رای شماره 198 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9701485 1398/02/30

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905820198 مورخ 1398/02/17 با موضوع: «ابطال ردیف 15 کد 1206 ـ 0102006 دفترچه عوارض و بهای خدمات سال 1397 شورای اسلامی شهر اسلامشهر » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/02/17 شماره دادنامه: 198 شماره پرونده: 97/1485

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای امید محمدی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخش 15 کد 1206 ـ 0102006 از دفترچه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی اسلامشهر

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بخش 15 کد 1206 ـ 0102006 از دفترچه عوارض محلی سال 1397 شورای اسلامی اسلامشهر را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«احتراما، اینجانب امید محمدی در جهت تبیین خواسته به استحضار آن عالی مقام می‌رساند، شورای اسلامی شهر اسلامشهر طی مصوبه‌ای تحت عنوان تعیین و وصول «عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیرمنقول و ارزش سرقفلی» تحت عنوان خود ساخته «بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت»، مبادرت به وضع عوارض برای نقل و انتقال املاک نموده است. مطابق مصوبه مذکور عوارض نقل و انتقال و تفکیک اراضی و معاملات غیرمنقول و ارزش سرقفلی به شرح زیر تعیین شده است:

1. عوارض تغییر مالکیت از هرمتر مربع عرصه و اعیان واحدهای مسکونی p 1% با ضریب1

2. عوارض تغییر مالکیت از هرمتر مربع عرصه و اعیان واحدهای تجاری و اداری و صنعتی p 1% با ضریب 5/1

3. عوارض تغییر مالکیت از هرمتر مربع عرصه و اعیان سایر کاربری ها p 1% با ضریب 5 %

این در حالی است که با استناد به دلایل ذیل این مصوبه مغایر قوانین و مقررات می‌باشد:

1ـ ممنوعیت برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات توسط شوراها (ممنوعیت جمع مالیات و عوارض)

نظر به این که در ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17، برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده و در قانون مالیات‌های مستقیم از جمله مواد 59 و 52 برای نقل و انتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است، بنابراین مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در تعیین عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی یا به قول خودشان بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت، مغایر قانون می‌باشد. در ماده 5 قانون تجمیع عوارض نیز تصریح شده بود که «برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و ... همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، ... توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع می‌باشد». از این رو مطابق مواد فوق شوراهای اسلامی و سایر مراجع اجازه ندارند نسبت به مواردی که برای آن‌ها پیش بینی اخذ مالیات شده است، اقدام به وضع عوارض نمایند. ماده 52 قانون مالیات‌های مستقیم نیز که تحت عنوان مالیات بر درآمد املاک آمده، مقرر می‌دارد: «درآمد شخص حقیقی یا حقوقی ناشی از واگذاری حقوق خود نسبت به املاک واقع در ایران پس از کسر معافیت‌های مقرر در این قانون مشمول مالیات بر درآمد املاک می‌باشد». به علاوه ماده 59 قانون مذکور (اصلاحی 1380) بیان می‌نماید، «نقل و انتقال قطعی املاک به ماخذ ارزش معاملاتی و به نرخ پنج درصد (5%) و همچنین انتقال حق واگذاری محل به ماخذ وجوه دریافتی مالک یا صاحب حق و به نرخ دو درصد (2%) در تاریخ انتقال از طرف مالکان عین یا صاحبان حق، مشمول مالیات می‌باشد...» و تبصره 2 اخیرالذکر حق واگذاری محل از نظر آن قانون راحق سرقفلی یا حق تصرف محل با حقوق ناشی از موقعیت تجاری محل دانسته است. بر این اساس و به استناد مطالب فوق اخذ «مالیات» با «عوارض»، در اصل در یک امر واحد قابل جمع نیستند.

2ـ آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری (رویه قضایی = ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری)

در دادنامه شماره 799 مورخ 1391/11/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه‌ای مشابه از شورای شهر رشت را با شکایت سازمان بازرسی کل کشور باطل نموده این در حالی است در آن رای صراحتا اعلام شده بود که اخذ چنین عوارضی از نقل و انتقال اراضی اشخاص مغایر صریح قانون است. در جدول ذیل می‌توان آرا مرتبط دیگر را در این رابطه با همین مضمون و به نحو مختصر مشاهده نمود. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در آرا متعددی به صراحت، اصل موضوع مصوب شورای اسلامی شهر اسلامشهر جهت وضع و تعیین عوارض سالانه را غیرقانونی و مورد ابطال قرار داده است. لیکن علی رغم اعلان آرای مذکور در روزنامه رسمی یا حتی اعلام مستقیم آن توسط اشخاص به آن شورا، تاثیری در روند نادرست آن شورا نداشته و مرجع مذکور با بی اعتنایی نسبت به اصل موضوع ابطالی توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، موجبات دور زدن قوانین و آرای آن دیوان را فراهم می‌نماید.

رای هیات عمومی به شماره 892 به تاریخ 1396/11/14: نظر به اینکه در تبصره 1 ماده 5 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381، برقراری عوارض بر درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات ممنوع اعلام شده است و در قانون مالیات‌های مستقیم از جمله مواد 59 و 52 برای نقل و انتقال قطعی املاک و واگذاری حقوق اشخاص حقیقی و حقوقی بر املاک مالیات تعیین شده است، بنابراین ماده 2 شیوه محاسبه عوارض محلی عمومی مصوب سال 1383 وزارت کشور در تعیین عوارض بر معاملات غیرمنقول (زمین و ساختمان) مغایر قانون تشخیص و به استناد بند1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، حکم به ابطال آن صادر می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تسری ابطال مصوبه به زمان تصویب موافقت نشد.

ابطالی های عوارض بر معامله املاک، مستغلات، مستحدثات و سرقفلی یا بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت در آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری در بخش ضمیمه آمده است.

با توجه به این که دیوان عدالت اداری در آرایی مشابه اخذ چنین وجوهی از نقل و انتقال اراضی اشخاص در شهرهای دیگر را خلاف قانون قلمداد کرده و به استناد ماده 301 که مقرر می‌دارد: «کسی که عمدا یا اشتباها چیزی را که مستحق نبوده است دریافت کند ملزم است که آن را به مالک تسلیم کند.» و ماده 302 قانون مذکور که اشعار می‌دارد: «اگر کسی که اشتباها خود را مدیون می دانست آن دین را تادیه کند حق دارد از کسی که آن را بدون حق، اخذ کرده است استرداد نماید.» همچنین ماده 303 در این رابطه تصریح دارد که: «کسی که مالی را من غیرحق، دریافت کرده است ضامن عین و منافع آن است اعم از این که به عدم استحقاق خود عالم باشد یا جاهل .» شهرداری اسلامشهر نسبت به اخذ چنین مبالغی از نقل و انتقال املاک و سرقفلی مبادرت می‌ورزد باید توجه داشت که آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبین این است که شهرداری ها اخذ چنین مبالغی را غیرقانونی ندانسته و در عبارات آن‌ها نیز بیم تجری نسبت به شهروندان مبنی بر اخذ مبالغ غیرقانونی مشاهده می‌گردد؛ چرا که با عنایت به آرای ذکر شده از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر غیرقانونی بودن اخذ عوارض نقل و انتقال املاک (مغایر قانون مالیات بر ارزش افزوده) اخذ وجوه مذکور بر خلاف ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت نیز می‌باشد. در این قانون دریافت هرگونه وجه، کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط نهادهای عمومی غیردولتی غیراز مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می‌شود ممنوع شده و از آن جا که اخذ وجوهی به عنوان عوارض نقل و انتقال املاک و سرقفلی خلاف قانون مالیات بر ارزش افزوده دانسته شده لذا هیچ توجیهی برای اخذ این وجوه پذیرفته نیست. اصل عدالت و قبح ترجیح بلامرجح و حفظ حقوق شهروندی نیز اقتضا می‌کند وقتی اخذ عوارضی از شهروندان بخشی از این سرزمین که در مغایرت با قانون شناخته شده نمی توان اخذ همان وجه را از مردمان شهروندان دیگر جایز و قانونی قلمداد کرد چرا که این امر با اصل 20 و بند 14 اصل 3 قانون اساسی مبنی بر یکسانی افراد در برابر قانون، مغایر است.

لذا به منظور پیشگیری از این امر تقاضای اعمال ماده 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 که مقرر می‌دارد:

«چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی، الزامی است. هرگاه مراجع مربوط، مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رییس دیوان موضوع را خارج از نوبت بدون رعایت مفاد ماده (83) این قانون و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده، در هیات عمومی مطرح می‌نماید.» را از آن مقام دارم. بنا به مراتب و نظر به این که مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر در خصوص «بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت» و «عوارض نقل و انتقال و معاملات غیرمنقول و ارزش سرقفلی» با قانون مالیات بر ارزش افزوده مغایرت دارد وضع عوارض توسط شورای اسلامی شهر اسلامشهر در تجویز اخذ عوارض مذکور خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات آن شورا می‌باشد، لذا مستندا به مواد 13، بند 1 ماده 12، 88 و 92 قانون دیوان عدالت اداری سال 1392 استدعای ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر اسلامشهر و جلوگیری از اخذ عوارض غیرقانونی شهرداری اسلامشهر از زمان تصویب و خارج از نوبت را دارم.»

متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است:

«در اجـرای تبصره 1 مـاده 50 قانون مالیات بـر ارزش افزوده، عوارض پیشنهادی شهرداری جهت تصویب اعلام می‌گردد.

رییس دیوان عدالت اداری رسیدگی به موضوع را در اجرای ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 به هیات عمومی ارجاع کرد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تـاریخ 1398/02/17 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان و نیز با حضور نماینده معرفی شده از طرف شکایت تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مقرر شده است که: «چنانچه مصوبه‌ای در هیات عمومی ابطال شود، رعایت مفاد رای هیات عمومی در مصوبات بعدی الزامی است. هرگاه مراجع مربوط مصوبه جدیدی مغایر رای هیات عمومی تصویب کنند، رییس دیوان موضوع را خارج از نوبت، بدون رعایت مفاد ماده 83 قانون مذکور و فقط با دعوت نماینده مرجع تصویب کننده در هیات عمومی مطرح می‌نماید.» نظر به اینکه در آرا شماره 469 ـ 1393/11/23، 531ـ 1393/06/17 و 799 ـ 1391/11/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبات تعدادی از شوراهای اسلامی شهرهای کشور مبنی بر دریافت عوارض نقل و انتقال اراضی و معاملات غیرمنقول و ارزش سرقفلی به لحاظ مغایرت با قانون و خروج از حدود اختیارات ابطال شده است و شورای اسلامی شهر اسلامشهر در تصویب ردیف 15 کد 1206 ـ 0102006 دفترچه عوارض و بهای خدمات سال 1397 بهای خدمات ناشی از تغییر مالکیت وضع کرده است، بنابراین ردیف 15 از تعرفه عوارض یاد شده به لحاظ مغایرت با آرا هیات عمومی با استناد به بند1 ماده 12 و مواد 88 و 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون یاد شده و عطف اثر ابطال به تاریخ تصویب تعرفه مورد شکایت موافقت نشد.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی