رای شماره 798 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9601508 1398/05/09

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخـه از رای هیـات عمـومی دیوان عـدالت اداری به شمـاره دادنامه 9809970905810798 مورخ 1398/04/25 بـا مـوضـوع: «ابطـال تعرفه شمـاره های 601 ـ 1395، 602 ـ 1395 و 603 ـ 1395 از تعرفه عوارض سال 1395 شورای اسلامی شهر شاهین شهر» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت پالایش نفت اصفهان با وکالت خانم فرشته احمدی نیا و حسین همت کار

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره‌های 601 ـ 1395، 602 ـ 1395 و 603 ـ 1395 از تعرفه عوارض سال 1395 شورای اسلامی شهر شاهین شهر

گردش کار: آقای حسین همت کار و خانم فرشته احمدی نیا به وکالت از شرکت پالایش نفت اصفهان به موجب دادخواستی ابطـال تعرفه شمـاره های 601 ـ 1395، 602 ـ 1395 و 603 ـ 1395 از تعرفه عوارض سال 1395 شورای اسلامی شهر شاهین شهر در خصوص عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی و عوارض حق بهره‌برداری و افتتاحیه محل فعالیت فعالان اقتصادی و غیر مشمول قانون نظام صنفی تولیدی ـ صنعتی واقع در محدوده و حریم مصوب شهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده اند که:

«با سلام و احترام

به استناد مادتین 82 و 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درخواست طرح در هیات عمومی و رسیدگی خارج از نوبت به موضوع شکایت، در هیات عمومی دیوان را به خاطر مسبوق به سابقه ابطال بودن مصوبات مورد درخواست ابطال طی دادنامه‌های استنادی را داریم.

الف ـ گردش کار و شرح ماوقع:

شورای اسلامی شهر شاهین شهر در سال‌های 1390 و 1393 مبادرت به وضع عوارضی تحت عنوان فعالیت فعالان اقتصادی غیر مشمول قانون نظام صنفی به‌شماره‌های 2501، 2503، 503T و 501T نموده بود و به طور غیرقانونی نسبت به وصول این عوارض از شرکت‌های مختلف از جمله شرکت خطوط لوله و مخابرات نفت ایران، شرکت نفت سپاهان، شرکت پخش فرآورده‌های نفتی ایران و شرکت پالایش نفت اصفهان (موکل) و غیره اقدام می‌نمود تا اینکه اخیرا و طی دادنامه‌های 491 الی 493 مورخ 1396/05/24 هیات عمومی دیوان این عوارض ابطال گردید لیکن شورای شهر مذکور به انگیزه درآمدزایی، علی رغم ابطال این گونه مصوبات با بی توجهی کامل نسبت به آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری که در مورد همان موضوع صادر شده است مجددا همان عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی غیرمشمول قانون نظام صنفی را برای سال 1395 نیز با همان نام و عنوان و در قالب تعرفه‌های شماره 601 ـ 1395، 602 ـ 1395 و 603 ـ 1395 وضع نموده و مراتب را طی برگ تشخیص مورخ 1396/01/16 به دلخواه و بر حسب مساحت های غیرواقعی و مفروض خود مورد محاسبه قرار داده و آن را طی نامه شماره 96/880ص ـ 1396/01/26 به شرکت پالایش نفت اصفهان جهت پرداخت ابلاغ کرده است. ملاحظه می‌فرمایید شورای شهر مذکور با استفاده از خلا قانونی و نظارتی، دقیقا هر سال همان عوارضی که مورد ابطال قرار می‌گیرد را مجددا وضع و برقرار کرده و تا این مصوبه در دیوان ابطال شود نسبت به وصول آن از طریق کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ها و اجرای ثبت اقدام می‌نماید. لذا چنانچه مصوبات از زمان تصویب ابطال و بلا اثر نشوند متخلف از آرا هیات عمومی، هر ساله به هدف خود که وصول عوارض غیر قانونی است، رسیده است. لذا تقاضای ابطال مصوبات را از زمان تصویب داریم.

ب ـ مغایرت مصوبات شورای اسلامی شهر با آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری:

1ـ شرکت‌های نفت سپاهان، خطوط لوله و مخابرات نفتی ایران و پخش فرآروده های نفتی قبلا هریک طی درخواست‌هایی ابطال مصوبات شورای شهر شاهین شهر در خصوص عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی را خواستار شده اند که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به لحاظ مشابهت موضوع طی دادنامه واحد به‌شماره‌های 419 الی 493 ـ 1396/05/24 با استناد به ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و بند الف ماده 38 همان قانون، وضع عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی را خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شاهین شهر اعلام نمودند که متن کامل رای جهت استحضار به پیوست ایفاد شده است.

2ـ عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی مورد مطالبه از شرکت پالایش نفت اصفهان (پالایشگاه اصفهان) به جهت فعالیت شرکت مذکور در سطح ملی، عوارض محلی محسوب نشده و طبق قانون مالیات بر ارزش افزوده شوراها از وضع عوارض ملی ممنوع اند و در نتیجه شوراهای شهر تن ها صلاحیت وضع عوارض محلی را با رعایت قوانین دارند و در مورد شرکت‌هایی که دامنه فعالیت آن‌ها ملی است، صلاحیت وضع عوارض ندارند و این معنا طی دادنامه شماره 245 ـ 1395/04/01 صادره در پرونده کلاسه 94/1033 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص عوارض استقرار شعب بانک ها که مورد مشابه می‌باشد، صراحتا مورد تعیین تکلیف قرار گرفته است و هیات عمومی دیوان عدالت در رای خود، وضع عوارض محل استقرار شعب بانک ها را با این استدلال که فعالیت بانک ملی است نه محلی، مردود دانسته و ابطال نموده اند.

شرکت پالایش نفت اصفهان نیز فعالیتش در سطح ملی است و 25 درصد سوخت کل کشور شامل سوخت‌های اصلی نظیر بنزین، گازوییل، نفت سفید، مازوت، ال پی جی و سوخت‌های هوایی در انواع مختلف را تولید و تامین می‌کند و محصولات این شرکت در 13 استان کشور عرضه می‌شود. بنابراین مصوبات مذکور از این حیث نیز با همان استدلالی که در خصوص عوارض استقرار بانک ها به عمل آمده است، باطل است چرا که در جای جای قانون مالیات بر ارزش افزوده از جمله ماده 38 و تبصره‌های ذیل آن، به طور خاص برای اشخاص حقوقی ملی، نظیر پالایشگاه‌ها تعیین تکلیف ویژه شده و وصول عوارض محلی از آن‌ها منع شده است.

ج ـ مغایرت مصوبات شورای اسلامی شاهین شهر با قوانین و مقرارت:

1ـ مطابق اصل 51 قانون اساسی و عموم و اطلاق این اصل «هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به حکم قانون» که البته مشروعیت قوانین نیز باید به حکم اصل 4 همین قانون به تصویب شورای نگهبان برسد. پس وضع هرگونه مالیات که عوارض نیز یکی از انواع آن است، مجوز قانونی لازم دارد. از طرفی ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده در مقام تنقیح قوانین سابق (ماقبل خود)؛ وضع هرگونه عوارض و مالیات به جز مواردی که در آن قانون ذکر شده است را ممنوع اعلام کرده است. پس قاعده اولیه منع است و جواز وضع عوارض توسط شوراهای شهر از جمله تبصره 1 ماده 51 قانون مالیات بر ارزش افزوده، چهره ای کاملا استثنایی و خلاف قاعده دارد که باید بر قدر متیقن از آن اکتفا شود؛ زیرا از دیدگاه فق ها در مخالفت با اصل باید بر موضع یقین یا نص اکتفا شود «یقتصر فیما خالف الاصل علی موضع الوفاق (او الیقین) » بنابراین وضع عوارض تن ها با مجوز قانونی و در محدود مقررات موضوعه که در فرازهای آتی خواهد آمد، امکان پذیراست.

2ـ طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 که در قانون توسعه پنجم نیز تنفیذ و تکرار شده است، اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی و عمومی به تجویز قانونگذار موکول شده است. بنابراین اخذ عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی مغایر حکم قانونگذار است.

3ـ مطابق ماده 77 قانون شوراهای اسلامی و ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده که در رای مورد اشاره هیات عمومی دیوان عدالت اداری هم مورد استناد قرار گرفته است و همچنین مطابق بند ج ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 14 آیین‌نامه نحوه وصول عوارض صراحتا شهرداری ها را مکلف کرده است که درآمدهای خود را بر عوارض نسبت به تولیدات و خدمات استوار و متمرکز ساخته و عوارضی نسبت به سرمایه‌های ثابت و اموال غیرمنقول وضع و وصول ننمایند. بنابراین مصوبات شورای شهر شاهین شهر که هم عوارض مربوط به کالاها و هم عوارض مربوط به ساختمان از قبیل عوارض صدور پروانه و تمدید و ... را مطالبه و وصول می‌کند و هم اینکه از شرکت پالایش نفت اصفهان نیز معادل 56 میلیارد تومان عوارض، فقط جهت تمدید پروانه مطالبه کرده است که مستند آن به پیوست ایفاد می‌گردد غیر قانونی بوده و دفاعیات شورای شهر در پرونده‌های موضوع تصمیم در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم وصول عوارض صدور و تمدید پروانه در اجرای ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه کذب محض است.

4ـ به موجب بند خ ماده 14 آیین‌نامه اجرایی نحوه وصول عوارض، وصول عوارض به نحو مضاعف ممنوع است؛ حال آن که مطالبه عوارض محل فعالیت اقتصادی مضاف بر سایر عوارض مربوط به ساختمان و محل استقرار واحد اقتصادی نظیر عوارض صدور پروانه، عوارض تمدید پروانه، عوارض سطح، عوارض پذیره، عوارض نوسازی، عوارض پسماند که در مورد اعیان و ساختمان ها می‌باشد؛ وصول می‌گردد که متضمن وصول عوارض به نحو مضاعف با یک تغییر نام ساده است در حالی که تغییر نام عوارض بر اموال غیرمنقول نباید موجب دور زدن قوانین و تحمیل عوارض موازی بر شهروندان شود با کمی دقت معلوم می‌شود که فرمول محاسبه عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی ابداعی شورای شهر شاهین شهر از دو پارامتر اصلی مساحت زیر بنای واحد اقتصادی و نوع شغل ترکیب یافته است در حالی که عوارض محل استقرار واحد اقتصادی تحت عناوین فوق‌الاشاره پرداخت می‌شود و عوارض درآمد هم تحت عنوان مالیات و عوارض آلایندگی طبق ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده و سایر قوانین مالیاتی وصول می‌گردد و به تصریح و تاکید ماده 50 قانون مالیات برارزش افزوده برای این موارد تعیین هرگونه مالیات و عوارض ممنوع است چرا که نحوه وصول مالیات پالایشگاه‌ها در قانون صراحتا بیان شده است. خصوصا اینکه عوارض آلایندگی موضوع تبصره ماده 38 قانون مالیات برارزش افزوده را نیز شهرداری شاهین شهردریافت می‌کند.

5 ـ برخلاف مالیات که در فرهنگ دهخدا از آن به عنوان باج و خراج یاد شده و ما بازا و عوض ندارد؛ پرداخت عوارض همواره باید در عوض کالا یا خدمتی صورت گیرد و این کالا یا خدمت مستقیما به پرداخت کننده عوارض تسلیم شده و از آن منتفع و برخوردار می‌شود؛ این معنا یعنی تقابل عوارض با ارایه خدمت از سوی هیات عمومی دیوان عدالت مورد تایید قرار گرفته و آن هیات طی دادنامه شماره 31 حکم به لزوم ارایه خدمات در برابر اخذ عوارض داده اند ضمن اینکه اساسا استفاده از این خدمات نیز اجباری نیست و هرکس بخواهد از خدمات مذکور استفاده کند عوارض متعلقه را نیز می‌پردازد. فی‌المثل کسی که قصد تجدید بنا داشت عوارض پروانه یا تمدید را می‌پردازد یا کسی که اتومبیل داشت، عوارض اتومبیل را پرداخت می‌کند ولی کسی که از این امکانات استفاده نمی کند یا برخوردار نمی شود، عوارضی هم نمی پردازد. در ما نحن فیه شهرداری یا شورای شهر هیچگونه خدمتی یا عوضی در قبال عوض مورد مطالبه انجام نمی دهند.

6 ـ شرکت پالایش نفت اصفهان خارج از محدوده شهر شاهین شهر و در حریم آن شهر قرار دارد و به موجب ماده 30 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض مصوب 1378/07/07 که براساس قانون تشکیلات و انتخابات شورای شهر مصوب 1375 تصویب شده و هنوز توسط دیوان عدالت اداری ابطال یا به وسیله مقررات لاحق نسخ نشده است؛ شهرداری ها حق وصول عوارض در حریم شهرها را ندارند و شورای شهر نیز حق وضع عوارض برای حریم شهرها را که خدمتی در آن‌ها ارایه نمی دهند، ندارد.

7ـ در راستای بند ج ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و ماده 77 قانون شورای اسلامی و ماده 38 قانون مالیات برارزش افزوده، در ماده 2 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شورای اسلامی شهر نیز صراحتا قید گردیده است که عوارض به درآمد تعلق می‌گیرد و چنانچه فروش ملی باشد، مشمول عوارض محلی قرار نمی گیرد.

در همین راستا تبصره ذیل ماده 2 آن آیین‌نامه با صراحت بیشتری راجع به وضعیت شرکت پالایش نفت اصفهان که محصولاتش به سایر نقاط کشور ارسال می‌شود، تعیین تکلیف نموده و آن‌ها را تابع قوانین خاص که وضع شده یا می‌شوند دانسته است و مقرر داشته وضع عوارض جدید بر تولیداتی که برای عرضه در سایر نقاط یا برای صادرات اختصاص می‌یابد و همچنین وضع عوارض بر درآمد ناشی از معادن، منابع و طرح‌های ملی برعهده سایر مراجع که در قوانین و مقررات مربوط تعیین شده یا می‌شوند، خواهد بود. این تبصره به طور واضح تحت هر شرایطی شرکت‌هایی نظیر شرکت پالایش نفت اصفهان را که محصولاتش در کل کشور عرضه می‌شود از شمول عوارض محلی خارج ساخته است ولو اینکه در حال حاضر قوانین ملی در این مورد وضع نشده باشد و درآینده وضع شود. عبارات تبصره نشان می‌دهد که واضع آیین‌نامه هیات وزیران نخواسته است تحت هیچ شرایطی شرکت‌های ملی تابع عوارض محلی قرار گیرند و هدف از این آیین‌نامه نیز به دلالت تبصره ذیل ماده 5 آن، هماهنگ کردن نظام وصول عوارض در سراسرکشور است نه اینکه شورای شهر شاهین شهر در کل کشور به مثابه تافته جدا بافته عمل کند و از هر طریقی برای خود ممر درآمد غیرقانونی ایجاد کند.

بنا به مراتب فوق مصوبات شورای شهر شاهین شهر در خصوص عوارض محل فعالیت فعالان اقتصادی مغایر با قـوانین و مقررات آمره بوده و به همین جهت هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شرح پیش گفته آن را ابطال کرده اند که تقاضای ابطال مصوبات تکرار شده در سال 1395 را به شرح مرقوم در ستون خواسته از زمان تصویب آن‌ها داریم.»

متن تعرفه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است:

تعرفه شماره 601 ـ 1395 شهرداری شاهین شهر: