رای شماره 962 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال بند 3 و تبصره ذیل آن از...

شماره 9901822 1400/05/17

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905810962 مورخ 1400/04/01 با موضوع: «ابطال بند 3 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ص/98/3860ـ 1398/11/06 شورای اسلامی شهر شیراز» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1400/04/01 شماره دادنامه: 962 شماره پرونده: 9901822

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: خانم اسما بزرگی با وکالت آقایان محمد موسوی مقدم و سید یحیی مرتضوی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 3 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ص/98/3860 ـ 1398/11/06 شورای اسلامی شهر شیراز

گردش کار: آقای محمد موسوی مقدم به وکالت از شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره ص/98/3860 ـ 1398/11/06 شورای اسلامی شهر شیراز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:

" 1ـ تغییر کاربری ملک مستلزم تصویب در کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی است و شهرداری ها اصولا در این خصوص اختیاری ندارند.

2ـ اصولا شوراهای شهر اختیار وضع عواض محلی برای خدمات را دارند که شهرداری به شهروندان ارایه می‌کند. در حالی که در خصوص تغییر کاربری زمین شهرداری خدمتی به شهروندان ارایه نمی کند تا شورای شهر مجاز به وضع عوارض برای آن باشد.

3ـ حسب بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده «اموال غیرمنقول از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده معاف هستند.

4ـ برحسب ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است و همچنین برقراری عوارض، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است. حسب تبصره 1 ماده 50 قانون ارزش افزوده شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد مجاز به تصویب عوارض محلی هستند و این در حالی است که در قانون مذکور صریحا اموال غیرمنقول از پرداخت هرگونه وجهی تحت عنوان ارزش افزوده معاف می‌باشند.

5 ـ حسب ماده 52 قانون ارزش افزوده از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 و اصلاحیه‌های بعدی آن و سایر قوانین ومقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض بر واردات و تولید کالاها و ارایه خدمات لغو گردید و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد.

6 ـ آرای متعددی از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی برخلاف شرع و قانون بودن عوارض بابت تغییر کاربری اراضی شهری صادر شده است. لذا با توجه به مراتب صدور رای به شرح خواسته درخواست می‌شود. ضمنا آقای سیدیحیی مرتضوی وکیل دیگر شاکی بعدا به موجب لایحه دیگری اعلام نموده است که از بعد شرعی شکایتی ندارند."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" 3ـ برای کلیه ساختمان‌های فاقد پروانه ساختمانی پس از طرح موضوع در کمیسیون ماده صد در صورتی که رای بر ابقا بنا و تثبیت وضع موجود صادر شده باشد. علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد قدرالسهم ناشی از ارزش افزوده براساس بند 2 محاسبه و اخذ می‌گردد.

تبصره: ساختمان‌های فاقد پروانه ساختمانی که احداث آن مربوط به قبل از سال 1368 باشد پس از طرح موضوع در مراجع قانونی در صورتی که رای بر ابقا بنا و تثبیت وضع موجود صادر شده باشد قدرالسهم ناشی از ارزش افزوده معادل 20% فرمول مندرج در بند 2 محاسبه و اخذ می‌گردد. "

در پاسخ به شکایت مذکور رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 2619/99/ص ـ 1399/08/21 توضیح داده است که:

" 1ـ همان طور که قضات دیوان عدالت اداری استحضار دارند برابر بند (د) دادنامه شماره 367 الی 381ـ 1397/03/08 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، وضع عوارض برای ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک بعد از تصمیم کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراها تشخیص داده نشده است. همچنین پیرو جلسات مشترک دیوان عدالت اداری با وزارت کشور موضوع به تایید رسیده و طی بخشنامه شماره 20681ـ 1397/05/03 وزارت کشور جهت اجرا ابلاغ گردیده است. لذا چنانچه شاکی نیز در ابتدای دادخواست خود قید نموده است در متن ماده واحده مصوبه مورد اعتراض ذکر گردیده «پس از تغییر کاربری توسط مراجع ذی‌صلاح، که این موضوع منافاتی با دادنامه هیات عمومی دیوان عدالت اداری و بخشنامه وزارت کشور ندارد.

2ـ با توجه به اینکه باغات واقع در محدوده قصردشت شیراز سرمایه‌ای عظیم و قسمتی از هویت شهر شیراز محسوب می‌گردند، بنا بر ضرورت و لزوم حفظ این میراث گران بها، شورای عالی شهرسازی و معماری در مورخ 1379/07/09 اقدام به وضع و تصویب ضوابط و مقررات طرح تفصیلی باغات قصردشت شیراز در قالب طرح ساماندهی باغات قصردشت شیراز نموده کـه به مـوجب مصوبـه مـذکور، اراضی و املاک واقـع در محدوده باغات قصردشت در 5 گروه به شرح ذیل طبقه بندی گردیده اند:

الف ـ گروه یک: باغ‌هایی با مساحت ناخالص 1086 هکتار که حسب مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری بایستی توسط شهرداری تملک، حفظ و نگهداری گردیده و به مالکیت عمومی درآیند که در این قسمت شهرداری اقدام به تملک باغات مذکور و نگهداری آن به عنوان فضای سبز عمومی می‌نماید.

ب ـ گروه دو: اراضی واقع در حریم کمربندی مجاور باغات مذکور

ج ـ گروه سه: بافت‌های روستایی داخل در محدوده باغ ها

د ـ گروه چهار: ساخت و سازهای جدید غیرروستایی در حاشیه و یا عمق محدوده باغات که سابق به مصوبه مذکور احداث گردیده اند.

هـ ـ گروه پنج: اراضی و باغات با مساحت 312 هکتار که به واسطه پراکندگی و تراکم اندک درختان و به صرفه نبودن نگهداری آن به صورت باغ و سایر ویژگی ها به ساخت و سازهای مسکونی و خدماتی وابسته به آن اختصاص یافته و امکان ساخت و ساز آن به منظور تامین هزینه‌های مربوط به تملک باغات واقع در گروه یک به سایر فعالیت‌های انتفاعی و با تصویب کمیسیون ماده 5 ممکن خواهد بود.

شورای عالی شهرسازی و معماری به موجب تقسیم بندی فوق‌الذکر، قابلیت ساخت و ساز در اراضی واقع در گروه 5 را به منظور تامین هزینه تملک باغات گروه یک جهت حفظ و نگهداری تجویز نموده است. لذا مصوبه مورد اعتراض (3860/98/ص) در جهت اخذ عوارض از اراضی و املاک واقع در گروه پنج که از جمله باغ‌های کم بازده یا بی بازده دارای قابلیت تغییر کاربری و ساخت و ساز در حوزه باغات قصردشت بوده، تصویب گردیده است تا از محل این عوارض باغ‌های مثمر و دایر غیرقابل تفکیک خریداری و حفظ گردد.

3ـ چنان که از متن مصوبه مورد اعتراض (3860/98/ص) مستفاد می‌گردد باغات واقع در حوزه استحفاظی باغات قصردشت شیراز در صـورت تغییر کاربری، دارای ارزش افزوده بالایی برای مالکین آن‌ها می‌گردند زیرا باغات در مرحله اول بایستی حفظ و حراست گردند و اگر در کمیسیون موضوع ماده 5 قانون شورای عالی شهرسازی و معماری به تغییر کاربری آن‌ها رای داده شود، شهرداری ها متحمل هزینه‌های هنگفتی در تغییر کاربری باغات می‌باشند از جمله بهسازی گـذرها، رسانـدن خـدمات و جمـع آوری پسماند و غیره که این ها همه مخارج و هزینه‌های سنگینی را بر عهده شهرداری ها می گذارند که این موضوع سابقا به تایید قضات دیوان عدالت اداری رسیده و منجر به دادنامه شماره 367 الی 381 گردیده است، لذا شورای اسلامی شهر شیراز در تصویب مصوبه مورد اعتراض (3860/98/ص) مغایر قانون عمل ننموده است.

4ـ شاکی در بند اول دادخواست تقدیمی اشعار داشته «تغییر کاربری ملک مستلزم تصویب در کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی معماری و شهرسازی می‌باشد و شهرداری در این خصوص اختیاری ندارد» در این خصوص به استحضار می‌رساند در متن مصوبه مورد اعتراض قید گردیده است که «به شهرداری شیراز اجازه داده می‌شود از مالکین املاک و اراضی دارای سند ششدانگ یا سند افرازی در محدوده حوزه استحفاظی باغات قصردشت که تقاضای تغییر کاربری املاک خود را دارند پس از تغییر کاربری توسط مراجع ذی‌صلاح، قدرالسهم ناشی از ارزش افزوده آن معادل 75/63 درصد زمین مورد تقاضا را از مالک دریافت نماید.» لذا چنانچه ملاحظه می‌گردد شهرداری تغییر کاربری نداده بلکه همان گونه که در مصوبه مزبور قید گردیده است عوارض مزبور پس از تایید تغییر کاربری در مراجع ذی‌صلاح به جهت ارزش افزوده‌ای که با تایید تغییر کاربری و موافقت با ساخت و ساز در باغات موضوع بحث به وجود می‌آید طبق مصوبه شورای اسلامی شهر محاسبه و مطالبه می‌گردد.

5 ـ در خصوص بند دوم دادخواست، لازم به توضیح است دلیل ذکر شده ایشان هیچ منافاتی با وضع مصوبه این شورا نداشته بلکه دلیلی بر صلاحیت شوراهای اسلامی در وضع عوارض می‌باشد. صرف نظر از اینکه با توجه به توضیحات فوق‌الذکر وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک توسط شوراهای اسلامی شهر به تایید هیات عمومی دیوان عدالت اداری رسیده است و خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص داده نشده است.

6 ـ در بند سوم دادخواست تقدیمی اظهار گردیده که بنا بر بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده «اموال غیرمنقول از پرداخت مالیات بر ارزش افزوده معاف می باشند» که در این خصوص به استحضار می رساند علاوه بر اینکه موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر شیراز کلا منصرف از موضوع بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد، موضوع ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده راجع به معافیت از مالیات بوده و به هیچ عنوان به عوارض تسری ندارد. به عبارت دیگر ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده صرفا موارد معافیت از پرداخت مالیات را ذکر نموده و در مقام اظهارنظر راجع به عوارض شهرداری نمی باشد.

7ـ در بندهای چهارم و پنجم دادخواست، شاکی بدون ارایه هرگونه دلیل قانونی مصوبه شماره 3860/98/ص ـ 1398/11/16 شورای اسلامی شهر شیراز را مغایر با مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته که در این خصوص به استحضار می‌رساند:

اولا ـ به موجب بندهای (پ) و (ت) ماده 80 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 در درخواست ابطال مصوبات بایستی حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده و همچنین دلایل و جهات اعتراض از این حیث (علت مغایرت تصمیمات با شرع یا قانون یا خروج از اختیارات) ذکر و تصریح گردد. حال آن که شاکی صرفا به صورت کلی، مصوبه مذکور را مغایر با ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده عنوان نموده که موضوع مصوبه شورای اسلامی شهر کاملا منصرف از ماده فوق‌الذکر بوده و استناد به ماده مزبور در موضوع مطروحه بلاوجه می‌باشد.

ثانیا: برابر مفهوم مخالف ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و همچنین تبصره ذیل ماده مذکور، در موارد و موضوعاتی که تکلیف عوارض آن‌ها در قانون مذکور مشخص نشده باشد، مراجع ذی‌صلاح از جمله شوراهای اسلامی شهر بر اساس اختیارات مندرج در بند 16 و 26 ماده 80 اصلاحی قانون شوراها و سایر قوانین مربوطه می‌توانند وضـع عوارض نمایند و با توجه به اینکه در قانون مالیات بر ارزش افزوده هیچ گونه عوارضی برای موارد مندرج در مصوبه شورا، وضع نگردیده، لذا شورای اسلامی شهر شیراز بر اساس تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده حق وضع عوارض بر اراضی مورد نظر را داشته است.

8 ـ مصوبه مورد اعتراض (3860/98/ص) در چارچوب قوانین و مقررات و در محدوده صلاحیت و اختیارات شوراها (همچنان که بند د دادنامه شماره 367 الی 381 هیات عمومی دیوان عدالت اداری تایید نموده است) برابر بند 16 ماده 80 اصلاحی قانون شوراها و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده به تصویب رسیده که پس از طی مراحل قانونی و تایید از سوی مراجع ذی‌صلاح و عدم اعتراض هیات تطبیق مصوبات فرمانداری لازم الاجرا گردیده است.

با عنایت به مراتب فوق و با توجه به دادنامه شماره 367 الی 381 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که موید وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از تغییر کاربری املاک می‌باشد، رسیدگی و رد شکایت شاکی مورد استدعاست."

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 58 ـ 1400/02/11 مصوبه شماره ص/98/3860 ـ 1398/11/06 در خصوص قدرالسهم شهرداری ناشی از ارزش افزوده باغات در حوزه استحفاظی باغات قصردشت به استثنا بند 3 و تبصره ذیل آن مصوب شورای اسلامی شهر شیراز را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به بند 3 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ص/98/3860 ـ 1398/11/06 شورای اسلامی شهر شیراز در دستورکار هیات عمومی قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/04/01 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به وسیله کمیسیون موضوع ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران انجام می‌شود و در بند 3 مصوبه شماره ص/98/3860 ـ 1398/11/06 شورای اسلامی شهر شیراز اشاره‌ای به کمیسیون مذکور نشده است، بنابراین اطلاق بند 3 و تبصره ذیل آن از مصوبه شماره ص/98/3860 ـ 1398/11/06 شورای اسلامی شهر شیراز مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمد مصدق