کلاسه پرونده:
1304،96
شاکی:
1- رییس دیوان عدالت اداری 2- آقای بهمن زبردست
موضوع:
ابطال بنـد 2 مصوبـه شمـاره 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هیـات وزیران
تاریخ رای:
سه شنبه 27 فروردین 1398
شماره دادنامه:
86
بسم الله الرحمن الرحیم
شماره دادنامه: 86
تاریخ دادنامه: 1398/01/27
شماره پرونده: 1304،96
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: 1- رییس دیوان عدالت اداری 2- آقای بهمن زبردست
موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هیات وزیران موضوع تعرفه بیمه تامین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر
گردش کار: 1- آقای بهمن زبردست به موجب دادخواستی ابطال مصوبه 30562/ت49128هـ- 1392/02/15 هیات وزیران موضوع تعرفه بیمه تامین اجتماعی و نیز میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:
" ضمن تقدیم تصویب‌نامه شماره 30562/ت49128هـ-1392/02/15 هیات وزیران که به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران صادر گردیده، به استحضار می‌رساند که وفق اصل مذکور « هیات وزیران حق دارد برای انجام وظایف اداری و تامین اجرای قوانین و تنظیم سازمان‌های اداری به وضع تصویب‌نامه و آیین‌نامه بپردازد. هر یک از وزیران نیز در حدود وظایف خویش و مصوبات هیات وزیران حق وضع آیین‌نامه و صدور بخشنامـه را دارد ولـی مفاد ایـن مقررات نباید با متن و روح قوانین مخالف باشد.» در حالی که در بند 1 این تصویب‌نامه برخلاف ماده 41 قانون تامین اجتماعی، مبلغ مقطوع 52000 ریال را به عنوان حق بیمه تامین اجتماعی پروژه‌های مسکن مهر تعیین نموده و در بند 2 نیز چنان که در نامه شماره 200/15604- 1393/08/10 رییس کل وقت سازمان امور مالیاتی نیز به درستی ذکر شده برخلاف ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده که موارد معاف را حصر کرده و بدون اختیار قانونی برای افزودن بر این موارد معاف، مقرر کرده که با تعیین «حداکثر سه میلیون ریال مالیات برای هر واحد به‌گونه‌ای که هیچ گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه ها تعلق نمی گیرد.» بدین ترتیب بدون گذراندن قانون لازم از تصویب مجلس شورای اسلامی و به صرف همین تصویب‌نامه این معافیت مالیاتی مقرر گردیده است. لذا با عنایت به این موارد از آن مقام عالی درخواست ابطال تصویب‌نامه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیات وزیران را دارم."
2- متن مصوبه مورد اعتراض به شرح زیر است:
" تصویب‌نامه در خصوص تعرفه بیمه تامین اجتماعی برای هر مترمربع مسکن مهر
وزارت امور اقتصادی و دارایی- وزارت راه و شهرسازی
معاونت برنامه ریزی و نظارت راهبردی رییس جمهور
هیات وزیران در جلسه مورخ 1392/02/04به استناد اصل 138 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تصویب نمود:
-1تعرفه بیمه تامین اجتماعی برای هر مترمربع مسکن مهر از تاریخ 1388/01/01 در پروژه‌های تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد (52000) ریال تعیین و برای یک بار اخذ می‌گردد. سازمان تامین اجتماعی بیمه دیگری از پروژه‌های مسکن مهر دریافت نمی نماید و پس از دریافت کل این مبلغ موظف است ظرف مدت بیست روز نسبت به صدور مفاصا حساب اقدام نماید.
-2میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر بابت هر واحد مسکن مهر از تاریخ 1388/01/01 در پروژه‌های تفاهم نامه سه جانبه با سازندگان و تعاونی ها و پیمانکاران فرعی طرف قرارداد با آن‌ها با هر نوع قرارداد و یا معرفی وزارت راه و شهرسازی حداکثر سه میلیون ریال باری هر واحد تعیین می‌گردد و هیچ گونه مالیات دیگری به غیر از مالیات بر ارزش افزوده بابت خرید مصالح به این پروژه ها تعلق نمی گیرد.- معاون اول رییس جمهور "
-3در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاون حقوقی رییس جمهوری) به موجب لایحه شماره 35269/39280- 1397/04/02 توضیح داده است که:
" جناب آقای دربین
مدیرکل محترم دفتر هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری
با سلام و احترام
بازگشت به ابلاغی شماره 9609980905801135(کلاسه 1304/96) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست آقای بهمن زبردست، به خواسته: « ابطال تصویب‌نامه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیات وزیران (موضوع نحوه محاسبه حق بیمه تامین اجتماعی و مالیات پروژه‌های مسکن مهر)»، ضمن ایفاد تصویر نظریه شماره 91/45900-1397/03/09 وزارت امور اقتصادی و دارایی و شماره 730/7421-1397/01/26 وزارت راه و شهرسازی، اعلام می‌دارد:
-1همان گونه که عنایت دارند، برابر اصل 31 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، « داشتن مسکن متناسب با نیاز، حق هر فرد و خانواده ایرانی است. دولت موظف است با رعایت اولویت برای آن‌ها که نیازمندترند به خصوص روستانشینان و کارگران زمینه اجرای این اصل را فراهم کند». همچنین برابر بندهای (3) و (5) سیاست‌های کلی مسکن (ابلاغی مصوب سال 1389 مقام معظم رهبری) «برنامه ریزی دولت در جهت تامین مسکن گروه‌های کم درآمد و نیازمند و حمایت از ایجاد و تقویت موسسات خیریه و ابتکارهای مردمی برای تامین مسکن اقشار محروم.» و نیز «ایجاد و اصلاح نظام مالیات ها و ایجاد بانک اطلاعاتی زمین و مسکن». مورد حکم قرار گرفته است که رعایت آن برای کلیه مجریان و سایر ارکان حکومتی نظام، الزامی و بدیهی می‌باشد. در ضمن رویکرد حمایت از مسکن اقشار ضعیف جامعه، در سایر قوانین و مقررات مربوطه، از جمله ماده 1 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن (مصوب 1387) و قـوانین برنامه‌های پنجساله توسعه، مـورد تـوجه قانونگذار قرار گرفته است. بدیهی است دولت در اجرای تکالیف قانونی موصوف و نیز با توجه به صلاحیت‌های مقرر در اصل 138 قانون اساسی، امکان تدوین مقررات لازم، جهت انجام این حمایت را دارد.
2- در رابطه با ایراد شاکی به مفاد بند (1) مصوبه مورد نظر، موضوع تعرفه حق بیمه تامین اجتماعی پروژه‌های مسکن مهر، ضمن تاکید بر موارد پیش گفته لازم به ذکر است، با توجه به اینکه ماده 5 قانون بیمه اجتماعی کارگران ساختمانی (مصوب 1386) در سال 1387 به شرح ذیل اصلاح و به دولت اجازه تعیین نرخ حق بیمه مربوطه داده شده است، لذا این بند از مصوبه کاملا در چارچوب وظایف و اختیارات قانونی دولت صادر شده است. مفاد ماده 5 اصلاحی مذکور بدین شرح است:
« ماده 5- در مواردی که انجام کارهای ساختمانی مستلزم اخذ پروانه می‌باشد مراجع ذی‌ربط مکلفند صدور پروانه را منوط به ارایه رسید پرداخت حق بیمه برای هر مترمربع نمایند. حق بیمه متعلقه برای هر مترمربع زیربنا بر اساس حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار و بر مبنای ارزش معاملاتی املاک و متراژ و طبقات موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم مصوب 1366 و اصلاحیه‌های بعدی آن، سطح زیربنا و سایـر شاخص‌های ارزش گـذاری منطقه‌ای اعـم از شهری و روستایـی بـا توجه به ضریب محرومیت آن‌ها طبق آیین‌نامه‌ای خواهد بود که توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی و با هماهنگی سایر دستگاه‌های ذی‌ربط تهیه و حداکثر ظرف مدت یک ماه از تاریخ ابلاغ این قانون به تصویب هیات وزیران می‌رسد. در هر صورت نرخ حق بیمه با توجه به شاخص‌های مورد اشاره در آیین‌نامه موصوف نباید بیش از چهار درصد (4%) حداقل دستمزد ماهیانه مصوب شورای عالی کار باشد». لازم به ذکر است ماده 5 قانون یادشده مجددا در آذر ماه سال 1393 مورد اصلاح قانونگذار قرار گرفته و شیوه محاسبه حق بیمه مذکور تغییر نموده است لیکن این موضوع تغییری در صحت قانونی و اعتبار بند 1 مصوبه مورد اشاره شاکی تا زمان اصلاحیه اخیر نداشته و مانع از استیفا حقوق مکتسبه اشخاص نمی باشد.
3- در خصوص ایراد دیگر شاکی به مفاد بند (2) مصوبه موضوع تعیین مالیات واحدهای احداثی مسکن مهر، با توجه به اینکه برابر ماده 147 قانون مالیات‌های مستقیم (مصوب 1366، با اصلاحات بعدی)، امکان محاسبه هزینه‌های قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به موجب مصوبات هیات دولت وجود دارد، لذا در موضوع مطروحه نیز هیات وزیران با در نظر گرفتن مخارج انجام شده در پروژه‌های مسکن مهر و پذیرش بخش قابل توجهی از آن به عنوان هزینه‌های قابل قبول مالیاتی، میزان مالیات موصوف را به صورت مقطوع و به شرح مقرر در مصوبه تعیین نموده است. متن ماده 147 قانون یاد شده، بدین شرح است:
«ماده 147- هزینه‌های قابل قبول برای تشخیص درآمد مشمول مالیات به شرحی که ضمن مقررات این قانون مقرر می‌گردد عبارت است از هزینه‌هایی که در حدود متعارف متکی به مدارک بوده و منحصرا مربوط به تحصیل درآمد موسسه در دوره مالی مربوط با رعایت حد نصاب‌های مقرر باشد. در مواردی که هزینه‌ای در این قانون پیش بینی نشده یا بیش از نصاب‌های مقرر در این قانون بوده ولی پرداخت آن به موجب قانون و یا مصوبه هیات وزیران صورت گرفته باشد قابل قبول خواهد بود«."
-4در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور به موجب دادنامه شماره 96-1397/04/03 خواسته شاکی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته و رای به رد شکایت شاکی صادر می‌کند که متن آن به قرار زیر است:
" رای هیات تخصصی اراضی، محیط زیست و صنایع:
نظر به اینکه تعرفه بیمه بر مبنای تبصره ماده 2 قانون حمایت از کارگران ساختمان ها مصوب 1386 و قبل از وضع ماده 5 قانون مذکور مصوب 1393 وضع گردیده و از شمول ماده 41 قانون تامین اجتماعی خارج است و معافیت‌های موضع قانون مالیات برارزش افزوده اعمال آن از ناحیه دولت جایز بوده و در خصوص مورد دولت مطالبه مالیات بر ارزش افزوده ننموده تا مغایر بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده باشد. لذا هیات با 3/4 اکثریت با اجازه حاصله از بند (ب) مـاده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، رای بـه رد شکایت صادر و اعلام می‌گردد. رای صـادره ظرف بیست روز از تـاریخ صدور از نـاحیه ده نفر از قضات و رییس دیوان قابـل اعتـراض در هیات عمومی است."
-5معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به موجب گزارش مورخ 1397/07/21 به شرح زیر، رای هیات تخصصی را واجد ایراد قانونی اعلام می‌کند:
" با توجه به اینکه ملاک تعیین حق بیمه تامین اجتماعی در قانون مشخص شده است. ماده 28 قانون تامین اجتماعی ملاک تعیین حق بیمه اشخاص را تعیین کرده است. همچنین در ماده 38 همین قانون سازوکاری پیش بینی شده است تا پرداخت حق بیمه‌های کارگران در قراردادهای مقاطعه یا پیمانکاری به سازمان به نوعی تضمین شود.
از سوی دیگر ماده 2 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب 1386 صراحتا اشخاص مشمول بندهای این ماده را از شمول این قانون خارج کرده و مشمول قانون تامین اجتماعی دانسته است. بند 2 این ماده مقرر می‌دارد: «در مورد آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آن‌ها از طریق انعقاد پیمان به پیمانکار واگذار می‌شود حق بیمه کارگران پیمانکار بر اساس ماده 38 قانون تامین اجتماعی وصول خواهد شد.» بنابراین آنچه در قانون آمده است ملاک عمل می‌باشد و هیات وزیران صلاحیتی در خصوص اصلاح یا توسعه یا تخصیص قانون را ندارد فلذا مصوبه هیات وزیران در این قسمت مغایر قانون تشخیص داده می‌شود.
همچنین هیات وزیران در بند 2 این مصوبه، تمامی پروژه‌های مسکن مهر را مشمول حداکثر 3 میلیون ریال مالیات دانسته است و هیچگونه مالیات دیگری را غیر از مالیات بر ارزش افزده بابت خرید مصالح شامل این پروژه ها ندانسته است. اولا مشخص نیست مالیات تعلق گرفته به این پروژه ها تحت چه عنوانی قرار می‌گیرد. آیا مالیات بر درآمد است که در این صورت چرا به صورت مقطوع توسط هیات وزیران تعیین شده است ؟ اگر مالیات بر ثروت است که آن هم تحت ضوابط خاص خود اعمال می‌شود. ثانیا: هیات وزیران با چه مجوز قانونی پروژه‌های مسکن مهر را از هرگونه مالیات دیگری به استثنای ارزش افزوده بابت خرید مصالح معاف کرده است ؟ این حکم هیات وزیران مغایر تبصره 1 بنـد الف مـاده 117 قـانون برنامه پنجم توسعه کشور است. بر اساس این تبصره بـرقراری هـرگونـه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه‌های موضوع ماده 222 این قانون طی سال‌های اجرای برنامه ممنوع است. سال‌های اجرای برنامه پنجم از سال 1390 تا 3194 بوده است و یک سال هم تا پایان 1395 تمدید شده است.
لذا با توجه به توضیحات فوق، مصوبه هیات وزیران هم در خصوص تعیین حق بیمه و هم در تعیین وضعیت مالیاتی پروژه‌های مسکن مهر مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات مقام تصویب کننده است. از این روی دادنامه شماره 9709970906010096 مورخ 1397/04/31 که حکم به رد شکایت صادر کرده است مطابق با قانون نمی باشد.
-6 رییس دیوان عدالت اداری در فرجه مقرر در ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 در صدر گزارش معاون نظارت و بازرسی دیوان عدالت اداری به رای شماره 96-1397/04/03 هیات تخصصی اعتراض می‌کند.
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/01/27 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.
رای هیات عمومی
در ماده 41 قانون تامین اجتماعی مقرر شده است: «در مواردی که نوع کار ایجاب کند سازمان می‌تواند به پیشنهاد هیات مدیره و تصویب شورای عالی سازمان نسبت مزد را به کل کار انجام یافته تعیین و حق بیمه متعلق را به همان نسبت مطالبه و وصول نماید.»همچنین به موجب بند 2 ماده 2 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی مصوب سال 1386 مقرر شـده در مـورد آن دسته از کارهای ساختمانی مشمول این قانون که انجام آن‌ها از طـریق انعقاد پیمان بـه پیمانکار واگذار مـی شود، حـق بیمه کارگران پیمانکار بـر اساس مـاده 38 قانون تامین اجتماعی وصول خواهد شد و بر اساس ماده 38 قانون تامین اجتماعی ساز و کار پرداخت حق بیمه توسعه مقاطعه کار مشخص شده است. نظر به اینکه بر مبنای بند 1 مصوبه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیات وزیران، بدون رعایت ساز و کار مقرر در ماده 38 قانون تامین اجتماعی، مبلغ مقطوع 52000 ریال به عنوان حق بیمه تامین اجتماعی پروژه‌های مسکن مهر تعیین شده، بند 1 مصوبه فوق مغایر با احکام مقرر در مواد 38 و 41 قانون تامین اجتماعی و ماده 2 قانون بیمه‌های اجتماعی کارگران ساختمانی است و در اجرای بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و ضمن نقض رای شماره 96-1397/04/31 هیات تخصصی دیوان عدالت اداری مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون یاد شده حکم بر ابطال بند 1 مصوبه مورد اعتراض صادر می‌شود. در رابطه با تقاضای ابطال بند 2 مصوبه شماره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیات وزیران، با توجه به حکم مقرر در اصل 51 قانون اساسی مبنی بر لزوم تعیین معافیت‌های مالیاتی بر اساس حکم قانونگذار و با لحاظ حکم مقرر در تبصره بند الف ماده 117 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران که بر اساس آن مقرر شده « برقراری هرگونه تخفیف، ترجیح و یا معافیت مالیاتی و حقوق ورودی علاوه بر آنچه که در قوانین مربوطه تصویب شده است، برای اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله دستگاه‌های موضوع ماده 222 این قانون طی سال‌های اجرای برنامه ممنوع است.» بنابراین بنـد 2 مصوبـه شمـاره 30652/ت49128- 1392/02/15 هیـات وزیران که بر اساس آن میزان مالیات پروژه‌های مسکن مهر بابت هر واحد حداکثر سه میلیون ریال تعیین شده و پروژه‌های فوق از هرگونه مالیات دیگر جز مالیات بر ارزش افزوده معاف اعلام شده، مغایر با اصل 51 قانون اساسی و حکم مقرر در تبصره بند الف ماده 117 قانون برنامه پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران به عنوان قانون برنامه حاکم در زمان وضع مصوبه مورد شکایت است و در اجرای بند ب ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصـوب سال 1392 و ضمن نقض رای شماره 96-1397/04/31 هیات تخصصی دیوان عدالت اداری مستند بـه بند 1 مـاده 12 و مـاده 88 قانون یاد شده حکم بر ابطال بند 2 مصوبه مورد اعتراض صادر می‌شود.
محمدکاظم بهرامی
رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری