رای شماره 2155962 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0207693ـ 0207692ـ0001710 1403/09/13

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390002155962 مورخ 1403/09/06 با موضوع: «تبصره‌های 2، 3، و 7 بند (د) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1399 و 1400 مصوب شورای اسلامی شهر قم تحت عنوان تمدید پروانه‌های ساختمانی از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1403/09/06 شماره دادنامه: 140331390002155962

شماره پرونده: 0207693 ـ 0207692 ـ 0001710

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکیان: آقایان علی سخایی، حسن آهویی و امید محمدی

طرف شکایت: شورای اسلامی شهر قم

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تبصره‌های 2، 3 و 7 بند (د) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1399 و 1400 مصوب شورای اسلامی شهر قم تحت عنوان تمدید پروانه‌های ساختمانی

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه‌ای ابطال تبصره‌های 2، 3 و 7 بند (د) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1399 و 1400 مصوب شورای اسلامی شهر قم را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته اجمالا به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

" در ارتباط با عوارض تمدید پروانه ساختمانی یا تاخیر اتمام ساختمان، براساس دادنامه‌های متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری در سال‌های 1380، 1383، 1395، 1396 و 1397 تعیین و دریافت این نوع عوارض، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهرها تشخیص داده شده است. با توجه به این که هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه از جمله دادنامه شماره 471 [9510090905800471] ـ 1395/07/13و 308 [9709980905810308] ـ 1397/02/18 اخذ چنین وجوهی در شهری دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده حفظ حقوق شهروندی و اصل برابری قانون و اصل عدالت و عدم ترجیح بلامرجح (بند 14 اصل 3 و اصل 20 قانون اساسی) و قاعده «هماهنگی و اصل وحدت رویه و ایجاد یکنواختی در نظام عوارض» مستند به ماده 14 آیین‌نامه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای شهرها سال 1378 نیز اقتضا می‌کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین در مغایرت با قانون شناخته شده، اخذ همان وجه از مردمان شهروندان دیگر جایز و قانونی نمی باشد.

تعمق و بررسی در کلیه موارد قانون مالیات بر ارزش افزوده به ویژه ماده 3 آن، صرفا مربوط به کالا و خدمات (نظیر خدمات حمل و نقل و امثالهم) است به علاوه موارد مصرحه در مواد 16، 38 و 39 قانون مالیات بر ارزش افزوده مبین آن است که قانون موصوف، صرفا امور معاملاتی و مبادلاتی بر ارزش کالاها و خدمات مربوط به آن و مشخص شده در قانون را شامل می‌شود. همچنین عوارض منظور شده، جهت شهرداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز صرفا ناظر بر موارد مبادرت به تولید و حمل و نقل، صادرات و واردات کالای خاص و مشخص در مواد 43 و 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد که دقیقا مشخص شده و در هیچ جای قانون مالیات بر ارزش افزوده حتی یک کلمه در خصوص اموال غیر منقول نام و ذکری به میان نیامده است. در برخی از آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری استدلال شده که طبق بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده کلیه اموال غیر منقول (املاک و مستغلات) مشمول معافیت‌های مالیات بر ارزش افزوده بوده و به استناد ماده 50 قانون مذکور، برقراری عوارض توسط شوراهای شهر بر آن‌ها ممنوع می‌باشد. مطابق تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347. مقنن به شرح تبصره یاد شده در خصوص مهلت اتمام ساختمان و ضمانت اجرای عدم رعایت آن تعیین تکلیف کرده است، بنابراین هر نوع مصوبه شورای اسلامی شهر که طی آن برای تاخیر در اتمام ساختمان یا تمدید پروانه بعد از 5 سال عوارض تعیین نماید، این مصوبه مغایر قانون بوده و از حدود اختیارات مرجع وضع آن خارج است. همچنین به موجب نظر فقهای شورای نگهبان، دریافت وجه با تجویز آیین‌نامه و دستورالعمل مغایر شرع است. لذا امری که بر خلاف قانون باشد برخلاف شرع نیز هست. از سوی دیگر نظریه شماره 78/21/5621 ـ 1378/08/13 شورای نگهبان مشعر داشته اخذ هرگونه وجهی چنانچه استناد قانونی نداشته باشد خلاف شرع تلقی می‌شود. از سوی دیگر با عنایت به آرای ذکر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیر قانونی بودن اخذ عوارض تمدید پروانه، اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال 1380 نیز می‌باشد. همچنین با توجه به حکم مقرر در تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 مبنی بر ممنوعیت دریافت هرگونه وجه، کالا یا خدمات، مازاد بر حکم مقنن در قبال ارایه خدمات توسط مراجع مذکور در قوانین یاد شده، اخذ عوارض تمدید پروانه خلاف قانون است. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه‌های شورای اسلامی شهر قم در خصوص عوارض تمدید پروانه خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستندا به مواد 13، بند یک ماده 12 و 88 قانون دیوان عدالت اداری استدعای ابطال مصوبات مورد شکایت را از زمان تصویب دارم. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"تعرفه عوارض و بهای خدمات سال‌های 1399 و 1400 مصوب شورای اسلامی شهر قم

..........................

بند «د» ـ تمدید پروانه‌های ساختمانی:

تبصره2: مهلت اتمام عملیات ساختمانی 36 ماه از تاریخ صدور پروانه ساختمانی است و در صورتی که مالک ظرف مهلت‌های مقرر بر حسب مورد، نسبت به اخذ عدم خلاف 90% و یا اخذ گواهی پایانکار اقدام ننماید، مکلف به تمدید پروانه ساختمانی است که در هر صورت، مهلت اعتبار پروانه‌های ساختمانی با احتساب یک نوبت تمدید، صرفا 5 سال از تاریخ صدور خواهد بود.

در تمدید پروانه‌های ساختمانی، اعم از مسکونی، تجاری، اداری و صنعتی در صورتی که مالکین بعد از اتمام مهلت مندرج در پروانه ساختمانی (36ماه) جهت تمدید یا گواهی عدم خلاف و یا دریافت پایانکار مراجعه نمایند و به ازای هر سال تاخیر در تمدید و صدور پایانکار و عدم خلاف 90%، 5% عوارض طبق تعرفه روز محاسبه و حداکثر 50% می‌باشد. (به غیر از عوارض کاربری، مشاعی، ارزش افزوده، بهای خدمات، تراکم و حذف پارکینگ)

* ـ توضیح این که، در صورت کاهش میزان زیربنای درخواستی، مبلغ پرداخت شده برابر شاخص سالانه و نرخ تورم اعلام شده از سوی بانک مرکزی محاسبه و تعدیل می‌گردد (مشروط به این که از عوارض روز بیشتر نگردد.)

تبصره 3: پروانه‌های ساختمانی که براساس تبصره 1و2 بند (د) صادر می‌گردد، بعد از مدت 5 سال از تاریخ صدور، فاقد اعتبار می‌باشند و به ازای هر سال تاخیر در دریافت پایانکار و عدم خلاف 90%، 5% عوارض طبق تعرفه روز محاسبه و حداکثر 50% می‌باشد (به غیر از عوارض کاربری، مشاعی، ارزش افزوده، بهای خدمات، تراکم و حذف پارکینگ)

* توضیح این که، در صورت کاهش میزان زیربنای درخواستی، مبلغ پرداخت شده برابر شاخص سالانه و نرخ تورم اعلام شده از سوی بانک مرکزی محاسبه و تعدیل می‌گردد (مشروط به این که از عوارض روز بیشتر نگردد.)

تبصره7: پروانه‌های ساختمانی که پنج سال اعتبار آن‌ها به اتمام رسیده و فاقد اعتبار می‌باشند، در صورت انطباق با ضوابط و مقررات فنی شهرسازی با اخذ 5% عوارض تمدید برای هر سال می‌توانند تا سه سال تمدید گردند."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر قم به موجب لایحه شماره 4873/د مورخ 1401/06/24 توضیح داده است که:

"به صراحت در بند 24 ماده 55 قانون شهرداری مصوب 1334/04/11 و ماده 59 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقا نظام مالی کشور مورخ 1394/02/01، از جمله وظایف شهرداری ها صدور پروانه برای کلیه ساختمان‌هایی است که در شهر واقع شده است. ماده صد قانون شهرداری تیز تاکید بر لزوم صدور پروانه ساختمانی در محدوده شهر توسط شهرداری و صدور پروانه ساختمانی جهت املاک و اراضی واقع در حریم شهر را نیز در صلاحیت شهرداری ذکر نموده است.

مستفاد از ماده 7 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351/12/22 و آرا وحدت رویه شماره 79 مورخ 1373/07/16 و 1227ـ1224 [95100909058001224] مورخ 1395/12/04 [1395/11/19] هیات عمومی دیوان عدالت اداری شهرداری ها در صدور پروانه مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران و موظف به رعایت شروط و مقررات طرح تفصیلی مصوبه کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران می‌باشند.

لازم به توضیح است در هر پروانه ساختمانی مستند به ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاک کشور نام مالک یا مالکین قید می‌گردد و مستند به نقشه جامع شهر و طرح تفصیلی، کاربری طبقات و درصد تراکم و رعایت مقررات فنی ـ شهرسازی نیز ذکر می‌گردد لذا با مهلت اجرای عملیات ساختمانی بعد از صدور پروانه ساختمانی سه سال و با درخواست یک نوبت تمدید به 5 سال افزایش می‌یابد بعد از گذشت 5 سال مقررات جدید طرح تفصیلی مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری ایران حاکم خواهد بود و شهرداری مکلف است مقررات مزبور را رعایت کند. مالک یا مالکین در خصوص ساخت اراضی که نسبت به آن‌ها پروانه دریافت نمودند حداکثر 5 سال مهلت دارند نسبت به احداث بنا اقدام نمایند و با توجه به مفاد تبصره 3 بند ب ماده یک تعرفه عوارض مصوب (مالکین واحدهایی که دارای پروانه ساختمانی معتبر بوده و بنا به ضرورت خواستار تمدید پروانه و تعویض و تغییر نقشه ساختمانی و یا دریافت پایانکار می‌باشند از پرداخت مجدد عوارض ساختمانی معاف خواهند بود) نکته مهم این است که شهرداری ها با توجه به مصوبات فوق، قصد تامین درآمدی از این محل ندارد بلکه با اتکا به مصوبات مزبور در نظر دارد.

اولا: مالکین با توجه به پروانه ساختمانی که برای اراضی خود دریافت نموده اند در چهارچوب مقررات طرح تفصیلی حاکم، در زمان مهلت پروانه و مصوبات کمیسیون ماده 5 ظرف سه سال ساخت و ساز نموده و اراضی رها شده خود را تبدیل به ساختمان نمایند و چنانچه در مهلت سه ساله نتوانستند احداث بنا نمایند خواستار مهلت دو سال دیگر شوند. (مجموعا پنج سال)

ثانیا: بر اساس مقررات طرح تفصیلی جدید، بعد از گذشت 5 سال که همچنان زمین ساخته نشده باشد پروانه جدیدی با مقررات طرح تفصیلی جدید اخذ نمایند و عوارض مندرج در تباصر 2 و 3 بند (د) ماده یک را پرداخت نمایند.

ثالثا: چه بسا ممکن است مقررات جدید طرح تفصیلی در پایان پنج سال کاربری ملک را از مسکونی به سایر کاربری ها تبدیل نموده باشد که لازم‌الاجراست. به استناد ماده 15 قانون نوسازی مصوب سال 1347، شهرداری ها مکلفند برنامه عملیات نوسازی و عمران و اصلاحات شهر را برای مدت 5 سال براساس نقشه جامع شهر و در صورتی که فاقد نقشه جامع باشند براساس احتیاجات ضروری شهر و با رعایت اولویت آن‌ها در حدود منابع مالی، تنظیم کرده و براساس آن اجرا کنند و برابر تبصره 2 ماده 29 قانون مزبور علی رغم این که هیچ ذکری از تمدید پروانه نمی نماید قانونگذار مقرر می‌دارد در پروانه‌هایی که از طرف شهرداری ها صادر می‌شود باید حداکثر مدتی که برای پایان یافتن ساختمان ضروری است قید گردیده که در تعرفه عوارض شهرداری قم رعایت گردیده است.

با شرح مراتب فوق با توجه به این که، شهرداری بر اساس مقررات طرح تفصیلی و رعایت ماده 15 قانون نوسازی اقدام به صدور پروانه می‌نماید وجهی از مالکین، بابت تمدید دریافت نخواهد شد تقاضای رد دادخواست شاکی را استدعا دارم."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/09/06 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و هیاتهای تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قانونگذار در تبصره 2 ماده 29 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347، روش خاصی را برای تعیین و اخذ عوارض تمدید پروانه ساختمان‌های نیمه تمام پیش بینی کرده است و در آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرا شماره 9510090905800471 مورخ 1395/07/13 و شماره 9709980905810308 مورخ 1397/02/18 این هیات وضع عوارض تمدید پروانه ساختمان توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است و بر همین اساس، تبصره‌های 2 و3 و 7 بند (د) از تعرفه عوارض محلی سال‌های 1399 و 1400 شهرداری قم که تحت عنوان تمدید پروانه ساختمانی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین