رای شماره 160 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع...

شماره هـ/91/1070 1392/03/26

تاریخ دادنامه: 1392/03/06 شماره دادنامه: 160 کلاسه پرونده: 91/1070

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت تامین و تصفیه آب و فاضلاب تهران

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 2/438/3/90ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر تهران

گردش کار: شرکت تامین و تصفیه آب و فاضلاب تهران به موجب دادخواستی، ابطال مصوبه شماره 2/438/3/90ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر تهران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته توضیح داده است که:

«احتراما، به جهات مشروح آتی الذکر استدعای ابطال مصوبه شماره 2/438/3/90ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر تهران را دارد ماده 4 قانون مدنی مصرح است به این که اثر قانون نسبت به آینده و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد و قسمت اخیر تبصره ماده واحده قانون انجام لوله کشی آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330/03/07 مقرر می‌دارد: «... تعیین آنچه زمین برای مسیر لوله کشی آب و حریم آن مطابق تشخیص فنی به تصدیق هیات سابق‌الذکر لازم است مجانا و بلاعوض برای اداره لوله کشی و فاضلاب تهران مورد حقوق ارتفاقی قرار خواهد گرفت بر این اساس اولا: مصوبه شورای اسلامی شهر تهران نمی تواند برخلاف نص صریح قانون باشد بنابراین درخواست شهرداری تهران دایر بر وصول و دریافت حق‌الارض از شرکت تامین و تصفیه آب و فاضلاب تهران فاقد وجاهت قانونی است زیرا تصرفات شرکت شاکی با مجوز قانون و دارای حقوق مکتسبه حقوق ارتفاقی است. ثانیا: اصل چهلم قانون اساسی مصرح است به این که: «هیچ کس نمی تواند اعمال حق خویش را وسیله اضرار به غیر یا تجاوز به منافع عمومی قرار دهد.» این اصل منبعث از حدیث شریف نبوی(ص) است: «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» بر این اساس دریافت حق‌الارض از شرکت شاکی در نهایت موجب فشار بیشتر بر مصرف کنندگان و خصوصا اکثریت افراد جامعه خواهد شد زیرا هزینه اضافه شده را از خانواده ها دریافت می‌کنند که موجب بالا رفتن قیمت این نوع خدمات در جامعه شده و مستقیما به زیان خانوارها خواهد بود و سبب افزایش قیمت تمام شده می‌شود به علاوه تامین آب سالم و بهداشتی و شرب آن بقا حیات است، لذا به استناد اصل 40 قانون اساسی ابطال آن مورد تقاضاست.»

متن مصوبه شماره 2/438/3/90ـ 1390/11/11 شورای شهر تهران به قرار زیر است:

«ماده واحده:

در اجرای تبصره اصلاحی ذیل ماده 77 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و الحاقات بعدی آن و با توجه به این که وزیر کشور طی نامه شماره 3/215218ـ 1388/12/27 اجرای مصوبه «مجوز اخذ عوارض حق‌الارض در شهر تهران» ابلاغی به شماره 17659/1380/160ـ 1388/11/25 را تا زمان بررسی مسکوت اعلام کرده اند و با توجه به نامه شماره 34/161468ـ 1390/10/21 جانشین معاون هماهنگی امور عمرانی و مدیرکل امور شوراها و شهرداری‌های وزارت کشور جهت بررسی و اتخاذ تصمیم در خصوص مصوبه صدرالذکر و حسب هماهنگی ها و توافقات انجام شده مبنی بر اصلاح مصوبه فوق‌الذکر، در اجرای منویات مقام عالی وزارت کشور متن مصوبه «مجوز اخذ عوارض حق‌الارض در شهر تهران» تصویبی در دویست و پنجاه و هفتمین جلسه رسمی ـ علنی ـ عادی شورای اسلامی شهر تهران منعقده به تاریخ 1388/11/12 ابلاغی به شماره 17659/1380/160ـ 1388/11/25 به شرح ذیل اصلاح، تکمیل و جایگزین آن می‌شود.

ماده واحده

به اسـتناد تبصره 1 ذیل مـاده 50 قانون مالیـات بر ارزش افزوده مصوب 1387/12/17 مجلس شورای اسلامی به شهرداری تهران اجازه داده می‌شود. از ابتدای سال 1391 عوارض حق‌الارض را به صورت سالیانه و بر اساس طول شبکه‌های احداث شده موجود و توسعه آتی و تجهیزات منصوبه (زیرزمینی، سطح زمین و هوایی) از شرکت‌های استفاده کننده (مخابرات، گاز، آب، فاضلاب، برق) به شرح ذیل اخذ نماید:

الف: فرمول محاسبه شبکه‌های موجود و احداثی

5 Í LÍ M

ـــــــــــــــــ = T

100

T = عوارض سالانه

M = میانگین قیمت یک مترمربع آخرین دفترچه ارزش معاملاتی املاک موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم که فعلا مبلغ 250.000 ریال است. (بدیهی است در صورت تغییر قیمت‌های مندرج در دفترچه ارزش معاملاتی در سال‌های آتی میانگین مذکور پس از تصویب شورای اسلامی شهر ملاک عمل خواهد بود.)

L = طول شبکه موجود ( مقیاس متر)

ب: فرمول محاسبه تجهیزات منصوبه

T=S×2P

T = عوارض حق‌الارض سالانه

P = قیمت یک مترمربع دفترچه ارزش معاملاتی املاک موضوع ماده 64 قانون مالیات‌های مستقیم

S = سطح اشغال تجهیزات موجود و یا احداثی در آتی ( حداقل یک مترمربع)

تبصره 1: به منظور حمایت و تشویق در احداث کانال‌های مشترک تاسیسات شهری موضوع قانون اصلاح قانون احداث کانال (تونل) مشترک تاسیسات شهری مصوب 1389/04/15 مجلس شورای اسلامی در صورتی که هر یک از شرکت‌های موضوع ماده واحده تاسیسات خود را از معابر به تونل‌های مشترک شهری منتقل نمایند از زمان انتقال، مشمول عوارض این مصوبه نخواهند شد.

تبصره2: شرکت انتقال و توزیع نیروی برق تهران بزرگ به منظور فراهم آوردن زمینه‌های انتقال شبکه‌های هوایی به زیرسطحی از موضوع عوارض این مصوبه به مدت سه سال مستثنی بوده و از ابتدای سال 1394 آن بخش از شبکه‌هایی که به زیر سطح انتقال نیافته اند، مشمول عوارض موضوع این مصوبه خواهند بود.

تبصره3: عوارض موضوع این مصوبه صرفا شامل اراضی، فضاها، اماکن و معابر عمومی موضوع قسمت دوم ماده 45 آیین‌نامه مالی شهرداری ها مصوب سال 1346 مجلس خواهد بود.

تبصره 4: شهرداری تهران موظف است کلیه درآمدهای حاصل از اجرای این ماده واحده را همراه با سایر اعتبارات موضوع قانون احداث کانال‌های مشترک تاسیسات شهری مطابق برنامه‌های مصوب سالیانه به منظور احداث کانال‌های مشترک تاسیسات شهری هزینه نماید.

تبصره 5: شهرداری تهران موظف است به منظور اطلاع رسانی عوارض اجتماعی، زیست محیطی و بهداشتی برخی از خدمات شرکت‌های بهره‌برداری کننده صدرالذکر را بررسی و گزارش لازم را حداکثر ظرف مدت شش ماه از تاریخ ابلاغ این مصوبه به شورای اسلامی شهر تهران ارایه نمایند.»

در پاسخ به شکایت شاکی شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 26943/160ـ 1391/12/26 توضیح داده است که:

«احتراما، عطف به پرونده کلاسه 91/1070 موضوع مکاتبه مورخ 1391/09/25 مدیریت دفتر هیات عمومی دیوان عدالت اداری ثبت شده به شماره 20258/160ـ 1391/10/06 در دبیرخانه شورای اسلامی شهر تهران در خصوص ارسال نسخه دوم دادخواست شرکت تامین و تصفیه آب و فاضلاب تهران به خواسته «ابطال مصوبه شماره 2/438/3/90ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر تهران» مراتب ذیل را در رد خواسته یاد شده به استحضار می‌رساند:

1ـ مستندات قانونی وضع عوارض

1ـ1ـ همان گونه که مستحضرید، حسب مندرجات بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن، «تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

2ـ1ـ بر مبنای متن تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، مفهوم مخالف متن این ماده، وضع عوارض محلی که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده بر عهده شورای اسلامی شهر و بخش است.

3ـ1ـ بر مبنای ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است.

4ـ1ـ با توجه به مراتب معروضه فوق ملاحظه می‌فرمایید، وضع، لغو و تغییر نوع و میزان عوارض محلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شهر است.

2ـ ادعای شاکی:

1ـ2ـ شاکی در دادخواست خود به قسمت اخیر تبصره ماده واحده قانون انجام لوله کشی آب و فاضلاب شهر تهران مصوب 1330/03/07 استناد کرده است. بر اساس این متن قانونی، حقوق ارتفاقی زمین مسیر لوله کشی «آب و حریم آن» با تشخیص فنی و تصدیق هیات موضوع تبصره ماده واحده یاد شده مجانا و بلاعوض در اختیار اداره لوله کشی و فاضلاب تهران قرار خواهد گرفت.

2ـ2ـ همان گونه که ملاحظه می‌فرمایید، آنچه مجانا در اختیار شرکت تامین و تصفیه آب و فاضلاب تهران قرار خواهد گرفت، صرفا «حقوق ارتفاقی» زمین‌های مسیر لوله کشی است و به هیچ وجه مربوط به «عوارض» نیست.

3ـ 2ـ همان گونه که مستحضرید، «حق ارتفاق» ماهیتا با «عوارض» متفاوت است. موضوع مصوبه مورد اعتراض «عوارض» مربوط به شبکه‌های احداث شده و تجهیزات مصوبه در شهر تهران است و موضوع قانون مورد استناد شاکی «حقوق ارتفاقی» است.

4ـ2ـ همان گونه که مستحضرید اصل 40 قانون اساسی مربوط با موضوع نیست.

3ـ قانون تشکیل شرکت‌های آب و فاضلاب مصوب 1369/10/11

ماده 10 قانون تشکیل شرکت‌های آب و فاضلاب مصوب 1369/10/11 مقرر می‌دارد:

«ماده 10ـ شرکت‌های آب و فاضلاب موضوع این قانون از پرداخت مالیات و هر نوع عوارض از جمله عوارض نوسازی و نظایر آن، حقوق و عوارض گمرکی و سود بازرگانی، حق‌الثبت و تمبر و هزینه دادرسی و هر نوع معافیتی که تاکنون دستگاه‌های مسوول آب و فاضلاب از آن بهره مند بوده اند برای مدت 15 سال از تاریخ تشکیل معاف می‌باشند.»

1ـ3ـ متن ماده 10 اخیرالذکر، پس از قانون انجام لوله کشی آب و فاضلاب شهر تهران (مصوب 1330/03/07) تصویب شده است. در متن این قانون، عنوان «عوارض» به طور مستقل از عنوان «حقوق ارتفاقی» آمده است.

2ـ 3ـ در متن ماده 10 یاد شده نه تن ها معافیت از «عوارض» فقط برای 15 سال در نظر گرفته شده است بلکه، صریحا در متن این ماده قانونی آمده است که 15 سال مربوط به «هر نوع معافیت» می‌باشد. بنابراین، بهره‌برداری از عوارض و همچنین حقوق ارتفاقی حداکثر تا 15 سال مجانی خواهند بود.

3ـ3ـ علاوه بر مراتب معروضه، ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، کلیه قوانین و مقررات مغایر را لغو کرده است. متن تبصره 1 ذیل ماده 50 این قانون نیز وضع عوارض را در صلاحیت شورای اسلامی شهر قرار داده است. مصوبه مورد اعتراض نیز مصداق بارز اعمال صلاحیت شورای اسلامی شهر تهران در خصوص وضع عوارض است.

با توجه به مراتب معروضه فوق و با عنایت به صلاحیت شورای اسلامی شهر در وضع، تغییر و یا لغو عوارض محلی، رد شکایت موضوع دادخواست تقدیمی مورد استدعاست.»

همچنین شاکی به موجب لایحه شماره 110/3359ـ 1391/09/07 توضیح داده است که:

«با عنایت به ثبت دادخواست مربوط به ابطال مصوبه شماره 2/438/3/90ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر تهران ثبت شده به شماره 1876ـ 1391/08/29 دفتر اندیکاتور، معروض می‌دارد:

این شرکت خواستار ابطال کل مصوبه مارالذکر به جهت غیر قانونی بودن نسبت به خـود بـه شـرح دادخواسـت تقدیمی و غیـرشـرعـی بـودن آن اسـت و بـا تـوجه به غیرشرعی بودن آن مغایر با قاعده لاضرر تقاضا دارد در این خصوص با شورای نگهبان نیز مکاتبه شود.»

قایم مقام دبیر شورای نگهبان در خصوص ادعای مغایرت مصوبه با شرع، طی نامه شماره 50053/30/92ـ 1392/02/05 اعلام کرده است که:

«موضوع مصوبه شماره 90/3/438/2ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر تهران، در جلسه مورخ 1392/02/04 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می کند.

رای هیات عمومی

الف: با توجه به نامه شماره 50053/30/92ـ 1392/02/05 قایم مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر این که مصوبه شماره 90/3/438/2ـ 1390/11/11 شورای اسلامی شهر تهران توسط فقهای شورای نگهبان خلاف موازین شرع شناخته نشده است از این حیث موجبی برای ابطال مصوبه وجود ندارد.

ب: با توجه به این که مطابق ماده 18 قانون سازمان برق ایران مصوب سال 1346، عبور کانال خطوط برق در معابر عمومی شهرها و حریم اماکن و دیوارهای مستغلات و اماکن خصوصی مشرف به معابر عمومی به صورت مجانی است و از طرفی مطابق ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در قانون مزبور تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، توسط شوراهای اسلامی شهرها ممنوع است و در بند الف ماده 38 قانون اخیرالذکر نرخ عوارض شهرداری ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول این قانون علاوه بر نرخ مالیات موضوع ماده 16 قانون، یک و نیم درصد تعیین شده است و تدارک و تامین آب، برق، گاز، تلفن و خطوط فاضلاب از ناحیه ادارات ذی‌ربط از مصادیق ارایه خدمات است، بنابراین وضع عوارض مجدد در این گونه موارد وجاهت قانونی ندارد و با عنایت به این که طرح دریافت حق‌الارض از شرکت‌های خدماتی ـ تاسیساتی توسط عده‌ای از نمایندگان مجلس شورای اسلامی مطرح و به تصویب نرسیده است، دلالت بر عدم وجود نص قانونی در این زمینه دارد و هیات عمومی دیوان عدالت اداری، در رای شماره 86 الی 66 ـ 1392/02/02 مصوبات شوراهای اسلامی تعدادی از شهرهای کشور در وضع عوارض حق‌الارض را ابطال کرده است، بنابراین مصوبه مورد اعتراض در تعیین و برقراری عوارض حق‌الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تهران است و به استناد بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری