رای شماره 3018129 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0200441                                                                      1403/12/22

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390003018129 مورخ 1403/12/14  مبنی بر: «عوارض تغییر کاربری بعد از ابقا اعیانی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری از فصل سوم از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر جهرم تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری جهت عرصه املاک از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

معاون قضایی هیات عمومی و هیات های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1403/12/14       شماره دادنامه:  140331390003018129

شماره پرونده: 0200441

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکی: آقای مهدی هنرمندی جهرمی 

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر جهرم

موضوع شکایت و خواسته: ابطال عوارض تغییر کاربری بعد از ابقا اعیانی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری از فصل سوم از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر جهرم تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری جهت عرصه املاک

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تغییر کاربری بعد از ابقا اعیانی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری از  فصل سوم از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر جهرم را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

" مصوبه مذکور با آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه های شماره 9410090905800350 مورخ 1394/03/25، 9610090905800315 مورخ 1396/04/13، 140009970905813256 مورخ 1400/12/14 و 140009970905813247 مورخ 1400/12/14 در مورد ممنوعیت وضع و اخذ عوارض و یا دریافت قسمتی از ملک یا بهای آن بدون رعایت ترتیبات قانونی مخالف می باشد. مصوبه مورد شکایت مخالف با اصل 47 و اصل 51 قانون اساسی می باشد. براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است و با توجه به مقید شدن اخذ هرگونه مال یا خدمات از اشخاص به اذن قانونگذار و این که در مورد موضوع مورد بحث قانونی اجازه وضع و اخذ چنین عوارضی به شورای اسلامی شهر ها اعطا نشده است، نتیجتا مصوبه مورد اعتراض ناقض قاعده تسلیط و مفاد مواد 10 و 31 قانون مدنی مبنی بر سلطه همه جانبه مالک بر مال خود و ممنوعیت اخراج مال از مالکیت مالک می باشد.

اساسا تصمیم گیری در خصوص تغییر کاربری در محدوده طرح های تفصیلی از تکالیف کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران است و شورای اسلامی شهرها حق و اختیاری در بحث تغییر کاربری ندارند و از این حیث نیز شورای اسلامی شهر جهرم خارج از اختیارات قانونی خود عمل نموده است پر واضح است رای کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری صرفا مربوط به اعیانی احداثی روی عرصه بوده و به معنی تغییر کاربری عرصه نمی باشد لذا تجویز امکان دریافت عوارض تغییر کاربری قبل و بدون ارجاع موضوع به کمیسیون ماده 5 و موافقت آن کمیسیون به معنی تغییر کاربری خودسرانه املاک می باشد و برابر ماده 7 از قانون مذکور شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می باشد و حق تغییر خود سرانه کاربری املاک و یا دریافت هرگونه وجه تحت هر عنوان قبل از صدور رای و اتخاذ تصمیم توسط کمیسیون مقرر در ماده 5 را ندارند. النهایه به استناد مواد 12 و 13 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای رسیدگی و صدور رای به ابطال مصوبه مورد تقاضا از تاریخ تصویب را دارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر جهرم

فصل سوم: عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری جهت عرصه املاک 

در صورتی که مالک تقاضای هرگونه تغییر یا تبدیل کاربری از کاربری های تعریف شده در ضابطه و نقشه های طرح تفصیلی به کاربری مسکونی داشته باشد و یا تقاضای پروانه مسکونی بر روی این زمین ها داشته یا به صورت خلاف احداث شده و رای کمیسیون ماده 100 مبنی بر ابقا بنا باشد و با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده بر روی ملک و این که در این خصوص می بایست پس از تهیه مدارک و تاییدات لازم از شهرداری یا شورای شهر یا فرمانداری یا کمیسیون ماده 5 این امر صورت پذیرد که این امر خود هزینه هایی را به شهرداری تحمیل می نماید. لذا ملک مشمول عوارض ارزش افزوده مذکور، که برای زمین های تا 500 مترمربع معادل Kp 13 و بیش از آن، معادل 10% قیمت زمین (*) با تایید کانون کارشناسان رسمی دادگستری و رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری، طبق ضوابط و مقررات محاسبه و وصول می گردد.* (چنانچه قسمتی از پلاک در مسیر خیابان و یا کوچه های احداثی یا سهم خدمات قرار گرفت عوارض فوق نسبت به باقیمانده پلاک محاسبه می گردد.) هزینه بهای عوارض می بایست در قالب صلح نامه یا توافق نامه با رعایت قوانین و مقررات مربوط تنظیم و پرداخت گردد.

تبصره1ـ در صورتی که مالک تقاضای هر گونه تغییر یا تبدیل کاربری از کاربری مسکونی به کاربری تجاری را داشته باشد پس از تهیه مدارک و تاییدات لازم و سیر مراحل قانونی و رای کمیسیون ماده 5 عوراض ارزش افزوده تجاری به ازای هر مترمربع عرصه معادل 7Kp  محاسبه می گردد.

تبصره2ـ بابت بهای خدمات موضوع این فصل مبلغ 000/000/10ریال در زمان تنظیم قرارداد از مالک اخذ که در صورت پاسخ مثبت این مبلغ از مبلغ ارزش افزوده مذکور کسر می گردد و در صورتی که جواب منفی یا مبلغ ارزش افزوده از این مبلغ کم تر باشد، هزینه خدمات مذکور به مالک قابل استرداد نمی باشد.

توضیحات:

نامه شماره ص97/20345/42/56 مدیرکل محترم دفتر امور شهری و شوراهای استانداری فارس ثبت به دبیرخانه شهرداری به شماره 13029 مورخ 1397/05/20 مبنی بر قابل وصول بودن عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک (هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه های شماره 367 الی 381 [9709980905810367 الی 9709980905810381] مورخ 1397/03/08 و شماره 1237 [97010090905801237] مورخ 1397/04/19 و 1308 [9710090905801308] مورخ 1397/05/09 و 1310 [971009090581310] مورخ 1397/05/09 وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری را منطبق بر قانون و در حدود اختیارات شورای شهر تشخیص داده است.)

1ـ بدیهی است قیمت گذاری ملک با فرض کاربری برتر، با نظر کارشناسان رسمی دادگستری و رعایت آیین‌نامه مالی شهرداری می باشد.

تبصره ـ هزینه کارشناسی به عهده مالک و در صورت اعتراض به ارزیابی انجام شده، هزینه کارشناسی مجدد بر عهده معترض خواهد بود. لازم به ذکر است ارزیابی مجدد پس از طرح در کمیته های مرتبط قابلیت اجرا خواهد داشت.

2ـ در صورتی که مالک علاوه بر تغییر کاربری متقاضی تفکیک پلاک مورد نظر باشد، علاوه بر هزینه عوارض مذکور جهت تغییر کاربری مشمول هزینه های تفکیک نیز می گردد.

3ـ در صورتی که سند ملک مورد نظر بدون رعایت ماده 101 قانون شهرداری ها صادر شده یا به صورت قولنامه ای باشد و قصد تفکیک را نداشته باشد، هزینه خدمات مربوطه به صورت جداگانه (هزینه بهای عدم رعایت ماده 101) وصول می گردد.

4ـ چنانچه در خصوص هزینه عوارض موضوع این فصل توافقی فی مابین شهرداری و مالک حاصل گردید و درصد آن بیش از جداول مذکور در این فصل باشد توافق مزبور پس از تصویب شورای اسلامی شهر و تایید فرمانداری معتبر خواهد بود.

5 ـ نظر به این که طبق طرح تفصیلی مصوب سال 1375 شهر جهرم برخی از اراضی و املاک واقع در محدوده شهر دارای کاربری های انتفاعی از جمله (مسکونی، تجاری و...) بوده است و به واسطه ابلاغ طرح بازنگری طرح تجدیدنظر سال های 1387 و 1394 همان اراضی و املاک به کاربری های خدماتی از جمله (فضای سبز، آموزشی، ورزشی، بهداشتی و...) تبدیل گردیده و به دلیل عدم اجرای طرح در بازه زمانی مدنظر قانونگذار از سوی دستگاه های اجرایی و ارایه تقاضای مالک در خصوص تعیین تکلیف و تغییر کاربری، لذا به شهرداری جهرم اجازه داده می شود با توجه به مغایرت طرح، به لحاظ رعایت حقوق مکتسبه و براساس اصل انصاف و عدالت، چنین اشخاصی را با همان میزان مساحت در موقعیت مکانی یکسان هر دو طرح پس از سیر مراحل قانونی مشمول عوارض و بهای خدمات این فصل نگرداند.

6 ـ افرادی که عوارض متعلقه این فصل را طبق تعرفه در سنوات قبل پرداخت نموده اند و یا مشمول بند 5 می باشد و پرونده آنها صرفا بابت مغایرت طرح به کمیسیون ماده 5 ارسال می گردد. مشمول تبصره بهای خدمات بابت صلح نامه (000/000/10) ریال در زمان تنظیم قرارداد نمی گردد."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر جهرم به موجب لایحه شماره 144 مورخ 1402/04/14 توضیحاتی داده که خلاصه آن به قرار زیر است:

"به استحضار می رساند تعرفه عوارض شهرداری جهرم در سال 1399 به طور کلی و فصل سوم آن (عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری جهت عرصه املاک) به طور خاص منطبق بر قوانین موضوعه و بخشنامه های ابلاغی از مراجع بالادستی تهیه، تنظیم، تصویب، تایید و برای اجرا به اطلاع عموم رسیده است توضیحا این که شورای اسلامی شهر جهرم در اجرای ماده 57 قانون شهرداری ها و به استناد تبصره1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، بندهای 9، 16 و 26 ماده 80 و ماده 85 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی، بند 26 ماده 55 و ماده 74 قانون شهرداری ها و همچنین مستند به ماده 30 آیین‌نامه مالی شهرداری ها، تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری جهرم را تهیه، تنظیم و مورد تصویب قرار داده است. تعرفه مذکور براساس نامه شماره ص98/2855/5631 مورخ 1398/10/17 هیات تطبیق مصوبات شورای اسلامی با قوانین موضوع ماده 90 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، مخالف قوانین و مقررات تشخیص داده نشده و طبق ابلاغیه شماره ص98/39150/10/56 39150/10/56 به تایید استاندار فارس نیز رسیده و جهت اجرا در سال 1399 برای اطلاع عموم آگهی شده و به مرحله اجرا درآمده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در آرای متعددی از جمله دادنامه های شماره 367 الی 381 [9709980905810367 الی 9709980905810381] مورخ 1397/03/08 و دادنامه شماره 1237 [9710090905801237] مورخ 1397/04/19 و 1308 [9710090905801308] مورخ 1397/05/09 و 1310 [9710090905801310] مورخ 1397/05/09 که در قسمت توضیحات فصل سوم تعرفه عوارض شهرداری نیز به آنها اشاره شده است وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری را منطبق بر قانون و در حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص داده است. همچنین همان مرجع طی دادنامه شماره 587 مورخ 1383/11/25 بر امکان اخذ عوارض پس از صدور رای و ابقای بنا توسط کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری تاکید نموده و جرایم مندرج در تبصره های ماده 100 قانون شهرداری ها را در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختمانی مورد نظر مقنن دانسته و انواع عوارض قانونی را از نوع حقوق دیوانی ناشی از اعمال مجاز محسوب داشته است و تفاوت وجوه عناوین مذکور در یکدیگر را مانعی برای استیفای عوارض قانونی و در مغایرت با قانون ندانسته است.

فصل سوم تعرفه عوارض شهرداری جهرم و تبصره و بندهای ذیل آن مقرر می دارد در صورتی که مالک تقاضای هر گونه تغییر یا تبدیل کاربری های تعریف شده در ضابطه و نقشه های طرح تفصیلی به کاربری مسکونی داشته باشد و یا تقاضای پروانه مسکونی بر روی این زمینه ها داشته یا به صورت خلاف احداث شده و رای کمیسیون ماده 100 مبنی بر ابقا بنا باشد و با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده بر روی ملک و نیز این امر خود هزینه هایی را به شهرداری تحمیل می نماید. درواقع مبلغی که دریافت می گردد ارزش افزوده ناشی از عمل مغایر قانون ایشان مبنی بر عدم رعایت ضوابط مربوط به احداث باغ مسکونی می باشد. بنابراین ضمن رد خواسته خواهان صدور حکم و تصمیمات شایسته را استدعا دارم. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/12/14 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولا براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/11/27: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع می باشد» و به موجب تبصره ماده 60 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1393/12/04 دریافت و پرداخت هرگونه وجهی تحت هر عنوان توسط دستگاه های اجرایی موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری و ماده 5 قانون محاسبات عمومی باید در چهارچوب قوانین موضوعه کشور باشد و برمبنای موازین قانونی مذکور، دریافت هرگونه وجه توسط دستگاه های اجرایی منوط به تصویب قانون است. ثانیا هرگونه تغییر کاربری در اراضی واقع در محدوده شهر در صلاحیت کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری بوده و شوراهای اسلامی شهر فاقد هرگونه صلاحیت و اختیار قانونی در خصوص تجویز تغییر کاربری با اخذ عوارض موضوع مقرره مورد شکایت هستند. ثالثا اخذ عوارض تغییر کاربری در فرض تثبیت اعیانی در کمیسیون ماده 100 از مصادیق عوارض مضاعف است. با عنایت به مراتب مذکور، عوارض تغییر کاربری بعد از ابقا اعیانی کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری از فصل سوم تعرفه عوارض مورد شکایت که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرا و تغییر طرح های مصوب شهری به تصویب رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی