رای شماره 2925 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0001310 1400/11/25

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140009970905812925 مورخ 1400/11/05 با موضوع: «ماده 16 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک در سال 1400 که تحت عنوان عوارض سالیان کسب با کاربرد مغایر از ساختمان ها به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1400/11/05 شماره دادنامه: 2925 شماره پرونده:0001310

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای ایمان قوامی فرد

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 16 دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر اراک

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال ماده 16 دفترچه عوارض محلی و بهای خدمات سال 1400 شورای اسلامی شهر اراک را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" نظر به اینکه طبق ماده 100 قانون شهرداری ها، کمیسیون ماده صد مرجع انحصاری رسیدگی به تخلفات ساختمانی است و قبل از فرایند رسیدگی، شورای اسلامی شهر و شهرداری صلاحیتی جهت ورود به موضوع و تعیین عوارض ندارد ولکن در مانحن فیه قبل از اصدار رای از کمیسیون مربوطه عوارضی در خصوص کسب در استفاده از کاربری مغایر وضع گردیده که شایان ذکر است استفاده از کاربری مغایر با غیرمرتبط، منحصر به استفاده تجاری نیست و سایر استفاده ها نظیر اداری، صنعتی و غیره ممکن است صورت گیرد. لذا در سایر کاربری ها کسبی صورت نمی گیرد و عوارض کسب در خصوص آن‌ها سالبه به انتفا موضوع است و در موارد مذکور عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمان ها است که وفق آرای شماره 490 ـ 489 مورخ 1396/05/24 و 85 ـ 1396/02/12 صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال گردیده است و فاقد وجاهت قانونی است. همچنین طبق ماده 80 قانون نظام صنفی کشور مصوب 1392 صدور پروانه کسب برای اماکن و کاربری اداری یا کارگاهی بلامانع است. همچنین برخی مشاغل و حرف نیز نظیر وکالت، پزشکی، سردفتری، دفتر روزنامه و دیگر مشاغل مندرج در قوانین خاص نظیر مشاغل خانگی مجاز به استقرار در اماکن با کاربری مسکونی هستند واخذ عوارض بهره‌برداری موقت با عنوان عوارض کسب از آن‌ها مغایر قانون است.

در خصوص استفاده تجاری در کاربری غیرنیز طبق تبصره بند 24 ماده 55 قانون شهرداری ها «در صورتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجار دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره 1 ماده 100 این قانون مطرح می‌نماید و کمیسیون در صورت احراز تخلف مالکی یا مستاجر با تعیین مهلت مناسب که نباید از دو ماه تجاوز نماید در مورد تعطیل محل کسب یا پیشه و یا تجارت ظرف مدت یک ماه اتخاذ تصمیم می‌کند.» لذا با عنایت به ضمانت اجرای خاص قانونی و عدم پیش بینی هر نوع عوارض در قانون در این خصوص، وضع عوارض مارالذکر واجد وصف جریمه یا مجازات بدون منشا قانونی است که مغایر با اصل 36 قانون اساسی و ماده 10 قانون مجازات اسلامی است ایضا وفق ماده 17 تعرفه عوارض معترض به عوارض سالیانه محل فعالیت کلیه اماکن مورد استفاده فعالان اقتصادی غیرمشمول قانون نظام صنفی مصوب گردیده که وضع ماده 16 علاوه بر آن مضاعف بوده و فاقد وجاهت قانونی است. همچنین نظر به اینکه وفق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1361 که با عدم نسخ طبق قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375، معتبر بوده و دارای نفوذ قانونی است. عوارض باید متناسب با خدمات ارایه شده و مابه ازای آن باشد در حالی که در مانحن فیه شهرداری نمی تواند ارایه دهنده خدماتی باشد لذا مغایر با ماده فوق است.

از سوی دیگر طبق ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 و نیز تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 اخذ هرگونه وجه باید به موجب قانون باشد واصل بر عدم صلاحیت دستگاه ها و مقامات اداری در وضع عوارض غیر از موارد منصوص قانونی است وایضا، وفق ماده 59 قانون رفع موانع تولید و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 درخواست با دریافت وجه مازاد بر عوارض قانونی هنگام صدور پروانه یا بعد از صدور پروانه توسط شهرداری ها ممنوع است. لذا نظر به مراتب معنونه فوق‌الذکر و با امعان نظر به اینکه عوارض معترض به، مغایر قانون وخارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتنا بر آن فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد 301 و 303 قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می‌باشد، لذا ابطال مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر اراک از زمان تصویب مستندا به مواد 12، 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مورد استدعاست. "

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" ماده 16: عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختمان ها

عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختمان ها به ازای هر مترمربع ×K×P1%، علاوه بر ماده 16 محاسبه و اخذ می‌گردد.

به استناد ماده 7 قانون شهرسازی و معماری ایران مصوب سال 1351 شهرداری مکلف است ضوابط شهرسازی را رعایت نماید. از طرفی مالکین نیز مکلفند در کاربری‌های قید شده در پروانه ساختمانی یا در طرح‌های توسعه شهری فقط بر اساس کاربری قید شده در ملک استفاده بنماید. در صورتی که هر مالک خلاف ضوابط شهرسازی در ملک از کاربری مغایر استفاده نماید. شهرداری باید مراتب را به کمیسیون ماده صد ارجاع تا اقدامات لازم به عمل آید. تا زمانی که فرآیند کمیسیون ماده صد طی گردد مالک یا ذینفع مکلف است عوارض سالیانه کسب را برابر این ردیف به شهرداری پرداخت نماید.

تبصره (1): مستند به تبصره 3 ماده 27 قانون نظام صنفی کشور پرداخت عوارض توسط اشخاص موضوع این ماده موجب احراز هیچ یک از حقوق صنفی نخواهد بود.

تبصره (2): وصول این عوارض هیچ گونه حقی در خصوص تغییر کاربری برای صاحب ملک ایجاد نمی کند. "

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر اراک و سرپرست شهرداری این شهر به موجب لوایح با متن مشابه به شماره 643 و 72493ـ 1400/05/12 توضیح داده اند که:

" اولا: در امکان رسیدگی به شکایات اشخاص از مصوبات شوراها از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری تردید جدی وجود دارد همچنان که همان مرجع به موجب دادنامه شماره 579ـ 1393/04/23 با تصریح به اینکه رسیدگی به درخواست ابطال مصوبات شورای اسلامی روستا از این حیث که در زمره صلاحیت‌های احصا شده در بند1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نیست، موجبی برای رسیدگی به شکایت از مرجع مذکور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری ملاحظه ننموده اند، وانگهی مفاد رای اخیر وحدت رویه شماره 972ـ 1399/09/30 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر عدم صلاحیت شعب دیوان برای رسیدگی به شکایات از اقدامات و تصمیمات شوراهای اسلامی شهر نیز استدلال فوق را تایید می‌نماید. ثانیا: در خصوص عوارض مورد شکایت نکته ای که همواره تاکنون مورد غفلت آن مرجع قرا رگرفته آن است که قانونگذار وضع و وصول عوارض مورد شکایت را مجاز دانسته همچنان که در بند (د) تبصره 9 ماده واحده قانون بودجه سال 1399 به عوارض صدور گواهی بهره‌برداری اشاره نموده و به بیان دیگر همین که قانونگذار در مقرره فوق وزارتخانه‌های آموزش و پرورش، علوم، تحقیقات و فناوری و بهداشت، درمان و آموزش پزشکی را با لحاظ شرایط مقرر از پرداخت عوارض موصوف معاف دانسته نشانگر آن است که نفس و اصل وضع عوارض صدور گواهی بهره‌برداری موقت از نظر وی مجاز بوده و متاسفانه این نکته ای است که تاکنون مورد غفلت واقع شده همچنان که در مقرره فوق به عوارض نقل و انتقال و تغییر کاربری املاک نیز اشاره شده در حالی که متاسفانه ملاحظه می‌گردد آن مرجع بدون توجه به حکم قانونی یاد شده در موارد متعدد رای به ابطال عوارض نقل وانتقال و تغییر کاربری املاک داده است. ثالثا: مطابق بند 16 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور وانتخاب شهردارای مصوب 1375 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع ومیزان آن با در نظر گرفتن سیاست‌های عموم دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود از جمله وظایف و مسیولیت‌های شورای اسلامی شهرها محسوب شده و در تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 نیز وضع عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، با رعایت مقررات مربوطه تجویز شده و شایسته ذکر است هیات عمومی دیوان عدالت اداری نیز در بند (ب) رای شماره 79ـ 1395/02/21 به اختیار قانونی شوراها برای وضع عوارض محلی تصریح و تاکید نموده است، اکنون با عنایت به مجموع مراتب یاد شده استدعای صدور رای مبنی بر رد شکایت مطروحه را می‌نماید. "

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1400/11/05 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداری: «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابـط مـذکور در پروانـه های ساختمانی نـوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتـی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح می‌نماید...» با توجه به اینکه ساز وکار قانونی برخورد با دایر کردن کسب یا پیشه یا تجارتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری باشد، در بند قانونی مذکور بیان شده و اعطا مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایـر با حکم مقرر در بند 24 ماده 55 و ماده 100 قانون شهرداری است و در آرای متعدد هیات عمومی دیوان عـدالت اداری از جمله آرای شماره 489ـ 1396/05/24 و 85 ـ 1396/02/12 این هیات نیز اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمان ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 16 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری اراک در سال 1400 که تحت عنوان عوارض سالیانه کسب با کاربرد مغایر از ساختمان ها به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری