رای شماره 2912 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9900136 1400/11/25

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905812912 مورخ 1400/11/05 با موضوع: «مصوبات شماره 1797/98/5/ش مورخ 1398/02/10 و شماره 17296/98/5/ش مورخ 1398/09/12 شورای اسلامی شهر مشهد که مطابق با نظریه شورای نگهبان مخالف شرع تشخیص داده شده از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1400/11/05 شماره دادنامه:2912 شماره پرونده: 9900136

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای غلامرضا تیموری با وکالت آقای محمدرضا تیموری

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبات شماره 1797/98/5/ش مورخ 1398/02/10 و 17296/98/5/ش مورخ 1398/09/12 شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبات شماره 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10 و 17296/98/5/ش ـ 1398/09/12 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" شورای اسلامی شهر مشهد به استناد مصوبات شماره 1797/98/5/ش و 17296/98/5/ش اقدام به اخذ عوارض مضاعف نموده که مصوبات در این شکواییه مورد اعتراض قرار گرفته تقاضای رسیدگی و صدور حکم بر ابطال موارد خلاف قانون و همچنین استرداد وجوه دریافتی از ناحیه شهرداری که برخلاف قانون و حق دریافت شده را مستندا به تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداری مبنی بر افزایش سالی یک مرتبه بر ارزش معاملاتی و همچنین بخشنامه 2/34/3/1/19095 ـ 1376/11/19 که تخلف ها را بر اساس ارزش معاملاتی زمان وقوع تخلف (سال 93) تعیین نموده است و مصوبه 22538/95/4ـ 1395/12/11 که حداکثر میانگین افزایش سالانه عوارض را درهر سال به میزان تورم اعلامی بانک مرکزی تعیین نموده است و همچنین اصول 51 و 36 قانون اساسی، ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 63 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه که اخذ هرگونه مال، وجه، کالا و خدمات از شهروندان را تن ها با تجویز قانونگذار تعیین نموده است و همچنین اصل قانونی بودن جرایم و مجازات‌ها وماده 71 قانون تشکیلات و وظایف شوراها صدور تصمیمات شایسته وفق خواسته و استرداد وجوه دریافتی خلاف حق و شرع و قانون را استدعا دارد. همچنین جهت اثبات حقانیت خواسته می‌توان به دادنامه‌های شماره 2900 ـ 1398/10/10 و 2814ـ 1398/10/03 هیات عمومی دیوان نیز اشاره نموده نکته جالب و حایز اهمیت آن است که شورای شهر مشهد در متن مصوبه 14320/98 ـ 1398/07/30 اطلاع رسانی را در وظیفه شهرداری می‌داند و در مصوبه بعدی به علت عدم اطلاع رسانی مناسب و ناکافی مصوبه قبل را لغو می‌نماید و مصوبه جدید را تصویب می‌نماید که تاریخ اجرای آن را از ابتدای مهر 98 به ابتدای آذر 98 موکول می‌نماید ولی مشخص نمی کند که وظیفه اطلاع رسانی شهرداری با چه ابزاری باید انجام شود و معیار آن چیست؟ و مجددا بدون اطلاع رسانی کافی اقدام به افزایش بهای خدمات و عوارض می‌نماید، امری که از اساس برخلاف قانون و شرع مقدس می‌باشد."

وکیل شاکی در پاسخ به اخطار رفع نقص به موجب لایحه تکمیلی که با شماره 99ـ 136 ـ 3 مورخ 1399/05/07 در دبیرخانه هیات عمومی دیوان عدالت اداری به ثبت رسیده این گونه اعلام کرده است که:

" بدیهی است در شرع مقدس اسلام افزایش بها و مبلغ نسبت به وجه نقد اعم از دین، قرض و حتی تقاص نسبت به اموال جایز نمی باشد و فقهای عظام و مراجع تقلید آن را خلاف شرع دانسته اند، قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز که برگرفته از همین نظرات است آن را حرام و غیرجایز دانسته است در این خصوص می‌توان به موارد ذیل توجه نمود. (قاعده اکل مال به باطل) نسا 29 که تحصیل مال و درآمد از راه‌های ناصواب می‌باشد تصرفات ظالمانه و غیرمنصفانه در اموال دیگران از ناحیه هر شخص حقیقی یا حقوقی ناپسند می‌باشد و سبب هلاکت و نابودی مردم و از هم گسستگی جامعه اسلامی را فراهم می‌نماید که در سوره های مبارکه نسا، بقره به آن اشاره گردیده است. در ایات متعدد قرآن کریم به این مهم اشاره گردیده است با توجه به آن که باطل معدود و منحصر به موارد خاص نگردیده هرگونه تجاوز به حقوق مردم که برخلاف عدل و انصاف باشد را شامل می‌گردد.

احترام مال مسلمانان در حدیث نبوی (حرمه مال المومن کحرمه دمه) نشان دیگری است از احترام به اموال مومنین در جامعه اسلامی که قانونگذار را از تصویب مصوبات خودسرانه و فشار بر شهروندان و اموال ایشان برحذر داشته است. قاعده لاضرر نیز اشاره دیگری است بر آن که حکم فردی در اسلام وضع نشده و پذیرفته نیست. با توجه به آن که افزایش جریمه شرعا جایز نبوده عقلا نیز قابل انجام نیست (الممنوع شرعا کالممتنع عقلا) اخذ عوارض و وجوه در هر باب از شهروندان باید متناسب با تولید و درآمد و وضعیت معاش و زندگی ایشان باشد توجه به این مهم چنین بیان شده است (من طلب الخراج بغیراماره اخرب البلاد و اهلک العباد) افزایش جریمه‌ها و عوارض توسط شوراهای اسلامی و شهرداری ها خود علتی مهم بر ایجاد تورم و فشار بر اقشار مستضعف جامع می‌باشد که ایشان را در تنگنا قرار داده و این برخلاف هدف خلقت و آفرینش است که انسان را برای تعالی و بندگی آفریده است. تعیین و اخذ وجوه و عوارض باید به تجویز قانون باشد که به موجب ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی مصوب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی را منوط به تجویز قانونگذار نموده این مهم به موجب نظر فقهای شورای نگهبان، دریافت وجه با تجویز آیین‌نامه و دستورالعمل را مغایر شرع دانسته (رای شماره 333ـ 1390/09/03 هیات عمومی دیوان عدالت اداری)

به موجب ماده 4 قانون مدنی و تبصره ماده 14 آیین‌نامه نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها، (وضع عوارض جدید و افزایش عوارض قبلی عطف بماسبق نمی شود) این مهم در ایات و روایات نیز و همچنین در سیره عملی قابل بررسی و تایید می‌باشد و بدیهی است خلاف آن خلاف شرع می‌باشد. همان طور که در متن مصوبات شورا مشهود می‌باشد در مرتبه اول مصوبه به دلیل عدم اطلاع رسانی قابل اجرا نبوده است این مهم در مرتبه دوم نیز بدون اطلاع رسانی قابلیت اجرا یافته که خلاف تبصره ماده 77 تشکیلات شوراها و ماده 12 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع عوارض و تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌باشد، چنان که تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده (عوارض تا حداکثر 15 بهمن هر سال برای سال بعد باید مصوب گردد) رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1317ـ 1395/12/10 در همین راستا این عوارض را خلاف شرع و قانون دانسته است. "

متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

الف ـ مصوبه شماره 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10 شورای اسلامی شهر قم:

" عنوان مصوبه/قانون: بازنگری مواد 24 و 25 دفترچه ضوابط محاسبات درآمدی (موضوع تبصره 45 مصوبه شماره 6014/91/3/ش ـ 1391/12/22)

تاریخ تصویب: 1398/02/10

زمان اجرای این مصوبه برای ساختمان‌های گروه (الف) و (ب) طی مصوبه شماره 17296/98/5/ش ـ 1398/09/12 اصلاح شد و به مصوبه مذکور، مصوبه شماره 14320/98/5/ش ـ 1398/07/30 لغو شد

جدول بند یک طی مصوبه شماره 14320/98/5/ش ـ 1398/07/30 اصلاح شد و برای اجرا به مصوبه مذکور مراجعه شود.

شهردار محترم مشهد مقدس

موضوع: بازنگری مواد 24 و 25 دفترچه ضوابط محاسبات درآمدی (موضوع تبصره 45 مصوبه شماره 6014/91/3/ش ـ 1391/12/22)

لایحه شماره 21/246171ـ 1397/12/15 در ارتباط با بازنگری مواد 24 و 25 دفترچه ضوابط محاسبات درآمدی (موضوع تبصره 45 مصوبه شماره 6014/91/3/ش ـ 1391/12/22)، در جلسه علنی مورخ 1398/02/09 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید.

ماده واحده: نحوه محاسبه مواد 24 و 25 دفترچه ضوابط محاسبات درآمدی (موضوع تبصره 45 مصوبه شماره 6014/91/3/ش ـ 1391/12/22)، از ابتدای مهرماه سال 1398 به شرح بندهای زیر بازنگری شد:

تبصره ـ شهرداری مشهد مقدس مکلف است به نحو مقتضی، نسبت به اطلاع رسانی عمومی این مصوبه، قبل از اجرای آن اقدام نماید.

1ـ محاسبات ماده 24 دفترچه ضوابط محاسبات درآمدی (موضوع تبصره 45 مصوبه شماره 6014/91/3/ش ـ 1391/12/22، براساس ضرایبی از ارزش معاملاتی املاک (p ) زمان پرداخت تعیین و به شرح جدول و تبصره اصلاحی زیر، بازنگری شد.

تبصره ـ از متقاضیان صدور پایانکار املاک دارای رای جریمه موضوع تبصره 4 ماده صد قانون شهرداری (k 1/0 بر حسب k سال وقوع تخلف)، بهای خدمات ساختمانی براساس جدول فوق محاسبه و دریافت می‌شود، لیکن در خصوص تخلفات ساختمانی مسکونی که تا زمان اجرایی شدن این مصوبه، فاقد رای قطعی کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ها می‌باشند، ابتدا مطابق تبصره 2 ماده صد قانون شهرداری (بر حسب k سال وقوع تخلف) به کمیسیون ماده صد ارسال و در صورت صدور رای جریمه، علاوه بر اخذ جریمه مذکور، صرفا عوارض زیربنای مربوطه برابر تراکم مجاز مسکونی زمان پرداخت، محاسبه و اخذ می‌شود.

2ـ محاسبات ماده 25 دفترچه ضوابط محاسبات درآمدی (موضوع تبصره 45 مصوبه شماره 6014/91/3/ش ـ 1391/12/22)، مطابق بند 1 این مصوبه می‌باشد. "

ب ـ مصوبه شماره 17296/98/5/ش ـ 1398/09/12 شورای اسلامی شهر مشهد:

" عنوان مصوبه/قانون: اصلاح زمان اجرای مصوبه شماره 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10

تاریخ تصویب: 1398/09/12

شهردار محترم مشهد مقدس

موضوع: اصلاح زمان اجرای مصوبه شماره 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10

طرح شماره 17136/98/5/ش ـ 1398/09/10 با موضوع اصلاح زمان اجرای مصوبه شماره 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10، در جلسه علنی مورخ 1398/09/11 مطرح شد و به شرح زیر به تصویب رسید.

ماده واحده: شهرداری مشهد مقدس مکلف است، ضمن اجرای مصوبه شماره 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10 شورای اسلامی شهر برای ساختمان‌های گروه (ج) و (د)، زمان اجرای مندرج در ماده واحده مصوبه یادشده را، تن ها در خصوص ساختمان‌های گروه (الف) و (ب)، به ابتدای 15 اسفند ماه سال 1398 موکول نماید.

تبصره1ـ در خصوص آن دسته از ساختمان‌های گروه (الف) و (ب) که بر مبنای مصوبه مذکور، نسبت به آن‌ها رای جریمه کمیسیون ماده 100 به صورت k 5 تا k 3 صادر شده است. تا پایان 14 اسفند ماه سال 1398، صرفا مبلغ جریمه دریافت می‌گردد.

تبصره2ـ از تاریخ ابلاغ قانونی این مصوبه، مصوبه شماره 14320/98/5/ش ـ 1398/07/30 شورای اسلامی شهر لغو می‌شود. بدیهی است آن مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، ووظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران لازم‌الاجراست. ـ رییس شورای اسلامی شهر مشهد "

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد و سرپرست اداره کل حقوقی شهرداری این شهر به موجب لوایحی با متن مشابه به شماره 3514/99/5/ش ـ 1399/03/18 و شماره 1526/50 ـ 1399/03/21 توضیح داده اند که:

" شورای اسلامی شهر مشهد مقدس به استناد بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 و اصلاحات بعدی آن، اختیار تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست‌های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود را دارند، بنابراین شورای اسلامی شهر مشهد با تصویب مصوبه شماره 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10 و مواد 24 و 25 دفترچه ضوابط محاسبات درآمدی (موضوع تبصره 45 مصوبه شماره 6014/91/3/ش ـ 1391/01/22) را مورد بازنگری قرار داد که بر اساس این مصوبه تخلفات ساختمانی که در بازه زمانی سال 1386 تا پایان 1393 به وقوع پیوسته علاوه بر جریمه کمیسیون ماده صد، عوارض زیربنای مربوط برابر تراکم مجاز مسکونی زمان پرداخت، محاسبه و دریافت می‌شود که در آرای اخیر دیوان عدالت اداری از جمله ارا شماره‌های 367 الی 381ـ 1397/03/08 و شماره 334ـ 1396/12/05 هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری و رای شماره 587ـ 1383/11/25 هیات عمومی دیوان و رای وحدت رویه شماره 2715 ـ 1398/09/19 دیوان بر صحت دریافت این عوارض (عوارض زیربنای مسکونی در کنار جریمه کمیسیون ماده صد) نیز تاکید نموده اند. حتی در صورت نبود این مصوبه نیز منعی برای دریافت عوارض زیربنای مسکونی به همراه رای جریمه کمیسیون ماده صد وجود ندارد اما به منظور شفافیت و وحدت رویه شورای اسلامی شهر اقدام به تصویب مصوبه یاد شده نموده است. هیات تخصصی دیوان عدالت اداری به شرح بند 2 و 3 از دادنامه شماره 268 ـ 1395/11/27 صراحتا اعلام نمودند که تصویب ماده 24 و 25 دفترچه ضوابط محاسبات درامدی دقیقا در راستای اختیارات و وظایف شورای اسلامی شهر مشهد بوده و این مصوبه خلاف قانون تشخیص داده نشد که نتیجتا چون یک بار این موضوع مورد رسیدگی قرار گرفته و منتهی به اتخاذ تصمیم قضایی گردیده است از این لحاظ موضوع مشمول امر مختومه نیز خواهد بود.

شاکی در مفاد دادخواست ارایه شده اعلام نموده اند که مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد برخلاف و مغایر با مفاد ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه می‌باشد و این در حالیست که مصوبات موضوع شکایت تمامی مراحل قانونی را طی نموده و توسط هیات تطبیق فرمانداری تایید و بر اساس ماده 80 قانون تشکیلات شوراها به شهرداری مشهد ابلاغ و این سازمان قانونا مکلف به اجرا مفاد آن می‌باشد. بنابراین بدیهی است هیچ گونه مغایرتی با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه نخواهد داشت. در خصوص استناد شاکی پرونده به دادنامه 2900 ـ 1398/10/10 دیوان عدالت اداری در خصوص مصوبه شورای اسلامی شهر قم نیز به استحضار می‌رساند: در مصوبه شورای اسلامی شهر قم مبلغ جریمه تعیین شده توسط کمیسیون ماده صد برای زیربناهای مازاد بر تراکم قانونی ملک (که بدون مجوز احداث شده اند) افزایش می‌یابد که این موضوع (تغییر مبلغ تعیین شده توسط کمیسیون) در هیچ یک از مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد مصداق ندارد و همان گونه که بیان شد کمیسیون ماده صد جرایم ملک ایشان را برابر قانون و بر اساس نرخ زمان وقوع تخلف تعیین نموده است. توضیحا اینکه به موجب قسمتی از بند 2 دادخواست موضوع دادنامه 2990) مشخص گردیده است که «مستند به بند 7ـ 2 [2ـ 7] ماده 2 مصوبه تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1396 شهرداری قم مورد تصویب شورای اسلامی شهر قم، مازاد بر جریمه تراکم، میزان 40% هم خود راسا در محاسبات جریمه مازاد بر جریمه رای کمیسیون منظور می‌نماید و ضریب 4/1 را به مبلغ جریمه تراکم مازاد اعمال می‌نماید. ...» که این موضوع در مصوبه شهر مشهد وجود خارجی ندارد.

استناد شاکی به دادنامه 2814ـ 1398/10/24 در خصوص مصوبه شورای اسلامی شهر اردبیل نیز فاقد وجاهت و استدلال قانونی صحیح می‌باشد زیرا به موجب مصوبه‌ای که ابطال شده عوارض قانونی زیربناهایی که مشمول جریمه در کمیسیون ماده 100 می‌شوند با ضرایب مضاعف محاسبه گردیده است در حالی که در مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد، عوارض و بهای خدمات برای زیربناها با توجه به تراکم‌های مربوطه تعیین شده و این تعرفه ها در کلیه مراحل صدور پروانه، پایانکار، مساحت های متفاوت و ... ثابت است. خواهان در انتهای دادخواست به فتوای خویش مصوبات را مخالف شرع دانسته و بار دیگر به مصوبه شماره 14320/98/5/ش ـ 1398/07/30 در خصوص ناکافی بودن اقدامات شهرداری برای اطلاع رسانی اشاره نموده است، در صورتی که ادعای ایشان ادعایی کذب و مغایر با واقعیت است چرا که در تبصره ذیل ماده واحده مصوبه 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10 شورای اسلامی شهر مشهد، شهرداری مشهد مکلف شده تا به نحو مقتضی نسبت به اطلاع رسانی عمومی مصوبه یاد شده اقدام نماید و شهرداری نیز اقدامات لازم را در این خصوص از طرق گوناگون انجام داد اما شورای اسلامی شهر مشهد اطلاع رسانی شهرداری در این خصوص را ناکافی دانسته و طی مصوبه شماره 14320/98/5/ش ـ 1398/07/30 مقرر گردید که زمان اجرای مصوبه 1797/98/5/ش از ابتدای مهر ماه 1398 به ابتدای آذر ماه 1398 تغییر یابد و همچنین ضرایبی کاهشی نیز به منظور مساعدت مودیان مشمول در نظر گرفته شد، شهرداری مشهد نیز در راستای مصوبات یاد شده اقدام به اطلاع رسانی های گسترده از جمله اطلاع رسانی در روزنامه‌های شهر آرا و خراسان، ابلاغ دعوت نامه ها و اخطارهای کتبی به مودیان مشمول این مصوبه، ارسال پیامک به مودیان مشمول و نصب پوستر و بنر در ساختمان‌های شهرداری‌های مناطق و نواحی نمود تا مودیانی که مشمول مصوبه یاد شده بودند در فرصت باقی مانده تا اجرای مصوبه، برابر شرایط و ضوابط مصوبه قبلی تسویه حساب نمایند. "

قایم مقام دبیر شورای نگهبان نیز در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر خلاف شرع بودن مصوبات مورد شکایت به موجب نامه شماره 27575/102ـ 1400/06/24 اعلام کرده است که:

" موضوع مصوبه‌های شماره 1797/98/5/ش ـ 1398/02/10 و 17296/98/5/ش ـ 1398/09/12 شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص ضوابط محاسبات درآمدی، در جلسه مورخ 1400/06/17 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: اطلاق مصوبات مورد شکایت از جهت چگونگی محاسبه عوارض ذیربط، ظهور در اجحاف نسبت به مودیان دارد و از این جهت خلاف شرع شناخته شد. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/11/05 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 27575/102ـ 1400/06/24 در رابطه با جنبه شرعی مصوبات شماره 1797/98/5/ش مورخ 1398/02/10 و شماره 17296/98/5/ش مورخ 1398/09/12 شورای اسلامی شهر مشهد اعلام کرده است که: «اطلاق مصوبات مورد شکایت از جهت چگونگی محاسبه عوارض ذیربط، ظهور در اجحاف نسبت به مودیان دارد و از این جهت خلاف شرع شناخته شد»، بنابراین در اجرای احکام مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری از نظریه فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، مصوبات شماره 1797/98/5/ش مورخ 1398/02/10 و شماره 17296/98/5/ش مورخ 1398/09/12 شورای اسلامی شهر مشهد خلاف شرع تشخیص داده شده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شوند.