریه شماره 461/5/ب ـ 1398/02/25 کمیسیون برنامه، بودجه، فناوری اطلاعات و منابع انسانی بررسی و مقرر شد به شرح زیر اقدام گردد:

الف ـ برای متقاضیانی که درخواست بهره‌برداری موقت از املاکی که چند دربند تجاری دارند و یکی از آن‌ها دارای کارشناسی اجاره بها باشد، مشروط بر آن که مهلت شش ماهه کارشناسی به انتها نرسیده باشد و مساحت و ارتفاع سایر دربندها با دربند دارای کارشناسی بیش از 20% اختلاف نداشته و به لحاظ دسترسی به معبر، مصالح، قدمت و... دارای شراط مشابه و نزدیک به هم باشد، با متناسب سازی مساحت بر اساس قیمت هر مترمربع، دربند دارای کارشناسی، مبلغ کارشناسی قابل استفاده و تعمیم به مابقی در بندهای همان پلاک خواهد بود.

ب ـ چنانچه ابلاغ رای قطعی به مودی صورت گرفته باشد و ایشان جهت تعیین تکلیف وضعیت ملک خود به شهرداری مراجعه ننموده باشد یا ملک دارای بدهی معوقه باشد، شهرداری (کارگزار) موظف است حداکثر ظرف مدت دو ماه از تاریخ این صورتجلسه، اخطاریه مدت‌دار (حداکثر 72 ساعت) به مودی ابلاغ نماید. در صورت عدم مراجعه در موعد مقرر، شهرداری موظف به اجرای رای تعطیل محل خواهد بود. شهرداری موظف است در صورت عدم رعایت مفاد این بند (1ـ ب) توسط کارگزار به ازای هر مورد تخلف شناسایی شده یک امتیاز از مجموع امتیاز توان سنجی سال آتی کارگزار کسر نماید.

ج ـ چنانچه مشخص شود واحدی قبل از اولین اخطار، بدون مجوز بهره‌برداری موقت فعالیت داشته است (از طریق مستنداتی مانند تـاریخ صدور پروانـه کسب، خـود اظهاری مالک یا نظایر آن) شهرداری می‌توانـد بهای خـدمات بهره‌برداری موقت را از آن تاریخ محاسبه و اخذ نماید این موضوع مشمول فعالیت واحدها در بازه زمانی قبل از این صورتجلسه نخواهد بود.

د ـ برای واحدهای با زیربنای تا 30 مترمربع در حوزه‌های 4 و 5 درآمدی در صورتی که بهای خدمات بهره‌برداری موقت آن به روش کارشناسی تعیین گردد (اعم از اینکه مودی به رقم فرمول اعتراض داشته باشد یا معبر ملک مورد نظر در فهرست معابر ویژه باشد بهای خدمات بهره‌برداری موقت بر مبنای 25 درصد اجاره بهای اعلام شده توسط کارشناس محاسبه و اخذ می‌گردد. بدیهی است در سال 1398، صرفا آن بخش از بهای خدمات بهره‌برداری موقت بعد از بازه زمانی ابلاغ این صورتجلسه، مشمول تسهیلات این بند می‌شود.

2ـ مقرر شد شهرداری در خصوص محاسبات بهره‌برداری موقت دفتر اسناد رسمی، دفاتر ازدواج و طلاق، دفاتر پیشخوان دولت، دفاتر پلیس 10+ از تاریخ این صورتجلسه به شرح جدول زیر اقدام نماید.

3ـ نظریه شماره 525/5/ب ـ 1397/07/15 کمیسیون برنامه، بودجه، فناوری اطلاعات و منابع انسانی شورای اسلامی شهر، بررسی و مقرر شد جمعیت هلال احمر، آموزش و پرورش، بهزیستی و دانشگاه علوم پزشکی (اعم از مراکز و پایگاه‌های اورژانس 115) از پرداخت بهای خدمات بهره‌برداری موقت مرتبط با پایه و دکل‌های ارتباطات، آنتن و ایستگاه‌های مخابراتی موضوع مصوبه 21809/96/5/ش ـ 1396/12/15 شورای اسلامی شهر معاف شوند.

4ـ پیشنهاد تغییر محاسبات بهای خدمات بهره‌برداری موقت مدارس غیرانتفاعی، بررسی و مقرر شد محاسبات برابر رویه فعلی (وفق ردیف 5 جدول ماده 4 مصوبه 6232/92/4/ش ـ 1392/11/03) و بدون اعمال تغییرات انجام شود.

5 ـ امکان برگشت از محاسبات برابر نظریه کارشناسی اجاره بها به محاسبات بر اساس فرمول، بررسی و مقرر شد چنانچه مبلغ محاسبه شده بهای خدمات بهره‌برداری موقت بر اساس کارشناسی نسبت به محاسبات فرمول، افزایش یابد و مودی به مبلغ کارشناسی شده اعتراض داشته باشد، موضوع می‌بایست به کارشناس دیگری ارجاع شود و امکان برگشت به محاسبات بر اساس فرمول وجود ندارد.

6 ـ درخواست تغییر بازه زمانی محاسبات بهای خدمات بهره‌برداری موقت نانوایی ها، بررسی و با توجه به این که موضوع ردیف 11 چهارمین صورتجلسه مورخ 1397/11/03، وضع بهای خدمات جدید نبوده و صرفا تغییر نحوه محاسبات نانوایی ها از ابتدای سال 1398 (با لحاظ شرایط کمیسیون ماده 5 مورخ 1368/11/25) است. یا بخشودگی معوقات قبل از سال 1398 موافقت نگردید و مقرر شد اداره کل درآمدهای عمومی در نامه‌ای به مناطق شهرداری مجدد نحوه اجرای محاسبات مربوط به نانوایی ها را تشریح نماید. "

در پاسخ بـه شکایت مـذکور، رییس شورای اسلامی و سرپرست اداره کل حـقوقی شهر مشهد مقـدس به موجب لوایح شماره 12881/99/5/ش و 5320/50 ـ 1399/08/10 اجمالا توضیح داده اند که:

" اولا: دادنامه شماره 1024 و 1023ـ 1396/10/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تن ها بندهای 3 و 4 جدول ذیل ماده 4 مصوبه مزبور را ابطال نموده است و نه کل مصوبه را.

ثانیا: خواهان در مفاد دادخواست ادعا نموده اند که شورای اسلامی شهر در سال 1398 اقدام به تصویب مصوبه جدیدی در خصوص بهای خدمات بهره‌برداری موقت نموده که همان مفاد مصوبه سال 1392 می‌باشد، این در حالی است که با لحاظ مستندات دادخواست تقدیمی، مصوبه مورد ادعای شاکی تن ها یک صورتجلسه از کمیسیون موضوع تبصره ماده 4 مصوبه بهای خدمات بهره‌برداری موقت بوده و مصوبه جدیدی نمی باشد. توضیحا اینکه پس از ابطال ردیف‌های 3 و 4 مصوبه مزبور برابر دادنامه شماره 1024و 1023ـ 1396/10/13 از آنجا کـه این گونه مشاغل بایستی برابر آرای کمیسیون ماده صد نسبت به تعطیل محل و تبدیل به کاربری مجاز اقدام می‌نموده اند و با توجه به درخواست برخی از این دفاتر پیشخوان به منظور مساعدت، اعضای کمیسیون موضوع تبصره ماده 4 مصوبه مزبور بر اساس صورتجلسه شماره 1396586/98/33ـ 1398/10/08 ترتیبی اتخاذ نمودند تا این مشاغل بتوانند کما فی السابق نسبت به ادامـه فعالیت در کاربری‌های مسکونی اقدام نمایند. ذکـر این نکته نیز ضروری است که سابقا درخواست ابطال تمام مصوبه شماره 6232/92/4/ش ـ 1392/11/03 توسط سازمان بازرسی کل کشور نیز در دیوان عدالت اداری مطرح و مورد رسیدگی قرار گرفته و نهایتا طی دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 743ـ 1399/06/30 مصوبه بهای خدمات بهره‌برداری موقت شورای اسلامی شهر مشهد ابطال گردیده است."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/04/01 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداری مقرر شده است که: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابـط مـذکور در پروانـه های ساختمانی نـوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتـی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح می‌نماید.» نظر به اینکه اعطای مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه مغایـر با بند 24 ماده 55 و مـاده 100 قانون شهرداری است و در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عـدالت اداری از جمله دادنامه‌های شماره 489ـ 1396/05/24 و 85 ـ 1396/02/12 اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمان ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبه شماره 193586/98/33ـ 1398/10/08 شورای اسلامی شهر مشهد که مغایر با موازین قانونی و آرای فوق‌الذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری است، مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.