رای شماره‌های 66 الی 86 هیات عمومی دیوان عدالت اداری،...

شماره هـ/88/72 1392/03/08

تاریخ دادنامه: 1392/02/02 شماره دادنامه: 66 الی 86

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان به موجب دادخواست‌هایی ابطال مصوبات فوق‌الذکر در قسمت مربوط به برقراری و اخذ عوارض حق‌الارض را تقاضا کرده و به طور خلاصه اعلام کرده اند:

1ـ برابر مـاده 18 «قانون سازمان برق ایران» مصوب سال 1346 وزارت آب و برق و شرکت‌های تابعه مجاز می‌باشند در صورت لزوم در معابر عمومی شهرها و حریم املاک و اماکن و مستغلات به صورت مجانی نسبت به نصب تاسیسات انتقال و توزیع نیروی برق اقدام نمایند. براساس حکم مذکور این گونه شرکت ها و موسسات مجاز به پرداخـت وجهی از بابت استفاده از معابر به عنوان حقوق بهره‌برداری یا عوارض حق‌الارض نمی باشند و به موجب ماده قانونی یاد شده، آن قسمت از تبصره 6 ماده 96 قانون شـهرداری مـصوب 1334 که مـخالف این مـاده قانونـی می‌باشد، نسخ شده است.

2ـ مالکیت شهرداری ها نسبت به معابر با توجه به عمومی بودن آن و با لحاظ ماده 45 آیین‌نامه مالی شهرداری ها، اعتباری است که طبق ماده 64 آیین‌نامه مذکور فقط حفاظت و صیانت از اموال عمومی به شهرداری ها محول شده است و مالکیت شهرداری ها در مورد اراضی و کوچه های عمومی، میدان ها و خیابان ها و ... موضوع حکم تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری از نوع حاکمیت ماده 30 قانون مدنی تلقی نشده است.

3ـ به موجب اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها نمی تواند برخلاف قوانین موضوعه باشد و در اصل 55 قانون اساسی صراحتا قید شده است که هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون. بنابراین وضع هرگونه مالیات و عوارض مستلزم وجود مجوز قانونی است والا برقراری آن مغایر قانون اساسی خواهد بود.

4ـ وفق ماده یک قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عرضه کالا و خدمات در ایران مشمول مقررات این قانون است و با عنایت به مواد 12 و 13 قانون مزبور که به ذکر کالاها و خدمات معاف از پرداخت مالیات پرداخته، محرز است که خدمات ارایه شده از سوی شرکت‌های مخابراتی مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد و این شرکت ها در اجرای تکالیف قانونی خود مندرج در مواد 1، 16، 38 و 39 قانون مزبور همه ساله مالیات متعلق به خود را محاسبه و پرداخت می‌نمایند.

5 ـ در مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 مقرر شده است که: ماده 50: «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد.»

ماده 52: از تاریخ لازم‌الاجراشدن این قانون، قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 و اصلاحیه بعدی آن و سایر قوانین و مقررات خاص و عام مغایر مربوط به دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض بر واردات و تولید کالاها و ارایه خدمات لغو گردیده و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاها و ارایه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد. حکم این ماده شامل قوانین و مقررات مغایری که شمول قوانین و مقررات عمومی بر آن‌ها مستلزم ذکر نام یا تصریح نام است، نیز می‌باشد.

بر همین اساس اخذ عوارض مورد شکایت از شرکت‌هایی که تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها تعیین شده است و قسمتی از درآمد خود را به شهرداری هر ماهه پرداخت می‌نمایند، قانونی نمی باشد. با توجه به ماده 50 قانون مذکور، شوراهای اسلامی شهرها حق وضع عوارض را ندارند. همچنین سهم شهرداری ها از مالیات بر ارزش افزوده بر اساس ماده 38 قانون مزبور تعیین شده و این سهمیه با توجه به مقررات مربوطه هر ساله افزایش می‌یابد و به موجب ذیل ماده 39 قانون مالیات بر ارزش افزوده، سازمان امور مالیاتی کشور موظف است سهمیه شهرداری ها از عوارض وصولی هر ماه را تا پانزدهم ماه بعد به ترتیب مقرر در آن قانون به حساب شهرداری هر محل واریز نماید.

6 ـ علاوه بر موارد فوق‌الذکر، قانونگذار در بندهای الف و ب ماده 43 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عوارضی را به عنوان عوارض خاص برای شهرداری ها لحاظ و تصویب کرده و وصول آن را به موجب بند ب ماده 46 به عهده شهرداری ها محول کرده و تن ها اختلاف و استنکاف از پرداخت آن‌ها را مشمول احکام ماده 77 قانون شهرداری ها قرار داده است. بنابراین شهرداری ها و شوراهای اسلامی شهرها نمی توانند عوارض دیگری برخلاف موازین قانونی مزبور وضع و نسبت به وصول آن از طریق کمیسیون‌های ماده 77 قانون شهرداری ها اقدام نمایند.

7ـ با توجه به این که قانونگذار حق انشعاب و بهای آن را وضع کرده است و این امر فاقد جنبه محلی است لذا شوراهای اسلامی نمی توانند برای آن عوارض تعیین نمایند.

8 ـ شهـرداری و شـورای اسـلامی شهـر خـدمتی جهـت نصـب تـاسیسـات مربـوطه یـا عبور شبکـه ارایه نمی نمایند کـه مستحق دریافت عوارض حق‌الارض باشند. همچنین تمامی خسارات احتمالی از جمله خسارت به آسفالت به شهرداری پرداخت می‌شود و تا پرداخت وجه صورت نپذیرد مجوز حفاری صادر نمی گردد و متعاقبا با اتمام حفاری ها مرمت های لازم انجام می‌شود.

9ـ به صراحت ماده 1 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381، از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعم از ملی و محلی از تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات و همچنین کالاهای وارداتی صرفا به موجب این قانون مجاز بوده و کلیه قوانین و مقررات مربوط به اختیار تصویب و وصول عوارض توسط مراجع دیگر و از جمله شوراهای اسلامی لغو شده و به دلالت ماده 10 این قانون نیز کلیه قوانین و مقررات عام و خاص مغایر قانون یاد شده نسخ شده است. با توجه به اطلاق و عموم این قانون و حکومت آن بر مقررات مغایر از جمله قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، از ابتدای سال 1382 اختیار وضع عوارض نسبت به کالا و خدمات موضوع ماده 1 قانون مورد بحث توسط شوراها موجود نیست.

10ـ تبصره 4 ماده 10 لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی، عمرانی و نظامی دولت مصوب سال 1358صراحتا اشعار می‌دارد، طرح‌های موضوع این قانون از تاریخ شروع به اجرا از پرداخت هر نوع عوارض مستقیم به شهرداری ها معاف هستند.

11ـ در اجرای مقررات ماده 55 قانون شهرداری ها مصوب سال 1334 با اصلاحات بعدی بابت کانال کشی و عبور تاسیسات و پر نمودن مسیرهای مزبور در خیابان ها و کوچه ها و معابر سطح شهرها براساس توافقات به عمل آمده با شهرداری ها عوارض مربوط محاسبه و پرداخت می‌شود، بنابراین اخذ عوارض حق‌الارض، عوارض مضاعف بوده و ناعادلانه است.

شوراهای اسلامی طرف شکایت به موجب لوایح جداگانه توضیحاتی داده اند که خلاصه آن‌ها به قرار زیر است:

1ـ به استناد بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سـال 1375 بـا اصلاحات بعدی، اقدام بـه تصویب عوارض حق‌الارض جهت دستگاه‌های خدماتی آب و برق و گاز و ... شده است.

2ـ به موجب تبصره‌های 1 و 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، تعیین عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده است جز وظایف شوراهای اسلامی شهر تعیین شده و قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری‌ها از جمله ماده 18 قانون سازمان برق ایران مصوب سال 1346 ملغی شده است.

3ـ بـه مـوجـب رای شمـاره 1477 الـی 1481ـ 1386/12/01 هـیات عـمومی دیوان عدالت اداری، موضوع مطالبه حـق الارض توسـط شهرداریـها مورد تاییـد قرار گرفته است.

4ـ به موجب مقررات ماده 55 قانون شهرداری، آسفالت معابر و خیابان ها و میادین و تامین هزینه‌های مربوط به ارایه خدمات مزبور و حفظ و نگهداری و مرمت آن‌ها و همچنین جلوگیری از سد معبر در محدوده شهر از جمله وظایف و مسوولیت‌های شهرداری به شمار رفته است. بنابراین وضع و برقراری عوارض حق‌الارض به سبب استفاده از معابر و خیابان ها و میادین واقع در محدوده شهر و حفاری در آن‌ها به منظور اجرای برنامه‌های مربوط به شرکت‌های گاز، برق، آب و فاضلاب و مخابرات مغایرتی با قانون ندارد.

5 ـ به صراحت نص صریح تبصره یک ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 که اعلام می‌دارد، وضع عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ هر یک از عوارض محلی می‌بایستی حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سـال بعد تصویب و اعلام عمومی گردد و در آیین‌نامه اجرایی این قانون، فصل اول بند ب که به استـناد ماده 9 قانون یاد شده تنظیم گـردیده، به تعریف عوارض محلی اشاره نموده و اعـلام نموده است عوارض محلی، عوارضـی اسـت کـه به استناد تبصره یک ماده پنج قانون تجمیع توسط شوراهای اسلامی شهر وضع و تعیین می گـردد و اختیار وضع و تعیین عوارض محلی را به شوراهای اسلامی واگذار نموده است و این عوارض محلی در تمامی شوراهای اسلامی شهرهای جمهوری اسلامی وضع و تعیین و جهت دریافت و اجرایی نمودن آن پس از طـی مراحل قانونی، من جمله تاییـد و تصویب از طریـق مبادی وزارت کشور و سپس اعلان و نشر عمومی از طریق جراید عمومی می‌باشد به شهرداری ها ارسال می‌گردد و برابر ماده 5 که اعلام می‌دارد برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده (4) این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیـات مالی اشخـاص نزد بانکـها و موسسات اعتباری غیـربانکی مجـاز توسـط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد. مستنبط از مفهوم مخالف این ماده چنین است که تکلیف مالیات و عوارض آن‌هایی که معین نشده و همچنین برقراری هرگونه عوارض و سـایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهـای تولیدی که تکلیف آن‌ها در مـواد 4 این قانون مشخص نشده است، توسط شوراهای اسلامی ممنوع نمی باشد و شوراهای اسلامی شهر می‌توانند نسبت به تعیین و وضع و برقراری آن اقدام نمایند.

6 ـ طبق تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری، اراضی، کوچه های عمومی و میدان ها و پیاده روها و خیابان ها ملک عمومی محسوب و در مالکیت شهرداری می‌باشد.

7ـ قانون لغو ماده 90 قانون محاسبات مصوب سال 1363، صراحتا کلیه وزارتخانه ها و موسسات و شرکت‌های دولتی و بنیادها را موظف به پرداخت هر نوع عوارض متعلق به شهرداری نموده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

با توجه به این که مطابق ماده 18 قانون سازمان برق ایران مصوب سال 1346، عبور کانال خطوط برق در معابر عمومی شهرها و حریم اماکن و دیوارهای مستغلات و اماکن خصوصی مشرف به معابر عمومی به صورت مجانی است و از طرفی مطابق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در قانون مزبور تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی شهرها ممنوع است و در بند الف ماده 38 قانون اخیرالذکر نرخ عوارض شهرداری ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 قانون، یک و نیم درصد تعیین شده است و تدارک و تامین آب، برق، گاز، تلفن و خطوط فاضلاب از ناحیه ادارات ذی‌ربط از مصادیق ارایه خدمات است، بنابراین وضع عوارض مجدد در این گونه موارد وجاهت قانونی ندارد و با عنایت به این که طرح دریافت حق‌الارض از شرکت‌های خدماتی ـ تاسیساتی توسط عده‌ای از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح و به تصویب نرسیده است، دلالت بر عدم وجود نص قانونی در این زمینه دارد، بنابراین مصوبات شوراهای اسلامی شهرها به شرح مندرج در گردشکار در قسمت تعیین و برقراری عوارض حق‌الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهرها است و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری