رای شماره 1259 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع...

شماره هـ/90/102 1394/12/12

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 1259 مورخ 1394/11/20 با موضوع:

«ابطال ماده 14 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل در سال 1388 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و سرپرست هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایاز احمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 14 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل در سال 1388 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل

گردش کار: آقای ایوب بهادر به وکالت از آقای ایاز احمدی به موجب دادخواستی ابطال ماده 14 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل در سال 1388 مصوب شورای اسلامی شهر اردبیل را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

شرح دادخواست این است که موکل بنده به دلالت مندرجات فتوکپی مصدق سند عادی مالک ششدانگ زمین به مساحت 691 مترمربع جز از پلاک ثبتی 5/1270 اصلی واقع در بخش 3 اردبیل بوده که در سال 1365 مبادرت به احداث بنا به مساحت 20/46 مترمربع به صورت کارگاه نموده که مراتب از سوی شهرداری اردبیل به جهت رسیدگی به تخلفات مربوطه به کمیسیون ماده 100 شهرداری دلالت و کمیسیون مزبور پس از بررسی و اخذ نظریه مشاورین فنی و بررسی‌های متعددی که صورت گرفته حکم بر ابقا بنا و پرداخت جریمه صادر نموده که علاوه بر پرداخت جریمه سایر عوارضات متعلقه را موکل اینجانب برابر مقررات پذیرفته و به آن عمل نموده است. اخیرا جهت اخذ عدم خلافی به شهرداری مراجعه نموده و شهرداری مبلغ 100/398/267 ریال به عنوان بها خدمات و مستندا به ماده 14 عوارض بها خدمات تصویبی از شورای شهر به عنوان عوارض محلی با فرمول ذیل مطالبه می‌نماید. مساحت تجاری ضربدر ارزش منطقه ضربدر 7 برابر ارزش منطقه و استناد شهرداری به مصوبه شورای شهر بوده که در ماده 14 تعرفه مصوب عوارض محلی که تصویر آن به جهت استحضار پیوست تقدیم می‌گردد مطالبه می‌نماید. مع هذا با عنایت به این که برابر قوانین موضوعه که در ماده 100 قانون شهرداری نیز مقرر گردیده چنانچه شخص بدون پروانه و یا مازاد بر پروانه احداث بنا نماید موضوع جهت رسیدگی به تخلف ساختمانی به ماده 100 ارجاع می‌شود و کمیسیون در صورت ابقا، حکم بر پرداخت جریمه محکوم می‌نماید و میزان جریمه را نیز کمیسیون تعیین می‌نماید و شهرداری علاوه بر پرداخت جریمه عوارضات آن را دریافت می‌کند. لذا اخذ عوارض غیر از قوانین مزبور آن هم با تصویب شورای شهر به عنوان عوارض بها خدمات و با فرمول خاص اجحاف در حق موکل و مردم بوده و نیز مخالف قانون بوده و صراحتا در قانون آمده چنانچه مالک خلاف مقررات کاری انجام دهد براساس ماده 100 جریمه می‌شود و بعد از آن عوارضات متعلقه نیز از وی وصول می‌شود و گرفتن عوارضی غیر از آنچه در قانون تجمیع عوارض آمده است عوارض ثانوی بوده و وجاهت قانونی ندارد و شورای محترم شهر فاقد اختیارات قانونی می‌باشد که عوارضی غیر از عوارضی که مستند قانونی نداشته تصویب نماید و این که اقدامات شورای شهر و شهرداری علاوه بر اثرات ناخوشایند اجتماعی و فرهنگی خلاف اصل تساوی افراد در برابر قانون اساسی بوده و جایگاه حقوقی فرد را به تابعی از قدرت و توان مالی آن تبدیل خواهد نمود. شایان ذکر است که قبلا شهرداری با نام ارزش افزوده وجهی را دریافت می‌نمود که به استناد رای هیات عمومی دیوان به شماره 848 ـ 1387/12/11 در پرونده کلاسه 87/505 ابطال و شورای شهر و شهرداری بها خدمات را جایگزین آن نموده و از این بابت وجوهی را برخلاف قانون از مردم اخذ می‌نمایند که این امر علاوه بر این که جوهر قانون با فلسفه قانونگذاری در تناقض بوده خلاف قانون اساسی بوده که با این اوصاف نظر به این که اقدامات شهرداری و شورای شهر مبنی بر اخذ وجوه به استناد مصوبه مذکور غیرقانونی بوده تقاضای ابطال آن از محضر دیوان مورد استدعاست.» متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«(ماده 14) عوارض بها خدمات

بها خدمات مطابق ماده 30 قوانین و مقررات مالی شهرداری تعیین می‌گردد.

بها خدمات احداث مازاد تجاری، اداری، صنعتی، کارگاهی، موسسات غیر انتفاعی، بهداشتی، درمانی آموزشی و آموزش عالی فرهنگی، هنری، ورزشی و غیره برابر جدول ذیل محاسبه خواهد شد.

1ـ بها خدمات احداث مازاد بر تراکم سایر کاربری ها به استثنای مسکونی مطابق جدول ماده 14 محاسبه و اخذ خواهد شد و علاوه بر پرداخت بها خدمات عوارض پذیره نیز وصول خواهد شد.

2ـ بها خدمات مازاد بر تراکم احداث بانک ها و شرکت ها و تعاونی ها و خدماتی ها و ساختمان پزشکان خصوصی و پمپ بنزین و کارواش و تعمیرگاه ماشین آلات کشاورزی و شغل های همتراز به صورت تجاری و خدماتی محاسبه خواهد شد.

3ـ هر گونه احداثی اعم از تولیدی، صنعتی، تجاری و خدماتی (به غیر از مسکونی) در خارج از محدوده و داخل حوزه استحفاضی عوارض بها خدمات زیر بنای آن پس از اخذ مجوز لازم از کمیسیون ماده 5 برابر جدول ماده 14 اقدام خواهد شد و کل عوارضات پذیره آن به 50% افزایش خواهد یافت.

4ـ برای احداث در غیر کاربری مربوطه عوارضات بها خدمات و مازاد بر تراکم طبق مواد 13 و 14 محاسبه و افزایش مازاد پارکینگ به صورت مازاد مسکونی طبق ماده 13 اخذ خواهد شد.

5 ـ تجاری های وضع موجود در صورت بازسازی به شرط پرداخت عوارضات متعلقه «از جمله جریمه ماده 100 و سایر عوارضات) نسبت به مساحت وضع موجود عوارض بهای خدمات اخذ نخواهد شد.

6 ـ در صورتی که بالکن داخل مغازه از 30% تجاری بیشتر باشد بهای خدمات آن به صورت ردیف 2 جدول اخذ خواهد شد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اردبیل به موجب لایحه شماره 18220ـ 1391/07/05 توضیح داده است که:

«معاون محترم مدیرکل هیات عمومی دیوان عدالت اداری

سلام علیکم:

با احترام، عطف به اخطاریه شماره 90/102 ـ 1391/06/26 در خصوص پرونده کلاسه 9009980900010056 شکایت آقای ایاز احمدی به خواسته ابطال ماده 14 تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی شهر اردبیل لایحه دفاعیه جهت امعان نظر به شرح آتی الذکر به استحضار عالی می‌رساند:

1ـ همان گونه که مستحضرید به موجب ماده 100 قانون شهرداری مالکین اراضی و املاک واقع در محدوده شهر یا حریم آن باید قبل از هر اقدام عمرانی یا تفکیک اراضی و شروع ساختمان از شهرداری پروانه اخذ نماید شهرداری می‌تواند از عملیات ساختمانی احداثی های بدون پروانه یا مخالف مفاد پروانه جلوگیری نماید لذا در محدوده ملک قولنامه ای، شاکی بدون اخذ مجوز ساخت مبادرت به احداث بنا نموده بود که تخلف ساختمانی ایشان به کمیسیون ماده 100 ارجاع و پس از رسیدگی اعضای کمیسیون مبادرت به صدور رای بر اخذ جریمه نسبت به سال تخلف شاکی نموده است.

2ـ به موجب بند 16 ماده 71 و 77 قانون تشکیلات و وظایف انتخابات شوراهای اسلامی وضع هر گونه عوارض در صلاحیت شوراهای اسلامی شهر می‌باشد بدین توضیح که شوراها اختیار وضع هر گونه عوارض محلی را دارند لذا مصوبه مورد نظر در چهارچوب قانون و درحیطه صلاحیت شورا مصوب شده و سپس به تصویب فرمانداری محل نیز رسیده و لازم‌الاجرا گردیده است تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده موید همین معنا می‌باشد.

3ـ طبق ضوابط مقرر در مصوبه شورا، عوارض مصوبه راسا توسط شهرداری محاسبه، مطالبه و وصول می‌گردد و مطابق رای وحدت رویه شماره 48 ـ 1385/02/03 دیوان عدالت اداری وصول عوارض موضوع ماده 14 تعرفه مصوب عوارض محلی سال 1389 ضمن اخذ جریمه کمیسیون ماده 100 قانونی است. رای وحدت رویه شماره 354 الی 358 ـ 1380/11/14 دیوان عدالت اداری موید قضیه مانحن فیه می‌باشد از سوی دیگر جریمه تخلفات ساختمانی به هیچ وجه شامل عوارض نمی گردد و پرداخت یکی از این دو موجب معافیت از پرداخت دیگری نخواهد بود.

4ـ لازم به ذکر است که مصوبه شورا در خصوص عوارضات متعلقه برای همان سال دارای اعتبار می‌باشد بنابراین مصوبه تعرفه سال 1389 نسخ ضمنی گردیده است و در حال حاضر شهرداری طبق مصوبه همان سال یعنی سال 1391 عمل می‌نماید.

علی ای حال با عنایت به مطالب معنونه معروضی عطف توجه قانونی تقاضای رد دعوی خواهان را دارم.»

در پاسخ به لایحه جوابیه شورای اسلامی شهر اردبیل، آقای ایوب بهادر به موجب لایحه‌ای که به شماره 2496ـ 1391/12/25 ثبت دفتر اندیکاتور هیات عمومی شده توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام و دعای خیر

احتراما، پیرو دادخواست تقدیمی به آن مرجع محترم و لایحه جوابیه تنظیمی به شماره 18220 ـ 1391/07/05 شورای شهر اردبیل طی پرونده کلاسه 900094 در آن شعبه محترم تحت رسیدگی بوده مدافعات تکمیلی خود را به شرح ذیل اعلام و تقدیم می‌دارم:

اولا: مطابق ماده 23 قانون نوسازی و عمران شهری و همچنین ماده 100 قانون شهرداری ها مالکان اراضی و املاک که در محدوده قانونی حریم شهرها قرار دارند موظف هستند قبل از هر اقدام از شهرداری مجوز اخذ نمایند در حالی که شورای شهر به استناد ماده 14 عوارض بها خدمات سال 1389 و 1390 که در سال 1391 نیز به عنوان ماده 22 عوارض اعیانی مبادرت به اخذ وجه از مردم می‌نماید برخلاف بدیهیات قانونی فوق‌الذکر و خارج از حدود صلاحیت اختیار وظایف قانونی خود می‌باشد و این موضوع و مصوبه نوعی بی نظمی و تداخل در امور وظایف قانونی شهرداری می‌باشد و خارج از صلاحیت و مغایر با ماده 24 عمران و نوسازی شهرداری بوده و موکل علاوه بر پرداخت جریمه، عوارضات قانونی را نیز پرداخت نموده در حالی که مصوبه مزبور عوارض ثانوی و غیر قانونی می‌باشد.

ثانیا: مطابق بند 16 ماده 71 قانون شوراها یکی از وظایف شورا که تصویب عوارض یا لغو آن می‌باشد با در نظر گرفتن سیاست عمومی دولت می‌باشد که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود که در سیاست‌های عمومی دولت که شورای شهر موظف به رعایت آن و وضع عوارض به دو صورت بوده اولی توجه به اقشار کم درآمد در هنگام تعیین عوارض و دومی وضع بدون تبعیض که مستندا بر اساس قوانین جاری و قانونی بوده که متاسفانه شورا و شهرداری در وضع عوارض اصل 3 قانون اساسی را رعایت ننموده و خارج از محدوده اختیارات و صلاحیت مبادرت به تصویب عوارض قانونی نموده است.

ثالثا: مطابق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 اخذ هر گونه وجه و غیره توسط دستگاه‌های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده و به موجب دادنامه‌های شماره 564 ـ 1390/12/03 و 333 ـ 1390/08/09 و 492 ـ 1389/11/04 و 459 ـ 1389/01/20 و 389 ـ 1389/09/21 و 218 ـ 1387/04/09 و 964 ـ 1386/09/08 و 48 ـ 1378/02/25 و 386 ـ 1381/10/21 هیات عمومی دیوان عدالت اداری اقدامات و مصوبات شهرداری‌های کشور و شوراهای اسلامی را ابطال نموده و شهرداری موظف به احاله پرونده به کمیسیون ماده 100 و اخذ عوارضات قانونی به استناد وحدت رویه هیات عمومی دیوان بوده و حق مطالبه وجه غیر از عوارض قانونی با نام عوارض دیگر و ثانوی را ندارد و به استناد فتوای فقهی بویژه فقهای شورای نگهبان وصول هر گونه وجهی از اشخاص باید مستند به قانون باشد و طی نامه شماره 1756/21/80 ـ 1380/04/21 اعلام شده که با این اوصاف مصوبه مزبور برخلاف رعایت موازین شرعی اصدار یافته است.

رابعا: با توجه به تبصره 3 ماده 6 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از سوی تولیدکنندگان کالا یا ارایه دهندگان خدمات کالاهای وارداتی مصوبه 1381، وجوه دریافتی در طول برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران تحت عناوین مالیات و عوارض از بابت کالا و خدمات موضوع مادتین 3 و4 قانون مذکور توسط سازمان امور مالیاتی کشور وصول می‌گردد و مشمول احکام ماده 211 به بعد فصل نهم باب چهارم قانون مالیات‌های مستقیم مصوب سال 1366 و اصلاحات بعدی از جمله ماده 216 قانون اخیرالذکر و تبصره آن در مورد صلاحیت هیات حل اختلاف مالیاتی در زمینه رسیدگی به شکایت اشخاص از اقدامات راجع به مطالبات دولت می‌باشد و از آن جایی که مقنن در باب کیفیت مرجع وصول توام مالیات و عوارض در موارد مطرح در قانون و مرجع رسیدگی به شکایت از اقدامات واحد دولتی ذی صلاح در قضیه مطروحه در حکم خاص به شرح فوق بیان داشته و مورد مزبور از صلاحیت شورای شهر و شهرداری خارج می‌باشد.

علی هذا با توجه به مراتب معنونه نظر به این که اقدامات شورای شهر و شهرداری در اخذ عوارض موضوع ماده 14 عوارض بها خدمات مصوبه شورای شهر اردبیل که قبلا به سال 1389 به نام ارزش افزوده بوده که از سوی هیات عمومی ابطال گردیده و در اصل یک موضوع که به دو صورت مطرح گشته مغایر با شرع و قوانین موضوع ماده 100 بوده با این وصف تقاضای احقاق حق و حقوق موکل و ابطال مصوبه تصویبی از سوی شورای شهر مورد تمناست.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1394/11/20 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مقنن در بند 26 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375، تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملاتی شهرداری ها با رعایت مقررات را از جمله وظایف شورای اسلامی شهر اعلام کرده است. نظر به اینکه در این قانون اختیاری برای تصویب عوارض تحت عنوان عوارض بهای خدمات نسبت به مازاد بر تراکم برای شوراهای اسلامی پیش بینی نشده است، ماده 14 از تعرفه عوارض محلی سال 1389 شورای اسلامی شهر اردبیل تحت عنوان عوارض بهای خدمات مغایر قانون و از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر خارج است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری