رای شماره‌های 941ـ 940 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با...

شماره هـ/84/598 و 599 1394/08/24

تاریخ دادنامه: 1394/07/28 شماره دادنامه: 941ـ940

کلاسه پرونده: 94/599 ـ 598

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

اعلام کننده موارد مغایرت: دیوان محاسبات کشور

شاکی: رییس دیوان عدالت اداری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای (1)، (4) و (7) دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرح ها (موضوع بخشنامه شماره 68118/100ـ1391/08/21 معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور)

گردش کار: معاون حقوقی، مجلس و تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور به موجب شکایت نامه‌های شماره 907/20000ـ1391/09/28 و 1143/20000ـ1391/12/10 اعلام کرده است که:

«حجت‌الاسلام و المسلمین جناب آقای منتظری

ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

احتراما در خصوص بند (1) دستورالعمل انضباط مالی و ارتقای بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرح ها موضوع بخشنامه شماره 68118/100ـ1391/08/21 معاون برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور به استحضار می‌رساند:

وفق ماده (23) قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آن‌ها در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1391/05/16 مجلس شورای اسلامی از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مهندسی، تولیدی صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب 1375/12/12 لغو می‌شود. بنابراین بند (1) بخشنامه صدرالذکر مبنی بر لازم‌الرعایه بودن قانون اخیرالذکر در اجرای تمامی طرح ها و پروژه ها از هر محل و منبع تامین اعتبار از حیث احیای قانون ملغی‌الاثر و منسوخ، مغایر قانون ارزیابی می‌شود.

1ـ مطابق ماده (27) قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383 «در مواردی که انجام مناقصه بر اساس گزارش توجیهی دستگاه مناقصه گزار به تشخیص یک هیات سه نفره مرکب از مقامات مذکور در ماده (28) این قانون میسر نباشد، می‌توان معامله را به طریق دیگری انجام داد و در این صورت هیات ترک تشریفات مناقصه با رعایت صرفه و صلاح دستگاه ترتیب انجام این گونه معاملات را با رعایت سایر مقررات مربوط در هر مورد برای یک نوع کالا یا خدمات تعیین و اعلام خواهد نمود.» به موجب ماده (28) قانون فوق‌الذکر ترکیب هیات ترک تشریفات مناقصه حسب معاملات و دستگاه‌های اجرایی معین شده است. بنابراین بند (4) بخشنامه صدرالذکر که بدون رعایت احکام قانون برگزاری مناقصه در ترک تشریفات مناقصه دستگاه‌های اجرایی، واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه را در قالب هماهنگی با شورای عالی فنی معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی ریاست جمهوری مجاز دانسته برخلاف حکم قانونی مزبور و مغایر با قانون است.

2ـ بر اساس ماده (30) قانون برنامه و بودجه « کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می‌رسد بر اساس گزارش‌های اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در دوره‌های معین شده توسط کمیته‌ای مرکب از نمایندگان وزارت دارایی و سازمان تخصیص داده می‌شود...»

بنا به بند (الف) ماده (216) قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه «تخصیص اعتبار، تعهد و پرداخت در اجرای موافقتنامه‌های متبادله با دستگاه‌های اجرایی، مشروط به رعایت شرح عملیات و فعالیت‌های موضوع موافقتنامه و شروط الزام آوری که به منظور اعمال نظارت بیشتر بر اجرای برنامه و بودجه توسط معاونت درج می‌شود خواهد بود». شرط یاد شده نباید مغایر قانون باشد.

بنابراین بند (7) بخشنامه مبحوث عنه که متضمن شرط اضافی بر آنچه در قانون مقرر شده مبنی بر این که تخصیص به هر یک از طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای صرفا در مقابل تعهدات تایید شده دستگاه اجرایی صورت خواهد گرفت، برخلاف قانون ارزیابی می‌شود.

بنا به مراتب در اجرای مواد (19) و (20) قانون دیوان عدالت اداری، ابطال بخشنامه مبحوث فیه از زمان تصویب مورد استدعاست.»

متن بخشنامه مذکور در قسمت‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

در خصوص بند 1 دستورالعمل مذکور، رییس امور حقوقی و قوانین معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور به موجب لایحه شماره 12665ـ 1392/02/18، لایحه شماره 106037ـ1391/12/12 معاونت مذکور را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

«ریاست محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام:

بازگشت به نامه شماره 9009980900087117 (کلاسه 91/1223)ـ 1391/11/04، موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست دیوان محاسبات کشور در خصوص ابطال بند (1) بخشنامه شماره 68118/100ـ1391/08/21 معاونت متبوع (موضوع دستورالعمل انضباط مالی و ارتقا بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرح ها) به استحضار می‌رساند:

1ـ بند 1 دستورالعمل یاد شده صرفا تاکید بر رعایت قانون حداکثر استفاده از توان فنی و مـهندسی، تولیدی، صـنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها داشته است و به دلایل ذیل مغایرتی با قوانین و مقررات جاری ندارد.

2ـ صـرفه ابلاغ قانون جدید (قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آن‌ها در امر صادرات و اصلاح ماده (104) قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1391) به منزله خروج قانون گذشته از نظام حقوقی کشور نیست بلکه همان گونه که در ماده 7 قانون اخیرالتصویب ملاحظه می‌شود، طرح ها و پروژه‌هایی که قبل از لازم‌الاجرا شدن قانون جدید، مناقصه آن‌ها برگزار شده یا قرارداد آن‌ها منعقد شده است از شـمول قانون جدید خـارج بوده و مقررات گذشتـه در خصوص آن‌ها عمل می‌شود. با توجه به تاریخ تصویب دسـتورالعمل یاد شده (1391/08/21) و صـراحت بند 1 آن مبنی بر « اجرای طرح و پروژه ها ...»، به لحاظ این که اکثر قریب به اتفاق طرح ها و پروژه ها در تاریخ مـذکور مرحله برگزاری مـناقصه و انعقاد قرارداد را در سنوات گذشته طی کرده است و در مرحله اجرا هسـتند، این موضوع حکایـت از وضع قالب و شـمول قانون گذشته (قانون مصوب 1375) بر آن‌ها دارد.

3ـ در بند 1 دستورالعمل، رعایت قانون مصوب 1375 و «اصلاحیه‌های قانونی بعدی» تصریح شده است. این تصریح حکایت از الزام به رعایت قوانین اصلاحی بعدی دارد لذا رعایت قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی ... (مصوب 1391) نیز حسب اقتضا مورد تاکید قرار گرفته است.

4ـ با توجه به صراحت مذکور در ماده 23 قانون حداکثر ... (مصوب 1391)، از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون حداکثر... (مصوب 1375) لغو می‌شود. لازم به توضیح است، لازم‌الاجرا شدن قانون صرفا منوط به تصویب و انتشار آن در روزنامه رسمی نیست بلکه در هر جا که اجرای قانون نیازمند تصویب آیین‌نامه اجرایی یا تحقق شرایط قانونی است، قانون جدید از تاریخ تصویب آیین‌نامه‌های اجرایی یا تحقق شرایط یاد شده، لازم‌الاجرا می‌شود و تا آن تاریخ، با توجه به ماده 23 قانون جدیدالتصویب، مقررات گذشته همچنان پابرجاست.

5 ـ شـاکی صـرفا دلایل خود را برای ابـطال بند 1 دستـورالعمل ارایه کرده و در خصوص سایر بندها، دلیل خاصی در رد یا اثبات آن‌ها ارایه نکرده است لذا درخواست ابطال تمام بخشنامه که دارای بندهای مستقل است، موضوعیت ندارد.

با توجه به موارد یاد شده درخواست رد شکایت شاکی مورد تقاضاست.»

در خصوص بندهای 4 و 7 دستورالعمل مورد اعتراض، رییس امور حقوقی و قوانین معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور به موجب لایحه شماره 20773ـ 1392/03/11 توضیح داده است که:

«مدیریت محترم دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام:

بـازگـشت بـه نـامـه شمـاره 9209980900001292 ـ 1392/02/07، مـوضـوع « درخواست دیوان محاسبات کشور در خصوص بندهای 4 و 7 دستورالعمل انضباط مالی و ارتقا بهره وری و بهبود کیفیت و صرفه جویی در هزینه و زمان اجرای طرح ها» (موضوع بخشنامه شماره 68118/100ـ1391/08/21 معاونت متبوع)، مطالب ذیل را به استحضار می‌رساند:

1ـ با توجه به نص صریح بند 4 بخشنامه مذکور، صرفا به دستگاه‌های اجرایی اجازه داده شده تا بتوانند واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه را با شورای عالی فنی هماهنگ نمایند. بدیهی است این موضوع به منزله الزام دستگاه‌های اجرایی به انجام این هماهنگی نیست.

2ـ همان گونه که در بند (الف) ماده 216 قانون برنامه پنجم توسعه اشاره شده است، شروط مندرج در موافقتنامه ها نباید مغایر با قانون باشد. با توجه به این موضوع، عبارت « تعهدات تایید شده دستگاه اجرایی» در بند 7 بخشنامه یاد شده در واقع به منزله بررسی و تایید پیشرفت واقعی عملیات پروژه است که در ماده (30) قانون برنامه و بودجه کشور (مصوب 1351) به آن اشاره و تاکید شده به نحوی که تخصیص کلیه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه‌ای باید بر مبنای آن صورت گیرد. ماده 30 قانون مذکور اشعار می‌دارد: « کلیه اعتبارات جاری و عمرانی که در بودجه عمومی دولت به تصویب می‌رسد بر اساس گزارش‌های اجرایی بودجه و پیشرفت عملیات در دوره‌های معین شده توسط کمیته‌ای مرکب از نمایندگان وزارت دارایی و سازمان تخصیص داده می‌شود...» با عنایت به موارد یاد شده، شرط مزبور مغایر با قانون نیست.»

در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، پرونده بدوا به هیات تخصصی اقتصادی مالی اصناف دیوان عدالت اداری فرستاده شد و هیات مذکور، بند 7 بخشنامه مورد اعتراض را مغایر قانون تشخیص نداد و رای شماره 188ـ1394/05/17 مبنی بر عدم ابطال بند 7 بخشنامه را صادر کرد و رای یاد شده به لحاظ عدم وصول اعتراض از ناحیه ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری و نیز رییس دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تـاریخ 1394/07/28 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و در خصوص بندهای 1 و 4 بخشنامه مـورد اعتراض به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرد.

رای هیات عمومی

الف ـ به موجب ماده 7 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آن‌ها در امر صادرات و اصلاح ماده 104 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1391/05/01 مقرر شده است: « طرح ها و پروژه‌هایی که قبل از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون مناقصه آن‌ها برگزار شده یا قرارداد آن‌ها منعقد گردیده از شمول این قانون مستثنی است.» در ماده 23 قانون مذکور نیز تصریح شده است که از تاریخ لازم‌الاجرا شدن این قانون، قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب 1375/12/12 لغو می‌شود. با توجه به مراتب، از زمان حاکمیت قانون صدرالذکر، این قانون علی‌الاطلاق حاکمیت ندارد و طرح ها و پروژه‌های موضوع ماده 7 قانون، از شمول احکام قانون مستثنی است. در نتیجه اطلاق بند یک بخشنامه شماره 68118/100ـ1391/08/21 معاونت وقت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور که در اجرای طرح ها و پروژه ها از هرمحل و منبع تامین اعتبار، رعایت قانون حداکثر استفاده از توان فنی، مهندسی، تولیدی، صنعتی و اجرایی کشور در اجرای پروژه ها و ایجاد تسهیلات به منظور صدور خدمات مصوب سال 1375 و اصلاحیه‌های بعدی را الزامی کرده است به لحاظ این که این قانون به دلالت ماده 23 قانون صدرالذکر ملغی شده و صرفا در حد ماده 7 یاد شده قابلیت اعمال دارد، مغایر مواد 23 و 7 قانون حداکثر استفاده از توان تولیدی و خدماتی در تامین نیازهای کشور و تقویت آن‌ها در امر صادرات و اصلاح ماده 104 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1391/05/01 است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

ب ـ به موجب مواد 27 و 28 قانون برگزاری مناقصات مصوب سال 1383، شرایط و ضوابط ترک تشریفات مناقصه و ترکیب هیات ترک تشریفات مناقصه و نحوه انجام معامله مشخص و معین شده است. نظر به این که در بند 4 بخشنامه شماره 68118/100ـ 1391/08/21 معاونت وقت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور، واگذاری کار از طریق ترک تشریفات مناقصه به هماهنگی با شورای عالی فنی مقید و محـدود شده است و در آن ضوابط مقرر در مواد 27 و 28 قانون برگزاری مناقصات لحاظ نشده است، بنابراین بند مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص شد و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانـون تشـکیلات و آییـن دادرسی دیـوان عدالت اداری مـصوب سـال 1392 ابطـال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری