رای شماره 2113888 هییت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: الف. اطلاق ماده 15 تعرفه عوارض محلی سال...

شماره 0301624ـ0302337                                                            1404/09/02

بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هییت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390002113888 مورخ 1404/08/20 مبنی بر: الف. اطلاق ماده 15 تعرفه عوارض محلی سال 1403 مصوب شورای اسلامی شهر گرگان تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار از تاریخ تصویب ابطال شد. ب. تبصره 4 ماده 15 تعرفه عوارض محلی سال 1403 شهرداری گرگان به دلیل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختیار از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیرکل هییت عمومی و هییت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1404/08/20            شماره دادنامه:  140431390002113888

شماره پرونده: 0301624-0302337

مرجع رسیدگی: هییت عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکیان: آقایان سیدرضا،سیدابوالحسن، سیدجواد و سیده فاطمه شهرت همگی حسینی اوزینه و خانم ام سلیمه سلامتی همگی با وکالت آقای ابراهیم شاهرخ آبادی

طرف شکایت:  شورای اسلامی شهر گرگان ـ شهرداری شهر گرگان

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 15 و تبصره 4 آن از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1403 مصوب شورای اسلامی شهر گرگان تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران شهری 

گردش کار: آقای ابراهیم شاهرخ آبادی به وکالت از شاکیان به موجب دادخواستی ابطال ماده 15 و تبصره 4 آن از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1403 مصوب شورای اسلامی شهر گرگان را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده است که:

"تبصره 4 ذیل ماده 15 تعرفه عوارض سال 1403 شورای اسلامی شهر گرگان که مورد استناد رای کمیسیون ماده 77 قرار گرفته است مقرر می دارد: مالکین آن دسته از املاک سطح شهر با هر میزان عرض معبر که راسا از طریق اقدامات قضایی به نحوی از انحا نسبت به میزان مساحت واقع در طرح اقدام به اخذ غرامت و خسارات از شهرداری می نمایند باید عوارض ارزش افزوده باقیمانده ملک را بپردازند، در حالی که این مصوبه اولا خلاف اصل 34 قانون اساسی است زیرا دادخواهی و تظلم خواهی حق مسلم هر فرد است و هیچ کس را نمی توان از دادگاهی که حق مراجعه به آن را دارد منع کرد، ثانیا طبق آرا وحدت رویه  شماره های 204 و 205 [205-140009970905810204] مورخ 1400/02/28 هییت عمومی دیوان عدالت اداری تبصره 4 ماده 15 تعرفه عوارض محلی سال 1398 شورای شهر گرگان با استناد به نظریه شورای نگهبان همین موضوع عوارض تصویبی معترض عنه و موضوع شکایت را ابطال کرده است و با توجه به این که طبق ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری رعایت مفاد رای هییت عمومی در مصوبات بعدی شورا الزامی است متاسفانه شورا مبادرت به تصویب مجدد و مکرر همان مصوبه ای را نموده که سابقا ابطال گردیده است و شهرداری هم با علم و اطلاع از این قضیه با تمسک و تحت لوای مصوبات غیرقانونی و نامشروع شورای شهر اقدام به مطالبه وجوهی به ناحق از شهروندان می نمایند.

به موجب بند 4 از فراز (الف) تبصره یک ماده 2 قانون درآمدهای پایدار شهرداری ها، دریافت بهای خدمات و سایر عناوین مشابه در مواردی که عوارض وضع یا ابطال شده باشد ممنوع است.

مفاد ماده 15 تعرفه عوارض مصوبه شورای شهر از حیث تعیین و محاسبه عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری خلاف بند 7 از فراز (الف) تبصره یک ماده 2 قانون درآمدهای پایدار شهرداری ها می باشد زیرا قانون مذکور مبنای محاسبه عوارض مذکور را قیمت معاملاتی ماده 64 قانون مالیات های مستقیم سال 66 مقرر داشته است نه قیمت روز و کارشناسی که شورا مصوب کرده است لذا با قانون معارض و متناقض است، ابطال مصوبه شورای شهر گرگان را خواستارم."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

"تعرفه عواض و بهای خدمات سال 1403 مصوب شورای اسلامی شهر گرگان

ماده 15: عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران شهری:

کلیه اراضی و املاکی که در مسیر اجرای طرح های احداث، توسعه، اصلاح و تعریض (معابر و میادین) واقع می شوند برای محاسبه ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های مذکور، ما به التفاوت ارزش عرصه باقیمانده ملک، قبل از تعریض و پس از تعریض، به قیمت روز، توسط کارشناس رسمی دادگستری ارزیابی و 40 درصد آن به عنوان ارزش افزوده ملک توسط شهرداری محاسبه و وصول خواهد شد.

.............................

تبصره 4ـ مالکین آن دسته از املاک سطح شهر با هر میزان عرض معبر که راسا از طریق اقدامات مراجع قضایی به نحوی از انحا نسبت به میزان مساحت واقع در طرح اقدام به اخذ غرامت و خسارت از شهرداری می نمایند به ازای هر متر مربع عرصه باقیمانده به میزان 40 درصد ارزش افزوده باقیمانده ملک، مشمول پرداخت عوارض ارزش افزوده می گردند. ـ رییس شورای اسلامی شهر گرگان"

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی و شهردار شهر گرگان به موجب لوایح شماره 3738067 ـ 1403/09/19، 2963280 ـ 1403/07/30 و 3654895 ـ 1403/09/13 ثبت شده در دفتر اندیکاتور هییت عمومی دیوان عدالت اداری با متن مشابه توضیحاتی داده اند که خلاصه آن به قرار زیر است: 

"شهرداری ها به عنوان موسسه عمومی غیردولتی و عام المنفعه بوده که درآمدهای ثابت و پایدار آن صرفا از پرداخت های شهروندان هر شهر که به صورت عوارض ناشی از مصوبات شورای اسلامی شهر یا جرایم کمیسیون ماده 100 بوده که این درآمد حاصله در بودجه سالانه پیش بینی و مطابق ردیف های مالی و برنامه ریزی انجام شده در غالب پروژه ها و طرح های عمرانی و جاری هزینه می گردد.

بر همین اساس ابتدا در قانون توسعه برنامه پنجم اقتصادی در ذیل ماده 174 آن عوارض ارزش افزوده اراضی و املاک ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری پیش بینی نموده است که نوع و میزان آن پس از پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر به مرحله اجرا درآمده است.

در سال 1401 مجلس شورای اسلامی قانونی تحت عنوان قانون درآمد پایدار تصویب نموده و در ماده یک آن به شهرداری ها و دهیاری ها اجازه داده شده است، در چهارچوب قوانین و مقررات از انواع ابزارهای تامین منابع مالی و روش های اجرایی مناسب برای اجرای طرح های مصوب شهری و روستایی استفاده نمایند و در بند (الف) تبصره یک از ماده 2 قانون درآمد پایدار درتعریف عوارض محلی آمده است «وجوهی است که برای تامین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی مستحدثات، تاسیسات تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیر منقول مطابق قوانین تعیین گردد» پس بنابراین اصل و اساس عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده است، وصول آن کاملا درراستای قانون بوده و هیچ تخطی و تخلفی در پیشنهاد و تصویب آن صورت نپذیرفته است. بنابراین ادعایی شکات فاقد وجاهت قانونی است.

اما در خصوص نحوه ایجاد ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی برای ملک شکات به عرض می رساند، شکات ابتدا دعوی غرامت بابت خیابانی که بیش از 25 سال توسط مورث شکات آزاد شده بود مطرح و غرامت دریافت نموده اند. پس بنابراین مانع از طرح دعوی نشده است و در پاسخ به ایراد، به رای مورد استناد شکات نیز به عرض می رساند، در این رای با شروط سه گانه مصوبه را ابطال نموده است. به عبارت دیگر اگر مصوبه شورای اسلامی شهر مشمول هریک از شروط سه گانه گردد، مصوبه قابلیت اجرایی ندارد. در حالی که این مصوبه مانع از طرح دعوی نشده است و پس از دریافت غرامت بوده و مصوبه سال 1403 براساس قانون درآمد پایدار و آیین نامه اجرای تبصره 1 ماده 2 آن بوده که به شهرداری اجازه وضع عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح را داده است.

در پاسخ به ایراد دیگر شکات که اعلام داشته اند، براساس بند 4 از فراز 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار دریافت بهای خدمات و سایر عناوین مشابه در مواردی که عوارض وضع و یا ابطال شده، ممنوع است. در حالی که اولا این عوارض در تعریف عوارض محلی به صراحت در بند (الف) از تبصره 1 از ماده 2 قانون درآمد پایدار آمده است: «وجوهی است که برای تامین بخشی از هزینه های شهر و روستا بر مواردی اعم از اراضی مستحدثات، تاسیسات تبلیغات معابر و فضاهای درون شهری و روستایی و ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری و روستایی و دارایی های غیر منقول مطابق قوانین تعیین گردد» پس بنابراین اصل و اساس عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمرانی توسط مجلس شورای اسلامی تصویب شده است. ثانیا: این عوارض بر اساس جدول عناوین عوارضی که در اجرایی تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پایدار که به وزارت کشور اجازه داده است، دستورالعمل عناوین و وضع عوارض را برای شهرداری ها تهیه و ابلاغ نمایند و این مصوبه دقیقا دارای منشا قانونی بوده و اجازه وضع آن به شورای اسلامی داده شده است و وزارت کشور در دستورالعمل ابلاغی به شماره 202865 مورخ 1402/09/28 که به شهرداری ها ابلاغ نموده دقیقا عنوان «عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های توسعه شهری، را تعریف و ضوابط و ترتیبات وصول آن را به این صورت بیان نمود: «این عنوان از عوارض از املاک و اراضی که بر اثر اجرای طرح های احداث یا تعریض معابر برای آنها ارزش افزوده ایجاد می گردد، حداکثر به میزان 40 درصد ارزش افزوده ایجاد شده برای یک بار قابل وصول می باشد.

ایراد دیگری که شکات اعلام داشته اند راجع به نحوه محاسبه و قیمت منطقه ای بوده است در حالی که اولا طرح های بازگشایی معابر باعث می شود که قیمت روز ملک های حاشیه خیابان و مازاد بر طرح که باقیمانده از طرح بوده افزایش می یابد و این افزایش را نمی توان با قیمت منطقه ای موضوع ماده 64 محاسبه نموده، بلکه به استناد دستورالعمل وزارت کشور می بایست براساس ارزش افزوده ایجاد شده روز و با ترتیبات وصول اعلام شده توسط وزارت کشور محاسبه نمود. ثانیا غرامت دریافتی توسط شکات از شهرداری براساس قیمت روز بوده و با این رویکرد تمام شهرداری ها براساس رویه واحد عوارض مورد اعتراض را وضع نموده اند.

مطابق آرای شماره 587 مورخ 1383/11/25 و 786 [9610090905800786] مورخ 1396/08/09 هییت عمومی دیوان عدالت اداری، عوارض از جمله حقوق دیوانی بوده و غیر از جرایم مربوطه به کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری ها می باشد.

در آرای متعدد هییت عمومی دیوان عدالت اداری من جمله آرای شماره 105 مورخ 1374/07/01، 81 [181] مورخ 1383/05/04 و 1229 مورخ 1383/10/23 وضع عوارض بر حق مشرفیت خارج از حدود اختیارات شورای شهر تشخیص داده نشده است.

در باب اثر آتی مصوبات و قوانین که مغایر با ماده 4 قانون مدنی اعلام شده، همین مقدار بسنده است که در ادامه مقنن اشاره داشته «مگر آن که قانونگذار در خود قانون، مقررات خاصی نسبت به این موضوع اتخاذ نموده باشد» با این وصف، ایراد اعلامی قابل استماع نمی باشد.

علی هذا با عنایت به مراتب معنونه، درخواست رد شکایت و تایید مصوبه شورای اسلامی مورد استدعا است."

هییت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/08/20 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هییت عمومی

الف. اولا هرچند طبق بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهری و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می شود از جمله وظایف و مسیولیت های شوراهای اسلامی شهر است، لیکن اخذ هرگونه عوارض و خدمات از سوی شهرداری منوط به ارایه خدمت از سوی شهرداری ها است که در مانحن فیه چنین خدمتی ارایه نمی شود. ثانیا براساس ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/11/27: «دریافت هرگونه کالا و یا خدمات تحت هر عنوان از اشخاص حقیقی و حقوقی توسط وزارتخانه ها، موسسات و شرکت های دولتی غیر از مواردی که در مقررات قانونی مربوط معین شده یا می شود، همچنین اخذ هدایا و کمک نقدی و جنسی در قبال کلیه معاملات اعم از داخلی و خارجی ممنوع می باشد...» ثالثا به موجب دستورالعمل اجرایی تبصره (1) ماده 2 قانون درآمد پایدار و هزینه شهرداری ها و دهیاری ها مصوب وزارت کشور مندرج در جدول شماره یک مقرر شده است که عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرح های عمران شهری از اراضی و املاکی که بر اثر اجرای طرح های احداث یا تعریض معابر برای آنها ارزش افزوده ایجاد می گردد، حداکثر به میزان 40% ارزش افزوده ایجاد شده برای یک بار قابل وصول است. با توجه به مراتب فوق، اطلاق ماده 15 تعرفه عوارض محلی سال 1403 شهرداری گرگان که تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشی از اجرای طرحهای توسعه شهری به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود.

ب. براساس اصل سی و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «دادخواهی حق مسلم هر فرد است و هرکس می تواند به منظور دادخواهی به دادگاه های صالح رجوع نماید. همه افراد ملت حق دارند این گونه دادگاه ها را در دسترس داشته باشند و هیچ کس را نمی توان از مراجعه به دادگاهی که به موجب قانون حق مراجعه به آن را دارد، منع کرد.» ثانیا به موجب ماده 30 قانون مدنی هر مالکی نسبت به مایملک خود حق همه گونه تصرف و انتفاع دارد، مگر در مواردی که قانون استثنا کرده باشد و برمبنای ماده 31 قانون مزبور هیچ مالی را از تصرف صاحب آن  نمی توان بیرون کرد، مگر به حکم قانون. ثالثا در آرا هییت عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه شماره 140231390001838092 مورخ 1402/07/18 مقررات مشابه با مقرره مورد اعتراض خارج از حدود اختیار و خلاف قانون تشخیص و ابطال شده است. با توجه به مراتب فوق، تبصره 4 ماده 15 تعرفه عوارض محلی سال 1403 شهرداری گرگان خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/02/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. 

رییس هییت عمومی دیوان عدالت اداری ـ احمدرضا عابدی