مورخ: 1399/06/03
شماره: 9702792
آرا هیات عمومی دیوان عدالت
رای شماره 621 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال مواد 18 و 20 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال 1394 از تاریخ تصویب
مرجع تصویب : هیات عمومی دیوان عدالت اداری ???
شماره ویژه نامه : 1315 سال هفتاد و شش شماره 21989

رای شماره 621 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: ابطال مواد 18 و 20 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال 1394 از تاریخ تصویب

شماره 9702792 1399/06/03

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905810621 مورخ 1399/05/14 با موضوع: «ابطال مواد 18 و 20 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال 1394 از تاریخ تصویب» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1399/05/14 شماره دادنامه: 621 شماره پرونده: 9702792

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت توسعه سینا (سهامی خاص) با وکالت خانم پرناز منجمی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 18 و 20 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال 1394

گردش کار: خانم پرناز منجمی به وکالت از شرکت توسعه سینا (سهامی خاص) به موجب دادخواستی ابطال مواد 18 و 20 تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال 1394 را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

" ریاست محترم دیوان عدالت اداری

با سلام و احترام، به استحضار عالی می‌رساند، شورای اسلامی شهر رشت، در هشتادمین جلسه خود به تاریخ 1393/10/28 بر خلاف ضوابط و مقررات قانونی و رویه قضایی، مبادرت به وضع عوارضی تحت عنوان عوارض عدم تامین پارکینگ (موضوع ماده 20) و عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از استفاده اراضی و اعیانات در کاربری غیر مرتبط (موضوع ماده 18) نموده ـ شرح مواد مذکور در دفترچه‌ای تحت عنوان «تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال 1394» در سایت شهرداری منتشر شده است ـ این مقرره به لحاظ خروج آن شورا از حدود اختیارات قانونی، و نیز مغایرت با مصوبات هیات عمومی دیوان عدالت اداری غیر قانونی بوده و ابطال آن به شرح مندرج در دادخواست حاضر مورد درخواست می‌باشد.

توضیح آن که: مصوبه شورای اسلامی شهر رشت جهت وصول عوارض کسر پارکینگ مربوط به سال‌های 1392 و 1395 به ترتیب به موجب دادنامه‌های شماره 321 الـی 326 ـ 1395/05/12 و دادنامه شـماره 1110/95 ـ 1396/10/24، همچـنین مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در باب تعرفه عوارض تغییر کاربری سال 1392 به موجب دادنامه شماره 382ـ 1396/04/27 و دادنامه شماره 840 الی860 ـ 1396/09/07 همگی صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری ابطال شده است. لذا با لحاظ ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری درخواست رسیدگی خارج از نوبت و ابطال مصوبات ذکر شده مستندا بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان، مورد استدعاست. همچنین از آنجا که شهرداری منطقه، با استناد به مصوبه مذکور مبالغ گزاف و هنگفتی مطالبه نموده است، به لحاظ جلوگیری از تضرر بیش از پیش، اعمال ابطال از تاریخ تصویب مورد درخواست می‌باشد.

شرح موضوع؛ شهرداری رشت به لحاظ تغییر کاربری صورت گرفته در 4 واحد از ملک احداثی توسط موکل از مسکونی به اداری ـ تغییر کاربری توسط خریداران مجموعه و نه مالک رسمی صورت گرفته است ـ و عدم تامین پارکینگ مورد نیاز، ضمن طرح موضوع در کمیسیون ماده 100، موکل را به عنوان مالک رسمی ملزم به پرداخت مبلغ000/790/814/9 ریال (نهصد و هشتاد و یک هزار و چهارصد و هفتاد و نه میلیون تومان) جریمه می‌نماید که این مبالغ نیز پرداخت می‌گردد. متعاقب آن ضمن صدور قبض عوارض، مجددا بابت تغییر کاربری ملک همچنین عدم تامین پارکینگ و سایر موارد اشاره شده به شرح مندرج در قبض عوارض صادره، مبلغ 000/466/607/9 ریال (نهصد و شصت میلیون و ... تومان) دیگر از موکل مطالبه می‌نماید. بدین ترتیب بابت یک تخلف، یک مرتبه تحت عنوان جریمه موضوع ماده 100 قانون شهرداری و بار دیگر به استناد مصوبه شورای اسلامی شهر رشت، تحت عنوان عوارض، مبالغی مطالبه شده است. در همین راستا، دلایل و جهات درخواست ابطال مواد 18 و 20 مصوبه هشتادمین جلسه شورای اسلامی شهر رشت در دو بخش به استحضار عالی می‌رسد:

بخش اول: ماده 20 عوارض عدم تامین پارکینگ

دلایل و جهات درخواست ابطال ماده 20 مصوبه شورای شهر رشت موضوع تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال 1394 به لحاظ مغایرت با؛ 1ـ قوانین موضوعه 2ـ رویه قضایی به شرح ذیل می‌باشد:

1ـ مغایرت اقدام شورای اسلامی شهر رشت، با قوانین موضوعه و مآلا خروج از حدود اختیارات قانونی توسط آن شورا

1ـ 1 مطابق با تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری، قانونگذار ضمانت اجرای عدم تامین پارکینگ و یا کسری آن را معین و متخلف را بر اساس رای کمیسیون‌های مقرر در آن، به پرداخت جریمه محکوم می‌نماید. لذا تعیین عوارض مازاد بر جرایم مندرج در تبصره 5 ماده 100 قانون شهرداری بر خلاف نظر و هدف مقنن می‌باشد.

2ـ 1 مطابق با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 «...اخذ هر گونه وجه یا کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است» که در موضوع حاضر چنین تجویز قانونی به شورای شهر اعطا نشده است.

3ـ 1 مطابق با مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 اختیار شوراهای اسلامی در تعیین و وضع هرگونه عوارض و سایر وجوه نسبت به انواع کالاهای وارداتی و تولیدی همچنین ارایه خدماتی که در آن قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده، محصور گردیده است و صرفا مطابق با تبصره1 ماده 50 قانون یادشده، شوراهای اسلامی شهر و بخش اختیار وضع عوارض محلی جدید را دارند و بر اساس ماده 38 قانون مذکور، نرخ عوارض شهرداری ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول قانون تعیین شده است و لذا شورای اسلامی رشت اختیاری در وضع عوارض نسبت به موضوع کسر و یا عدم تامین پارکینگ نداشته است.

2ـ مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر رشت با رویه قضایی

برابر آرا متعدد صادره توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله دادنامه‌های شمـاره 321 الـی 326 ـ 1395/05/12 (مربوط به شهرهای سلماس، یزد، میبد، رشت از تاریخ تصویب، خمینی شهر، مشکین دشت)، 749 الی 751ـ 1395/09/30 (مربوط به شهرهای هشتگرد، شهریار، شهر قدس)، 1478 الی 1481ـ 1386/12/12 (مربوط به شهرهای یزد ـ مهریز و حمیدیا)، 1354ـ 1395/12/17 (مربوط به شهر مرند)، 116 ـ 1392/02/23 (شهر شیروان)، مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای مختلف همچنین مصوبات شورای عالی معماری و شهرسازی تعدادی دیگر از شهرها در خصوص وضع و اخذ عوارض حذف یا کسر پارکینگ ابطال شده است. که من حیث المجموع هیات عمومی دیوان با این استدلال که: مصوبات مذکور خلاف قانون از جمله مغایر با تبصره 5 ماده 100 شهرداری و ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب سال 1380 که مقرر می‌دارد: «... اخذ هرگونه وجه یا کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است» بوده و نیز به علت خروج از حدود صلاحیت و اختیارات مرجع وضع کننده عوارض می‌باشد، مصوبات را ابطال نموده است.

همان گونه که پیشتر معروض گردید، به موجب دادنامه‌های شماره 321 الی 326 ـ 1395/05/12، 382ـ 1396/04/07، 840 الی 860 ـ 1396/09/07 مصوبه شواری اسلامی شهر رشت در خصوص عوارض حذف و کسر پارکینگ در سال 1392 و 1395 نیز ابطال شده است. کپی ماخوذه از دادنامه‌های صادره به پیوست می‌باشد.

متن ماده و تبصره‌های آن بدین شرح است:

عوارض موضوع این ماده به هنگام صدور پروانه احداث بنا در مناطقی که به شرح زیر:

1ـ ساختمان در بر خیابان‌های سریع‌السیر به عرض 45 متر و بیشتر قرار داشته و دسترسی به محل اتومبیل رو را نداشته باشد.

2ـ ساختمان در فاصله یکصدمتری تقاطع خیابان‌های به عرض 20 متر و بیشتر واقع شده و دسترسی به محل اتومبیل رو را نداشته باشد.

3ـ ساختمان در محلی قرار گرفته باشد که ورود به پارکینگ مستلزم قطع درخت های کهن باشد که شهرداری اجازه قطع آن‌ها را نداده است.

4ـ ساختمان در بر کوچه هایی قرار گرفته باشد که به علت عرض کم کوچه، امکان عبور اتومبیل نباشد.

5 ـ ساختمان در بر معبری قرار گرفته باشدکه به علت شیب زیاد احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.

6 ـ در صورتی که وضع و فرم زمین زیر ساختمان به صورتی باشد که از نظر فنی نتوان در سطح طبقات احداث پارکینگ نمود.

امکان تامین پارکینگ در ساختمان ها (اعم از مسکونی، تجاری، اداری، صنعتی و سایر کاربری ها) وجود نداشته باشد به ازا هر مترمربع فضای حذف شده پارکینگ مطابق با طرح تفصیلی و هادی (برای هر واحد پارکینگ در واحدهای مسکونی و تجاری 25 مترمربع) در واحدهای مسکونی P 5/7 و برای واحدهای تجاری، اداری و سایر کاربری ها P 5/12 محاسبه و تعیین می‌گردد.

تبصره1: مساحت یک واحد پارکینگ با احتساب گردش اتومبیل 25 مترمربع می‌باشد.

تبصره2: تعیین ضوابط تشخیص شیب زیاد زمین برای حذف پارکینگ در صلاحیت شورای شهرسازی استان می‌باشد.

تبصره3: در مجموعه‌های مسکونی، تجاری و ... که طبق ضوابط شهرسازی مربوطه واحدهای پارکینگ گروهی با هزینه مالکین ساختمان پیش بینی و احداث می‌گردد، عوارض حذف پارکینگ اخذ نمی شود.

تبصره 4: آن دسته از مالکینی که ضوابط شهرسازی را رعایت ننموده و خارج از مدلول پروانه ساختمانی مبادرت به احداث بنا می‌نمایند و این امر منجر به عدم تامین پارکینگ گردد، پرداخت عوارض عدم تامین پارکینگ برابر کاربری اعیان وضع موجود (مورد استفاده) برابر ضوابط شهرسازی وصول می‌شود.

تبصره 5: شهرداری موظف است وجوه دریافتی بابت عوارض حذف پارکینگ و یا عدم تامین آن را در حساب جداگانه‌ای وصول نموده و منحصرا جهت احداث پارکینگ‌های عمومی در قالب بودجه مصوب سالیانه به مصرف برساند.

بخش دوم: ماده 18 عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از استفاده اراضی و اعیانات در کاربری غیرمرتبط

دلایل و جهات درخواست ابطال ماده 18 مصوبه شورای شهر رشت موضوع تعرفه عوارض و بهای خدمات شهرداری رشت سال 1394 به لحاظ مغایرت با 1ـ قوانین موضوعه 2ـ رویه قضایی به شرح ذیل می‌باشد:

1ـ مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در خصوص عوارض تغییر کاربری با قوانین موضوعه

1ـ 1ـ مطابق با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 «... اخذ هر گونه وجه یا کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی به تجویز قانونگذار منوط شده است» که در موضوع حاضر چنین تجویزی، به شوراهای شهر اعطا نشده است.

2ـ 1ـ مطابق با بند 3 از ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی مصوب 1353، طرح تفصیلی در هر شهر، نحوه استفاده از زمین‌های مسقر در محدوده شهر را تعیین می‌نماید و به موجب ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351 بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به کمیسیونی خاص محول شده است. از سویی وظایف شوراهای اسلامی شهرها در ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورارهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 با اصلاحات بعدی آن تعیین شده است و در این ماده قانونی امر تغییر کاربری اراضی در صلاحیت شورای اسلامی شهر پیش بینی نشده است. لذا شوراهای اسلامی که اساسا صلاحیتی برای تغییر کاربری ندارند، به طریق اولی اختیار وضع عوارض و اخذ آن نمایند.

2ـ مغایرت مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در خصوص تغییر کاربری با رویه قضایی

برابر آرا متعدد صادره توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات شوراهای اسلامی شهرها همچنین بخشنامه‌های شهرسازی و معماری شهرداری که متضمن اخذ وجوهی تحت عنوان عوارض تغییر کاربری می‌باشد، ابطال شده است که ذیلا نمونه‌هایی از آن ذکر می‌گردد.

1ـ 2ـ مطابق با دادنامه شماره 4ـ 1391/01/14 مصوبه شوراری اسلامی شهر شاهرود در باب عوارض تغییر کاربری، با این استدلال که: «...مطابق با ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380 اخذ هرگونه وجه کالا و خدمات توسط دستگاه‌های اجرایی به تجویز قانونگذار موکول شده است، بنابراین ماده 9 مصوبه شورای اسلامی شهر شاهرود و بندهای چهارگانه ذیل آن مبنی بر اخذ عوارض تغییر کاربری املاک مردم در قبال وجه و یا قسمتی از زمین به نحو رایگان، مغایر حکم قانونگذار است و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر شاهرود است...» حکم به ابطال آن از تاریخ تصویب صادر و اعلام می‌شود.

2ـ 2ـ مطابق با آرا شماره 354 الی 358 ـ 1380/11/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، بخشنامه شماره 79013831/80 ـ 1379/07/25 معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران، در باب وصول عوارض تغییر کاربری با استدلال زیر ابطال شده است: «نظر به اینکه وضع قاعده آمره در باب اخذ هرگونه وجه از جمله عوارض شهرداری و جرایم تخلفات ساختمانی به قوه مقننه اختصاص دارد و قانونگذار در زمینه مرجع تعیین عوارض مذکور و کیفیت احتساب جرایم تخلفات ساختمانی و وصول آن‌ها تعیین تکلیف کرده است، بنابراین مفاد بخشنامه شماره 79013831/80 ـ 1379/07/25 که متضمن وضع قواعد آمره در خصوص وصول عوارض زیر بنا، پذیره، اضافه تراکم و تغییر کاربری علاوه بر جرایم تخلفات ساختمانی می‌باشد، خارج از حدود اختیارات قانونی معاون شهرسازی و معماری شهرداری تهران تشخیص داده می‌شود و بخشنامه مزبور مستندا به قسمت دوم ماده 25 قانون دیوان عدالت اداری ابطال می‌گردد.»

3ـ 2ـ نکته قابل توجه آن که مصوبه شورای اسلامی شهر رشت در سال 1392 در باب وصول عوارض تغییر کاربری نیز به موجب دادنامه شماره 382ـ 1396/04/27 ابطال شده است. «.... با توجه به مراتب، شورای اسلامی شهر که صلاحیتی برای تغییر کاربری ندارد، به طریق اولی نمی تواند در این خصوص مبادرت به وضع قاعده و اخذ عوارض بهای خدمات کند.... علی هذا ماده 18 تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1392 مصوب شورای اسلامی شهر رشت با عنوان «عوارض ارزش افزوده حاصل از استفاده اعیانات در کاربری غیر مرتبط» به جهات یادشده مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر رشت تشخیص شد و به استناد بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.»

متن ماده و تبصره‌های آن بدین شرح است:

ماده 18: عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از استفاده اراضی و اعیانات در کاربری غیر مرتبط

تعیین عوارض مازاد ارزش ایجاد شده ناشی از استفاده اعیانات در کاربری غیر مرتبط (مسکونی تجاری و تجاری پارکینگ، تجاری متمرکز، آموزشی، فرهنگی، ورزشی، درمانی، تاسیسات و تجهیزات، مذهبی، صنعتی، اداری، انبار و ...) بر اساس جدول شماره 1.