رای شماره1476 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال...

گردش کار: شرکت تولیدی خوراک دام و طیور آرتاشهر به موجب دادخواستی ابطال بند 2 ماده 11 مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در سال 1399 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"معروض دارد به دلالت مندرجات و کپی سند رسمی ملک به پلاک ثبتی شماره باقیمانده 352 فرعی از 127 اصلی واقع در بخش 3 اردبیل به صورت ششدانگ در ملکیت شرکت تولیدی خوراک دام و طیور آرتاشهر بوده که در سال 62 اقدام به احداث بنا نموده و به سال 62 مستندا به ماده 147 قانون ثبت از طریق هیات رسیدگی به درخواست‌های ثبتی که در اداره ثبت اسناد تشکیل شده است مبادرت به اخذ سند نموده ام که ملک مزبور قبلا خارج از محدوده شهر و خارج از حوزه استحفاظی شهری بوده در سال 1374 محدوده قانونی شهر اردبیل افزایش پیدا کرده که این افزایش محدود به تصویب وزارت مرکز شهرسازی و کمیسیون ماده 5 رسیده است که به استناد قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ماده 100 قانون شهرداری مالکان کلیه اراضی و املاکی که در محدوده قانونی قرار می‌گیرد قبل از هر اقدامی می‌بایستی از شهرداری مجوز دریافت نماید در حالی که عوارض اخذ شده شهرداری مستندا به بند 2 ماده 11 با نام عوارض محلی (تفکیک عرصه برای املاک بالای 500 متر به مبلغ 600/169/073/7 میلیون ریال که ضمیمه دادخواست می‌باشد مغایر با قانون بوده و قابل ابطال می‌باشد. علیهذا با عنایت به اینکه در قانون اصلاح مواد 1، 2 و 3 قانون اصلاح مورخ 1371/06/21 به ویژه قسمت صدر ماده آن که بر طبق آن ماده 147 مورد اصلاح قرار می‌گیرد چنین آمده است. برای تغییر وضعیت ثبتی اعیان املاکی که اشخاص تا تاریخ 1370/07/01 بر روی زمین‌های اعیانی احداث کرده اند که به واسطه موانع قانونی تنظیم سند رسمی برای آن‌ها میسر نیست و همچنین تغییر وضعیت ثبتی اراضی کشاورزی و بافت‌های زراعی و باغات اعم از شهری و غیرشهری و اراضی خارج از محدوده شهر و حریم آن که مورد بهره‌برداری معترضین است و اشخاص تا تاریخ فوق خریداری کرده اند به واسطه موانع تنظیم سند و یا صدور سند مالکیت برای آن‌ها میسر نیست به شرح ذیل تعیین تکلیف می‌شود که حکم تبصره ذیل ماده 3 نیز که اشعار می‌دارد در هر مورد که اجرای موارد مزبور در این قانون نیاز به تفکیک یا افراز ملک باشد واحدهای ثبتی با توجه به وضع موجود راسا اقدام خواهند کرد و مورد شمول مقررات ماده 4 قانون اصلاح و حذف مواردی از قانون ثبت اسناد و املاک سال 1310 و اصلاحات بعدی آن نخواهد بود بدین ترتیب چنین مستفاد می‌شود که قانونگذار خواسته با نگرشی استثنایی به وضعیت اعیانی اراضی مذکور که مغایر با قوانین و مقررات موجود است و همچنین مغایرت صدور سند مالکیت را برای آن‌ها با موانع قانونی روبرو ساخته است این گونه موانع را از بین ببرد.

مع‌الوصف با عنایت به اینکه در مقدمه و حکم تبصره ذیل ماده 3 که طی آن در مواردی که واحدهای ثبتی در اجرای قانون اصلاحی ثبت مصوب سال 1370 راسا اقدام به تفکیک می‌کنند از شمول مقررات ماده 154 اصلاحی موضوع ماده 4 قانون اصلاح و حذف موادی از قانون ثبت اسناد و املاک مصوب سال 1310 و اصلاحات بعدی آن مصوب 1365/04/31 مستثنی شده است و نیز حکم ماده 154 اصلاحی قانون ثبت مقرر می‌دارد اداره ثبت اسناد و املاک در هر 4 مورد که در اجرای قانون اصلاحی ثبت (مصوب سا ل1370) نیاز به تفکیک و افراز باشد واحدهای ثبتی بدون استعلام از شهرداری راسا اقدام می‌کنند و شهرداری در اجرای ماده 154 اصلاحی ثبت نقشه‌های تفکیکی ارسالی از سوی دادگاه یا ادارات ثبت را با ضوابط طرح جامع هادی و تفصیلی و دیگر ضوابط مربوط به شهرسازی تطبیق و اظهار نظر می‌کند و ادارات ثبت و دادگاه‌ها نیز مکلفند طبق نقشه تفکیکی که به تایید شهرداری محل رسیده باشد اقدام به تفکیک کنند که در مانحن فیه چون مستند به حکم تبصره ذیل ماده 3 تفکیک اراضی و املاک از شمول حکم ماده 154 اصلاحی مستثنی شده است. لذا به نظر مقنن رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی و سایر موارد در اینگونه املاک به عنوان یکی از موانع تنظیم سند مالکیت شرط نیست و چون رعایت ضوابط و مقررات شهرسازی شرط نیست شهرداری نمی تواند با استناد به بند 2 ماده 11 با نام محلی عوارض تفکیک عرصه برای املاک بالای 500 مترمربع مبادرت به اخذ وجه هزینه تفکیک نماید و مصوبه مذکور نقض غرض قانونگذار است و حاکمیت قانون شهرداری در این موارد زمانی مشهود می‌شود که دارنده سند متقاضی توسعه و یاتجدید بنا شود که در این صورت شهرداری برابر مقررات مبادرت به اخذ عوارضات خود در قبال خدماتی که انجام می‌دهد را دارد. علیهذا نظر به اینکه احکام مواد 147 و 148 اصلاحی قانون ثبت تکلیفی که هیاتهای رسیدگی کننده را موظف به استعلام از شهرداری و یا پرداخت وجه به شهرداری کند ملاحظه نمی شود.

چون اقدامات ثبتی در این خصوص منصرف از قوانین و مقررات شهرداری صورت می‌پذیرد و اسنادی که پس از تشریفات قانونی و در اجرای ماده 147 و 148 قانون اصلاحی ثبت برای متصرفان صادر می‌شود سندیت دارد و معتبر است و شهرداری نمی تواند با مستمسک قرار دادن مصوبه شورای شهر مبادرت به اخذ وجه نماید. علیهذا با عنایت به اینکه مصوبه مزبور مغایر با اصل 47 قانون اساسی و برخلاف اصل تسلیط و اعتبار مالکیت مشروع اشخاص است و اینکه این امر تحدید دایره اعمال حقوق مالکانه اشخاص و کاهش قلمرو آن بدون تمسک به حکم قانونگذار است و جواز قانونی نداشته و خلاف قانون و خارج از حدود صلاحیت شورای شهر و شهرداری است و عوارض ثانویه تلقی می‌گردد و مغایر با ضوابط و قوانین ثبتی و ماده 147 قانون ثبت بوده و اخذ نمودن وجهی غیراز آنچه در قانون تصریح شده است وجاهت قانونی ندارد و مصوبه مزبور مغایر و متضاد با ماده 147 اصلاحی قانون ثبت می‌باشد که با ملحوظ قرار دادن اینکه ماده 11 قانون شهرداری و اصلاحی آن در خصوص اراضی که مالک با مراجعه به شهرداری در صدد اخذ تفکیک به قطعات متعدد می‌شوند در آن صورت شهرداری با رعایت مصوبات شهرسازی و آیین‌نامه معماری و رعایت تبصره‌های ماده 11 و با ایجاد معابر و دسترسی نسبت به تفکیک آن با اخذ کلیه حقوق قانونی اقدام می‌نماید که در مانحن فیه اینجانب از طریق هیاتهای ثبت اسناد و املاک مستندا به مصوبه مجلس شورای اسلامی نسبت به اخذ سند اقدام نمودم و تفکیک ملک نیز در آن زمان صورت که منجر به اخذ سند شده است و شهرداری خدماتی نداده تا باتصویب عوارض ثانوی در صدد اخذ مبلغ شده باشد و موضوع عطف به ماسبق نمی شود و شهرداری به استناد مصوبه مذکور مستحق دریافت هزینه تفکیک از شهروندان که هیچ گونه خدماتی در خصوص تفکیک ارایه نمی نماید نیست که با استناد به مدارک تقدیمی و مراتب اعلامی تقاضای ابطال بند 2 از ماده 11 عوارض مصوبی شرح ستون خواسته مورد تمناست."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"تعرفه مصوب عوارض محلی و بهای خدمات شهرداری اردبیل برای اجرا در سال 1399

ماده 11ـ افراز و تفکیک عرصه

به استناد تبصره 3 اصلاحی ماده 101 قانون شهرداری ها از بابت سرانه خدمات عمومی و شوارع از تفکیک و افراز در کاربری مصوب بر اساس نقشه مصوب سهم شهرداری به شرح جدول ذیل می‌باشد و به موجب تبصره 4 ماده 101 بدون پرداخت هرگونه وجه به صاحب ملک به صورت رایگان به نام شهرداری انتقال خواهد یافت.

بند 2ـ برای املاک بالای 500 مترمربع که قبل از سال 90 تفکیک شده و سند صادر گردیده و سهم شهرداری پرداخت نشده از بابت شوارع سهم شهرداری P17 و بعد از سال 90 از بابت شوارع و خدمات عمومی سهم شهرداری P 30 محاسبه و اخذ خواهد شد."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 42374ـ 1399/12/28 توضیح داده است که:

"1ـ مستحضرید مطابق بندهای 1 و2 ماده 29 آیین‌نامه مالی شهرداری ها، عوارض از منابع درآمد شهرداری هاست. از جمله مبانی قانونی این مصوبات می‌توان به بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1361/09/01، بند 16 ماده 71 و ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 اشاره کرد. برابر رای هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد در شماره پرونده هـ .ع/91/91 به شماره دادنامه 212ـ 1395/09/29 که مقرر نموده «طبق بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسیولیت‌های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387، وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشند، با رعایت مقررات مربوط تجویز شده است.

2ـ به تجویز قوانین متعدد از جمله ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده تصویب عوارض پیش بینی شده است. برابر رای متعدد وحدت رویه نیز تصویب عوارض نسبت به مواردی که در قانون تصریح نشده توسط شورای اسلامی شهر مجاز می‌باشد. برابر بند مورد اعتراض شاکی آنچه مصوب گردیده مطالبه عوارض نسبت به زمین‌هایی است که تفکیک شده اند. لیکن سهم شهرداری پرداخت نشده است. در مانحن فیه علی رغم تفکیک ملک در سال 1362، شاکی نسبت به پرداخت حقوق دیوانی خود چه آنچه که در قوانین متعدد وضع شده و چه آنچه که پارلمان محلی تصویب کرده اقدام ننموده است، لذا در این خصوص با توجه به اینکه برابر ماده 4 قانون مدنی و ماده 122 قانون تشکیلات و آیین دادرسی مدنی ناظر بر قانون مدنی اثر قانون نسبت به آتیه بوده و عطف بماسبق نمی گردد. برابر ماده 89 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری اثر رای وحدت رویه نسبت به آینده است بنابراین قابل تسری به آرا و تصمیمات سابق نیست با توجه به تاریخ رای تفکیک زمین موضوع پرونده در سال 1362 بدیهی است که این رای قابل تسری به موضوع نبوده و شاکی می‌بایست حقوق دیوانی را پرداخت نماید.

3ـ مستفاد از دادخواست شاکی این است که اعتراض مشارالیه نسبت به عوارض مورد مطالبه شهرداری می‌باشد. برابر ماده 77 قانون شهرداری ها، در خصوص عوارض مورد مطالبه شهرداری، هرگونه اعتراض اشخاص مودی نسبت به عوارض شهرداری، بدوا درکمیسیون موضوع این ماده قانونی بررسی می‌گردد. با عنایت به اینکه در خصوص عوارض موضوع شکایت تاکنون اعتراضی ازناحیه شاکیان به این کمیسیون واصل نشده و از سویی توج ها به تاریخ تصویب قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری در سال 1392 و عطف بما سبق نشدن این قانون و نیز با توجه به تاریخ عوارض موضوع شکایت، بدیهی است که قانون زمان مطالبه عوارض به صورت عام حاکم بوده و برابر این قانون شاکیان بایستی بدوا نسبت به اعتراض به موضوع در کمیسیون موضوع ماده 77 اقدام می نمودند. علی ایحال با عنایت به مطالب مرقوم رد شکایت مورد استدعاست."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/06/09 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

قانونگذار بر اساس ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری و تبصره 3 ماده مذکور مصوب 1390/01/28 مقرر کرده است که در اراضی با مساحت بیشتر از 500 مترمربع که دارای سند ششدانگ است، شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقیمانده اراضی را دریافت می‌نماید و شهرداری مجاز است با توافق مالک، قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید. همچنین در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک و اراضی واقع در طرح‌های دولتی و شهرداری ها، مالکین اراضی خارج از محدوده خدماتی شهر برای استفاده از مزایای محدوده خدماتی شهر موظف شده اند که تعهدات مربوط به عمران و آماده سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات، تجهیزات و خدمات عمومی را انجام دهند. بنا به مراتب فوق و با توجه به اینکه در ماده 101 قانون شهرداری سابق صرفا سهم شوارع ناشی از تفکیک بوده است، بنابراین تعیین حق‌السهم برخلاف قوانین مذکور و با ضریبی از p (موضوع ارزش معاملاتی املاک مندرج در ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم) فاقد مبنای قانونی است و لذا بند 2 ماده 11 مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل در سال 1399 مبنی بر تعیین حق‌السهم شهرداری از زمین‌های بالای 500 متر خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری