بـسـمـه تـعـالـی
هیات تخصصی مالیاتی، بانکی
* شماره پــرونـــده : هـ ت/0300202 شماره دادنامه سیلور: 140431390002103124 تاریخ:1404/08/19
* شاکی : آقای رضا باستانی نامقی با وکالت مسعود جلیلی آذر خیاو
*طرف شکایت : بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران
*موضوع شکایت و خواسته : ابطال عبارت "سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رییس کل جهت تصویب به هیات عالی ارجاع می شود، در هیات عامل بانک تصویب می گردد." از بند الف-2 از مصوبات دومین جلسه هیات عالی بانک مرکزی مورخ 1403/04/12
* شاکی دادخواستی به طرفیت بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به خواسته فوق الذکر به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیات عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:
جلسه فوق العاده هیات عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران در ساعت 15:00 روز سه شنبه تاریخ 1403/04/12 با تلاوت آیاتی از قرآن کریم و با حضور اعضای محترم هیات تشکیل گردید.
الف: هیات عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مقرر نمود:
الف-2- در خصوص 12 دستورالعمل مصرح در قانون بانک مرکزی برای طی تشریفات تصویب در هیات عالی فرآیندهای مصوب را به شرح پیوست طی نماید. سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رییس کل جهت تصویب به هیات عالی ارجاع می شود؛ در هیات عامل بانک تصویب می گردد.
*دلایل شاکی برای ابطال مقرره مورد شکایت :
عبارت (سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رییس کل جهت تصویب به هیات عالی ارجاع می شود در هیات عامل بانک تصویب می گردد در بند (الف 2) از مصوبات دومین جلسه هیات عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مورخ 1403/04/12 به شرح ادله ای که در آتیه می آید خارج از حدود اختیارات و بر خلاف بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402 است.
اولا تصمیم معترض عنه از مصوبات دومین جلسه هیات عالی بانک مرکزی مغایر با نص صریح بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402 است. در بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به رییس کل بانک مرکزی تکلیف شده است که دستورالعمل های اجرایی مورد نیاز را به تصویب هیات عالی برساند، اما هیات عالی بانک مرکزی بر خلاف مقرره قانون مذکور، قاعده را بر این گذاشته است که هر دستورالعملی که مورد نیاز باشد باید در هیات عامل بانک تصویب شود. بدین لحاظ واضح است که این بخش از مصوبه جلسه دوم هیات عالی بانک مرکزی بر خلاف نص صریح قانون است و هیات عالی نمی تواند بر خلاف قانون مصوبه تصویب کند. ثانیا اصل عدم صلاحیت است و هنگامی که قانونگذار را به عهده یک مقام دولتی می گذارد تفویض این تکلیف به غیر نیازمند مجوز قانونی است و در قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران به طور خاص تکلیف به تصویب دستورالعمل های مورد نیاز برای قانون در صلاحیت هیات عالی قرار داده شده است و در همین ماده هیچ گونه تبصره یا استثنایی قایل نگردیده است و در کل قانون نیز تفویض اختیار تصویب دستورالعمل اجازه داده نشده است و اصل عدم صلاحیت اقتضا دارد که چنین اختیاری برای هیات عالی وجود نداشته باشد که بتواند تکلیفی که به موجب قانون تصریحا به عهده وی گذاشته شده است بر عهده ثالث بگذارد. ثالثا فرض برحکمت قانونگذار است و هنگامی که مقنن امری را در یک قانون پیش بینی می کند؛ از این مسیله مقصودی داشته است آنگاه که مقنن تصریحا تصویب دستورالعمل های مورد نیاز را در صلاحیت و تکلیف هیات عالی بانک مرکزی دانسته است؛ بدون قانون امکان تغییر رویه وجود ندارد. مصوبه هیات عالی در مرتبه هنجاری پایین تری از قانون قرار دارد و باید مصوبه در چارچوب قانون باشد.
با عنایت به جمیع مراتب فوق مشخص گردید که عبارت (سایر دستورالعمل های مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رییس کل جهت تصویب به هیات عالی ارجاع می شود؛ در هیات عامل بانک تصویب می گردد به دلیل اینکه به عنوان یک قاعده اصلی چنین مقرر داشته است که تصویب دستورالعمل مورد نیاز بانک مرکزی در هیات عامل بانک صورت می گیرد و چنین قاعده کلی بر خلاف نص صریح بند ب ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران است و همچنین نظر به اینکه چنین اقدامی بر خلاف اصل عدم صلاحیت است؛ در نتیجه مصوبه مذکور بر خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده صادر شده است.
نظر به مراتب فوق بدین وسیله تقاضای ابطال عبارت معترض عنه از بند (الف-2) مصوبات جلسه دوم هیات عالی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران را از تاریخ تصویب دارد.
*خلاصه مدافعات طرف شکایت :
به موجب ماده (21) قانون احکام دایمی برنامه های توسعه کشور، « اداره امور بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران بر اساس قانون پولی و بانکی کشور و اصلاحات بعدی آن است ». علاوه بر آن، به موجب ماده 8 قانون بانک مرکزی، هیات عالی بانک مرکزی، وظیفه تعیین سیاستهای پولی، ارزی و اعتباری بانک مرکزی و تصویب ابزارهای مورد نیاز اجرای سیاست پولی در چهارچوب اسناد بالادستی ذیربط را برعهده دارد. همچنین مطابق بند «ب» ماده 67 قانون مذکور، وظیفه تصویب دستورالعملهای اجرایی آن قانون بر عهده هیات عالی است. وفق بند پ ماده 15 قانون بانک مرکزی ج.ا.ا نیز مقرر گردیده است"اجرای کلیه وظایف و بکارگیری اختیارات بانک مرکزی در این قانون، در چهارچوب مصوبات هیات عالی بر عهده هیات عامل است. همچنین هیات عامل مکلف به اجرای سایر اموری است که از سوی هیات عالی یا رییس کل ارجاع می گردد."
همانگونه که مستحضرید تفویض اختیار در حقوق اداری به جهات عقلی و منطقی و همچنین گستردگی وظایف نهادها و یا مقامات اداری امری معمول و پذیرفته شده است. بدون شک اداره سازمانهای بزرگ امروزی با تنوع فعالیت ها و مسایل، بدون تفویض قسمتی از اختیارات سطوح بالاتر به سطوح پایین تر امری غیرممکن خواهد بود. در چنین شرایطی مقامات سطوح فوقانی برای اینکه فرصت کافی برای انجام وظایف اساسیتر سازمانی داشته باشند و در راستای اقتضای اصل اداره مطلوب و سرعت و دقت در اتخاذ تصمیمات اداری و همچنین اصل استمرار خدمات عمومی و بنا بر ملاحظات اداری و اجرایی و مقتضیات حسن اداره امور، ناگزیرند قسمتی از اختیارات خود را به سطوح دیگر سازمانی تفویض کنند. در نتیجه هیات عالی بانک مرکزی نیز مبتنی بر این اصل اداری، برخی اختیارات خود را به ارکان بانک مانند هیات عامل تفویض نموده است.
لازم به ذکر است به موجب بند «ب» ماده 67 قانون بانک مرکزی ج.ا.ا، تصویب دستورالعملهای اجرایی قانون مذکور در صلاحیت هیات عالی بانک مرکزی است که با توجه به تصریح قانونگذار بر مقام تصویب کننده، این صلاحیت را در زمره صلاحیتهای قایم به شخص و غیر قابل تفویض هیات عالی بوده و به استناد فراز ابتدایی بند (الف-2-) مصوبه دومین جلسه مورخ 12/04/1403 هیات عالی به درستی مقرر گردیده :« در خصوص دوازده دستورالعمل مصرح در قانون بانک مرکزی برای طی تشریفات تصویب در هیات عالی، فرآیندهای مصوب را به شرح پیوست طی نماید... » ؛ لیکن تصویب سایر دستورالعملها به جز دستورالعملهای اجرایی فوق و سایر دستورالعملهایی که قانونگذار بر لزوم تصویب آن توسط هیات عالی تاکید نموده، خارج از مصادیق صلاحیتهای قایم به شخص و قابل تفویض است. در همین راستا نیز در فراز پایانی بند یاد شده مقرر گردیده: «... سایر دستورالعملهای مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رییس کل جهت تصویب به هیات عالی ارجاع میشود، در هیات عامل بانک مرکزی تصویب میگردد. »
شایان ذکر است این تفویض اختیار علاوه بر قید مندرج در بند پیشین، از دو جهت دیگر نیز محدود و مقید میباشد: اولا؛ اینکه لغو و اصلاح مصوبات پیشین شورای پول و اعتبار/ هیات عالی و همچنین وضع هرگونه مقرره که به صورت صریح یا ضمنی بر اعتبار مصوبات پیشین شورای پول و اعتبار/ هیات عالی تاثیر میگذارند از شمول این تفویض اختیار خارج بوده و توسط خود هیات عالی صورت میپذیرد. ثانیا؛ مقرراتی که تصویب آن به موجب سایر قوانین و بنا به تصریح قانونگذار در صلاحیت هیات عالی است.
هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 140331390001308062 مورخ 06/06/1403 به اتفاق آرا حاضرین صراحتا مقرر نمود که "در رویه دیوان عدالت اداری تفویض اختیار برخی ارکان بانک مرکزی به برخی دیگر امری پذیرفته شده است و حتی اگر تصویب دستورالعمل مورد اعتراض را در صلاحیت شورای پول و اعتبار بدانیم، تفویض این اختیار به هیات عامل بانک مرکزی امری خارج از حدود اختیار تلقی نمیشود."
هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری نیز طی دادنامه شماره 9809970906010013 مورخ 31/01/1398 ضمن معتبر دانستن تفویض اختیار شورای پول و اعتبار به ارکان بانک مرکزی مقرر نمود: با توجه به اینکه مطابق بند 1 قسمت (الف) ماده 18 قانون پولی و بانکی کشور، تصویب مقررات استخدامی و آیین نامه های بانک مرکزی ایران از وظایف شورای پول و اعتبار بوده و در ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و ماده 21 قانون احکام دایمی برنامههای توسعه کشور مصوب 1395 بر اداره امور بانک مرکزی بر اساس قانون پولی و بانکی کشور و مصوبات شورای پول و اعتبار تاکید نموده است، بنابراین مقررات استخدامی بانک مرکزی از شمول قوانین عام از جمله قانون مدیریت خدمات کشوری خارج بوده و تابع مقررات خاص خود میباشد. بنابراین مصوبات مورد شکایت اولا از آن جهت که با رعایت ضوابط شورای پول و اعتبار به تصویب رسیده خارج از حدود اختیارات قانونی مرجع وضع آن نبوده است. ثانیا ادعای مغایرت آن با قانون مدیریت خدمات کشوری به جهت آنکه نظام استخدامی بانک مرکزی از شمول قوانین عام مستثنی است، وجه قانونی ندارد... و من حیثالمجموع مصوبات مورد شکایت قابل ابطال تشخیص داده نمیشود. با عنایت به موارد مذکور صدور رای شایسته مبنی بر رد شکایت مورد استدعاست.
پرونده کلاسه 0300202 به خواسته ابطال عبارت «سایر دستورالعملهای مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رییس کل جهت تصویب به هیات عالی ارجاع میشود، در هیات عامل بانک تصویب میگردد» از بند الف- 2 مصوبه مورخ 1403/04/12 دومین جلسه هیات عالی بانک مرکزی، در هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری مطرح شد و پس از بحث و بررسی، اکثریت اعضای حاضر مقرره مذکور را قابل ابطال تشخیص نداده و رای به رد شکایت به شرح زیر صادر میکنند.
رای هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری
براساس بند (ب) ماده 67 قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1402/03/30 رییس کل بانک مرکزی موظف است در مهلت مقرر دستورالعملهای اجرایی مورد نیاز را به تصویب هیات عالی برساند و با توجه به اینکه در فراز ابتدایی مقرره مورد شکایت اعلام شده است که درخصوص دوازده دستورالعمل مصرح در قانون بانک مرکزی باید تشریفات برای تصویب در هیات عالی طی شود و با توجه به مفاد دادنامه شماره 8062 مورخ 1403/06/06 هیات تخصصی مالیاتی بانکی دیوان عدالت اداری و دادنامه شماره 13 مورخ 1398/01/31 هیات تخصصی استخدامی دیوان عدالت اداری که براساس آنها تفویض اختیار تصویب دستورالعملهای اجرایی به ارکان زیرمجموعه در صورت فقدان منع قانونی مورد پذیرش قرار گرفته است، لذا عبارت «سایر دستورالعملهای مورد نیاز به استثنای مواردی که به تشخیص رییس کل جهت تصویب به هیات عالی ارجاع میشود، در هیات عامل بانک تصویب میگردد» از بند الف- 2 مصوبه مورخ 1403/04/12 دومین جلسه هیات عالی بانک مرکزی خلاف قانون و خارج از حدود اختیار نیست و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 رای به رد شکایت صادر و اعلام میکند. این رای مستند به ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیمگیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل بوده و ظرف مدت بیست روز از تاریخ صدور توسط رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
ابوالفضل حسن زاده
نایب رییس هیات تخصصی مالیاتی بانکی
دیوان عدالت اداری