رای شماره 880 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

گردش کار: آقایان امیر ربیعی زاده و محسن یاوری به وکالت از شرکت بیمه کوثر به موجب دادخواستی ابطال مصوبات شماره 24394/ش الف ـ 1385/11/14، 36458 ـ 1392/11/16 و 38570/92/ص ـ 1392/11/30 رییس شورای اسلامی شهر شیراز در خصوص تعرفه عوارض حق بیمه آتش سوزی به میزان 3% را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

«ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و تحیت

احتراما به استحضار می‌رساند شورای اسلامی شهر شیراز بر اساس مصوبه‌های شماره 24394 ـ 1385/11/14 و 36458 ـ 1392/09/17[16/11/1392] و 38570/92/ص ـ 1392/11/30 اقدام به تعیین عوارض به میزان 3% کل حق بیمه‌نامه‌های دریافتی از آتش سوزی کرده است.

اولا: تصویب عوارض حق بیمه آتش سوزی در واقع اعمال هزینه گزافی است بر تعداد محدودی از بیمه گذاران که هزینه خدمات آتش نشانی یک شهر به آن‌ها تحمیل می‌گردد و این تصمیم مخالف اصول 3 و 19 و 105 قانون اساسی می‌باشد. همان طور که مستحضرید و قبلا نیز اعلام شده است مصوبات شورای شهر شیراز، در خصوص تعیین و وضع عوارض نسبت به حق بیمه، بیمه‌نامه‌های صادره توسط شرکت‌های بیمه، مرتبط به زمانی است که قانون کلی و جامعی در این خصوص وجود نداشته و قانونگذار به شوراهای شهر اجازه داده بود که حسب مورد، نسبت به وضع عوارض محلی پیرامون مواردی که فاقد عوارض عمومی می‌باشد اقدام نمایند (ماده 41 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت... مصوب سال 1373ـ تبصره 5 ماده اول قانون اصلاح مواردی از قانون برنامه سوم توسعه موسوم به قانون تجمیع عوارض). ولی اینکه به موجب قانون عام و کلی و لازم‌الاجرا در سراسر کشور، مجوز اخذ عوارض بر فروش کالا و خدمات (از جمله فروش خدمات بیمه‌ای) داده شده و این قانون در حال اجرا می‌باشد لذا مقررات سابق و نیز مصوبات قبلی شوراهای شهر در این خصوص کان لم یکن و ملغی‌الاثر می‌باشد.

ثانیا: به موجب ماده 38 قانون مالیات بر ارزش افزوده بر کلیه خدمات بیمه‌ای، عوارضی معادل 3% مبلغ فروش خدمات (حق بیمه) به نفع شهرداری ها پیش بینی گردیده که این عوارض به موجب ماده مذکور نسبت به حق بیمه هرگونه بیمه نامه صادره در صنعت بیمه محاسبه و از بیمه گران وصول می‌گردد و حسب قسمت اخیر تبصره 1 ماده 38 عوارض مربوط به داخل حریم شهرها به حساب شهرداری مربوطه واریز می‌شود و عوارض مرتبط با خارج از حریم شهرها نیز به حساب متمرکز وجوه موضوع تبصره 2 ماده 39 همان قانون منظور می‌گردد تا بین دهیاری‌های شهرستان مربوطه توزیع می‌شود.

ثالثا: از آنجا که نسبت به فروش هرگونه کالا و خدمات صرفا یک بار عوارض مجاز می‌باشد و به شرح گفته شده به موجب قانون مالیات بر ارزش افزوده نسبت به خدمات بیمه‌ای عوارض به صورت کلی و سراسری به نفع شهرداری ها وضع گردیده و لذا شوراهای شهر دیگر نمی توانند نسبت به حق بیمه عوارض وضع نمایند.

این مراتب در ماده 50 و تبصره 1 آن و همچنین ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مورد تصریح واقع شده است: «ماده 50 ـ برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی و اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیر بانکی مجاز، توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.»

تبصره1: شوراهای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده، موظفند موارد را حداکثر تا 15 بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد تصویب و اعلام عمومی نمایند، ملاحظه می‌شود که نه تن ها در متن ماده 50 و بلکه در تبصره آن نیز وضع هر نوع عوارض برای مواردی که در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین تکلیف شده، ممنوع شده است.

ماده 52 ـ به موجب ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب 1381 و اصلاحیه بعدی آن (موسوم به تجمیع عوارض) و سایر قوانین و مقررات خاص و عام و مغایر لغو گردیده و برقراری و دریافت هرگونه مالیات غیر مستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات ممنوع می‌باشد. خدمات بیمه نیز مشمول مالیات و عوارض ارزش افزوده گردیده و توسط این شرکت به طور مرتب پرداخت شده و می‌شود. بدین ترتیب از تاریخ تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده (سال 1387) شوراهای شهر حق وضع عوارض نسبت به حق بیمه ها را ندارند و کلیه مصوبات قبلی نیز در این زمینه اعم از مقررات قانونی مصوبات شورای شهر، آیین‌نامه ها، دستورالعمل ها و آرای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوعا منتفی است.

رابعا: مطابق بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن از جمله وظایف شوراهای اسلامی شهرهاست و دلالت بر این معنی دارد که شوراهای اسلامی شهر برای تصویب عوارض محلی صلاحیت دارد و مجاز به تعیین و تصویب عوارض کشوری و ملی نمی باشد و با وحدت ملاک از دادنامه 88/633 ـ 1389/06/28 هیات عمومی دیوان عدالت اداری غیر محلی بودن و اخذ عوارض خدمات بانک‌های سراسر کشور تایید می‌گردد و به طریق اولی خدمات بیمه را که هم از نظر مبادی اخذ وجوه که مربوط به بیمه گذاران کل کشور و حتی خارج از کشور می‌باشد و هم از نظر اموال مورد بیمه که بعضا دورترین نقاط کشور و حتی کشورهای خارجی می‌باشد می‌باید غیرمحلی و ملی و حتی فراملی دانست و از آنجا که حق بیمه در سراسر کشور مثل خدمات مورد ارایه بانک ها یکسان بوده که توسط شورای عالی بیمه پس از تصویب مجلس شورای اسلامی تعیین و وضع می‌شود و حق بیمه وصولی در هر یک از شعبه‌های شرکت‌های بیمه در شهرستان درآمد آن شعبه محسوب نشده بلکه به عنوان تضمین و پشتوانه پرداخت خسارت وارده به زیان دیدگان می‌باشد از این رو قانونا عوارض وضع شده بر حق بیمه‌های وصولی از مصداق عوارض محلی تلقی نمی شود و برقراری هرگونه عوارض از بیمه‌نامه‌های صادره الزامی می‌باید غیرمحلی و حتی فراملی دانست.

النهایه: نظر به اینکه ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17 برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و نیز ارایه خدماتی که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها مشخص شده است و همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات توسط شوراهای اسلامی شهر و یا سایر مراجع ممنوع شده است و در بند الف ماده 38 قانون مذکور نرخ عوارض خدمات تعیین شده است و موارد مصرح در تعرفه مورد اعتراض از مصادیق ارایه خدمات و ماخذ محاسبه مالیات به شمار می‌رود و بیمه کوثر نیز طبق مقررات قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 مالیات و عوارض خدمات ارایه شده را پرداخت می‌کنند لذا مطابق مواد 50 و 52 قانون یاد شده تصویب و اخذ عوارض از قراردادهای بیمه مغایر قانون می‌باشد. بر اساس مصوبه قوه مقننه باشد و مضافا اینکه مطابق مواد 1، 5، 16، 38 و 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 برقراری وضع هرگونه عوارض برای ارایه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها مشخص شده است توسط شوراهای اسلامی ممنوع است و با توجه به این موضوع مصوبه مورد اعتراض از مصادیق ارایه خدمات است که در قانون یاد شده تکلیف آن مشخص شده است و وضع عوارض خدمات بیمه معادل 3% کل مبلغ بیمه‌های آتش سوزی خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع تصویب می‌باشد لذا تقاضای ابطال مصوبه‌های شماره 24394 ـ 1385/11/14 و 36458 ـ 1392/09/17 از آن مرجع مورد استدعاست.»

متن مصوبات مورد اعتراض به قرار زیر است:

الف) مصوبه شماره 36458 ـ 1392/11/16 شورای اسلامی شهر شیراز:

«برادر گرامی جناب آقای تدین

سرپرست محترم فرمانداری شهرستان شیراز

با سلام

احتراما، نامه شماره 168955/92 ـ 1392/09/16 شهرداری شیراز مثبوت به شماره 36458 ـ 1392/09/17 دبیرخانه شورا مبنی بر استفساریه از شورا در خصوص اخذ 3% عوارض حق بیمه دریافتی مربوط به انواع حریق از شرکت ها و نمایندگی‌های بیمه مندرج در مصوبه 24394 ـ 1385/11/14، ارسالی از برنامه و بودجه، امور حقوقی و املاک شورا، در سی امین جلسه علنی شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1392/11/14 مطرح و مستند به وظایف مندرج در ماده 71 اصلاحی قانون شوراها با توجه به ابهام شهرداری در خصوص اجرای مصوبه شماره 24394 ـ 1385/11/14 تفسیر و منظور از انواع حریق در مصوبه شماره 24394 ـ 1385/11/14 شورای اسلامی شهر شامل هر نوع بیمه حریق که از طریق درخواست‌کنندگان این نوع بیمه از شرکت‌های بیمه‌ای و نمایندگی آن‌ها در محدوده و حریم شهر شیراز منجر به تنظیم قرارداد و صدور بیمه نامه از جمله ساختمانی، تجاری، اداری، مسکونی، صنعتی، کارگاهی، اتومبیل و غیره می‌باشد. خواهشمند است مستند به مواد 80 و 93 اصلاحی قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی مصوب 1375/03/01 مصوبه مذکور را بررسی و نتیجه را به این شورا اعلام نمایید. ـ رییس شورای اسلامی شهر شیراز»

ب) مصوبه شماره 38570/92/ص ـ 1392/11/30 شورای اسلامی شهر شیراز:

«برادر گرامی جناب آقای مهندس پاک فطرت

شهردار محترم شیراز

با سلام

احتراما، نامه شماره 168955/92 ـ 1392/09/16 جنابعالی مثبوت به شماره 36458 ـ 1392/09/17 دبیرخانه شورا مبنی بر استفساریه از شورا در خصوص اخذ 3% عوارض حق بیمه دریافتی مربوط به انواع حریق از شرکت ها و نمایندگی‌های بیمه مندرج در مصوبه 24394 ـ 1385/11/14 در سی امین جلسه علنی شورای اسلامی شهر شیراز مورخ 1392/11/14 مطرح و طی مصوبه 36458 ـ 1392/11/16 و مستند به وظایف مندرج در ماده 71 اصلاحی قانون شوراها با توجه به ابهام شهرداری در خصوص اجرای مصوبه شماره 24394 ـ 1385/11/12 تفسیر و منظور از انوع حریق در مصوبه شماره 24394 ـ 1385/11/14 شورای اسلامی شهر شامل هر نوع بیمه حریق که از طریق درخواست‌کنندگان این نوع بیمه از شرکت‌های بیمه‌ای و نمایندگی آن‌ها در محدوده و حریم شهر شیراز منجر به تنظیم قرارداد و صدور بیمه نامه از جمله ساختمانی، تجاری، اداری، مسکونـی، صنعتی، کارگاهی، اتومبیل و غیره می‌باشد.

متعاقبا پس از ارسال مصوبه مذکور به فرمانداری آن مرجع طی نامه شماره 1168/92/ش ش ـ 1391/11/17، مصوبه مذکور را مغایر با قوانین و مقررات مربوطه، حدود وظایف و اختیارات شورای اسلامی شهر و سیاست‌های عمومی کشور تشخیص نداده است. لذا مقتضی است دستور فرمایید مستند به مواد 80 و 93 اصلاحی قانون شوراها نسبت به اجرای مصوبه مذکور اقدام و نتیجه را به این شورا اعلام نمایند. ـ رییس شورای اسلامی شهر شیراز»

ج) مصوبه شماره 24394/ش الف ـ 1385/11/14 شورای اسلامی شهر شیراز:

«برادر گرامی جناب آقای دکتر قادری

شهردار محترم شیراز

سلام علیکم

احتراما، نامه دو فوریتی شهرداری به شماره 2/23097 ـ 1385/11/12 مثبوت به شماره 24394 ـ 1385/11/12 در خصوص اخذ 3 درصد عوارض از حق بیمه دریافتی مربوط به انواع حریق از شرکت‌های بیمه و نمایندگی آن‌ها در جلسه مورخ 1385/11/12 شورای اسلامی شهر شیراز مطرح و ضمن تصویب دو فوریت آن مورد موافقت قرار گرفت.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر شیراز به موجب لایحه شماره 2787/97/ص ـ 1397/07/24 توضیح داده است که:

«ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

با سلام

با احترام، بازگشت به ابلاغیه پرونده شماره 9609980905801452 و کلاسه 39966 موضوع درخواست شرکت بیمه کوثر در خصوص تقاضای ابطال مصوبات شماره‌های 24394/ش الف و 36458 ـ 1385/11/14 و 1392/09/17 [24394/ش الف ـ 1385/11/14، 36458 ـ 1392/11/16 و 38570/92/س ـ 1392/11/30] شورای اسلامی شهر شیراز در مورد حق بیمه آتش سوزی دفاعیات این شورا به شرح ذیل تقدیم می‌گردد: قبل از ورود به دفاع از موضوع و مصوبات این شورا، معروض می‌دارد که شاکی شماره مصوبه 38750/92 ـ 1392/11/30 را به اشتباه در دادخواست ذکر نموده و با این شماره مصوبه وجود ندارد و اساسا ابلاغ مصوبه صادر گردیده است. خواهشمند است موارد ذیل که تاکنون در آرا مختلف هیات عمومی دیوان به آن اشاره و استناد نشده است مد نظر قرار گیرد.

1ـ برابر بند 9 ماده 2 قانون تجارت «عملیات بیمه بحری و غیر بحری تجاری محسوب می‌گردد» و لذا استناد شاکی در متن دادخواست و ذکر موضوع در برخی آرا هیات عمومی بر اینکه «امور بیمه خدماتی» است صحیح نبوده و مخالف صریح قانون می‌باشد این موضوع (منظور تجاری بودن فعالیت) نیز در خصوص بانک ها در دادنامه شماره 1052 ـ 1396/10/19 مبنی بر عدم ابطال مصوبه شماره 4072/94 شورای اسلامی شهر شیراز مورد استناد قرار گرفته است که نظر اعضای هیات عمومی را به آن جلب می نماییم.

2ـ در قانون مالیات بر ارزش افزوده هیچ گونه ذکری از امور بیمه‌ای و پرداخت مالیات بر ارزش افزوده برای امور بیمه نشده است و استناد به این موضوع که امور بیمه خدماتی می‌باشد لذا مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده می‌گردند نیز صحیح نمی باشد.

3ـ موضوع محلی بودن یا ملی بودن امور بیمه‌ای که شاکی در بند رابعا به آن اشاره نموده است نیز از وحدت ملاک متن رای هیات عمومی دیوان در دادنامه شماره 1052 ـ 1396/10/19 (اخیرالصدور) آن دیوان در خصوص بانک ها مستفاد می‌گردد زیرا در متن رای مزبور آمده است «هر چند قوانین و مقررات عمومی حاکم بر بانک ها سراسری و ملی بوده لیکن حسب تبصره 1 ماده 3 قانون تجارت، محل فعالیت بانک ها از مصادیق واحدهای تجاری است و به همین علت وضع عوارض کسب و پیشه (عوارض منحلی) از بانک‌های دولتی، خصوصی و صندوق‌های قرض‌الحسنه و موسسات مالی و اعتباری را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص نداده است» و مستفاد از متن فوق و اینکه عملیات بیمه‌ای در قانون تجارت، تجاری محسوب می‌گردند لذا شوراهای اسلامی صلاحیت وضع عوارض را با استناد به بند 4 این لایحه دارا می‌باشند.

4ـ کلیه مستندات ذکر گردیده در متن رای اخیرالصدور آن هیات به شماره 1052 ـ 1396/10/19 نیز مشمول امور بیمه‌ای می‌باشند که از آن جمله: 1ـ صلاحیت شوراها در وضع عوارض محلی به استناد تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده 2ـ تجاری بودن امور و عملیات بانک ها و بیمه ها 3ـ صلاحیت شورا مطابق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراهای اسلامی مصوب 1362 4ـ بند 16 ماده 80 اصلاحی قانون قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 و اصلاحات بعدی و بند 26 همین ماده مضاف بر اینکه آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهرها مصوب 1375 نیز به صلاحیت شوراها در وضع عوارض را تایید کرده است مضاف بر اینکه بیمه آتش سوزی برای املاک در محدوده شهر صادر شده است و تسری به املاک خارج از محدوده نمی شود، لذا جنبه ملی ندارد.

5 ـ از آن هیات عمومی تقاضا می‌شود موضوع در هیات تخصصی عمران، شهرسازی و اسناد دیوان عدالت اداری نیز مطرح و نظر آن هیات مزبور اخذ گردد. علی ایحال با عنایت به مراتب فوق و با توجه به غیر موجه بودن تقاضای شاکی و توجه به متن رای هیات عمومی در دادنامه 1052 سال 1396 تقاضای رد درخواست شاکی را دارد.»

پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکی، اخذ 3% عوارض از حق بیمه دریافتی مربوط به انواع حریق از شرکت‌های بیمه و نمایندگی را مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی ندانسته است و به استناد مواد 12 و 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 75 ـ 1398/03/08 رای به رد شکایت شاکی صادر کرده است. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافته است.

رسیدگی به مصوبات شماره 36458 ـ 1392/11/16 و 38570/92/ص ـ 1392/11/30 رییس شورای اسلامی شهر شیراز در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/05/01 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه در آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض 3 درصد برای بیمه‌های آتش سوزی در حاکمیت قانون مالیات بر ارزش افزوده در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات تشخیص و ابطال شده است، بنابراین مصوبات شماره 36458 ـ 1392/09/17 و 38570/92/ص ـ 1392/11/30 از تعرفه شهرداری شیراز مصوب شورای اسلامی شهر شیراز مبنی بر اخذ 3 درصد عوارض حق بیمه دریافتی مربوط به انواع حریق از شرکت ها و نمایندگی‌های بیمه به دلایل مندرج در رای شماره 768 ـ 1395/09/30 و 1270 ـ 1397/05/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری