رای شماره 885 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره هـ/95/1423 1396/10/06

بسمه تعالی

جناب آقای جاسبی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

با سلام

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 885 مورخ 1396/09/14 با موضوع:

«ابطال بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/07/21 شورای اسلامی شهر کرج.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/07/21 شورای اسلامی شهر کرج

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی و رییس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه‌های اداری سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 188984 ـ 1395/09/13 اعلام کرده است که:

«حضرت حجت‌الاسلام والمسلمین جناب آقای بهرامی

ریاست محترم دیوان عدالت اداری

سلام علیکم

احتراما مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/07/21 به شورای اسلامی شهر کرج از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت:

الف ـ شهرداری کرج به موجب لایحه شماره 93020/86/ش ـ 1394/07/20 به شورای اسلامی شهر کرج در خصوص وصول مطالبات شهرداری، پیشنهاد نموده است: « ... در سال‌های اخیر به جهت رکود صنعت ساختمان و تاثیر به سزای این امر در توان مالی مودیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شهرداری و توانمندسازی مودیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چک ها و دریافت به موقع مطالبات و بهره‌برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات رسانی بهتر به شهروندان این شهرداری در نظر دارد همانند سایر شهرداری ها از جمله تهران و تبریز تفاهم‌نامه‌ای را با بانک شهر به شرح پیوست منعقد نماید. که در این روش کلیه مودیانی که به شهرداری بدهکار می‌باشند و توان پرداخت بدهی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ 23 درصد، میزان 77 درصد از مبلغ اعلامی را نقدا به حساب شهرداری واریز نماید که با این اقدام شهرداری به موقع به مطالبات خود رسیده و دچار خسارت ناشی از تورم آتی و مشکلات بعدی چک‌های برگشتی نخواهدشد. لازم به ذکر است در صورت وجود توان مالی در مودیان می‌توانند راسا نسبت به پرداخت اقدام و از این تخفیف استفاده نمایند. خواهشمند است به صورت دو فوریتی مطرح و تصمیم گیری گردد.»

در ادامه متن لایحه نیز قید شده: «به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود به جهت جلوگیری از انباشت بدهی مودیان و چک‌های برگشتی و به منظور توانمند سازی مودیان و به حرکت درآوردن چرخه ساخت و ساز و بهره‌برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات رسانی هر چه بهتر به شهروندان، مودیان بدهکاری که توان پرداخت یکجا بدهی خود را به شهرداری ندارند و درخواست تقسیط می‌نمایند را به بانک شهر معرفی و در صورت پرداخت یکجا بدهی مودی از طریق بانک با کسر 23% از کل بدهی مودی 77% آن را به صورت نقدی و یکجا به حساب شهرداری واریز نمایند. ضمنا تاریخ انقضا این مصوبه از تاریخ ابلاغ تا پایان سال 1395 می‌باشد.» متن فوق حاوی نکات زیر است:

1ـ انعـقاد تفاهم نامه با بانک شـهر و پرداخت مطالبات مـودیان توسط بانک با کسـر مبلغ 23% از اصل بدهـی و احتسـاب کل آن‌ها به عنوان مطالبـات به حساب مودی.

2ـ در صورت وجود توان مالی در مودیان و پرداخت بدهی استفاده از 23% تخفیف براساس مصوبه فوق، بخشودگی چه از محل تسهیلات بانک شهر و چه از محل پرداخت‌های تعدادی مودیان به شهرداری شامل:

الف ـ جرایم ب ـ عوارض

گفتنی است بر اساس آمار ارایه شده از کمیسیون ماده صد میزان آرا اجرا نشده جریمه (جریمه و مختلط) به تعداد حدود 4800 رای و به مبلغ بیش از 7300 میلیارد ریال می‌باشد.

ب ـ پس از طرح موضوع در یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه رسمی شورای اسلامی شهر کرج مورخ 1394/07/21، ابتدا با دو فوریت پیشنهاد، سپس متن لایحه شهرداری با اکثریت آرا طی بند 8 صورتجلسه به تصویب رسیده است.

ج ـ با عنایت به ارسال مصوبه به فرمانداری برای تطبیق آن با قوانین و مقررات به دلیل عدم اعلام نظر در موعد مقرر قانونی، مصوبه مذکور طی شماره 4839/94/42/4 ـ 1394/08/09 به شهرداری کرج برای اجرا ابلاغ می‌شود.

د ـ در خصوص مصوبه مذکور:

اولا: برای پرداخت‌های نقدی جرایم کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ها، بخشودگی تعیین گردیده است.

ثانیا: جرایم کمیسیون ماده (100) ناشی از تخلفات ساختمانی بوده و نوعی مجازات تلقی می‌شود و طبق نظریه مشورتی اداره کل حقوقی قوه قضاییه به شماره 5527/7 ـ 1374/09/26: «اعمال مقررات مربوط به تخفیف مجازات خاص دادگاه‌ها و مجازات‌ها است...» و کمیسیون ماده صد نیز یک مرجع شبه قضایی محسوب می‌شود و آرا صادره آن که به عنوان جریمه به متخلفین تعلق گرفته، بر اساس نرخ‌های تعیین شده در قانون مذکور (با توجه به ارزش معاملاتی و...) تعریف گردیده، لذا توسط شورای شهر قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی ندارد.

ثالثا: به استناد ماده (76) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران که وظایف شورای اسلامی شهر احصا شده، اشاره‌ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده (100) و یا اخذ بهره بانکی ناشی از تقسیط جرایم دیرکرد کمیسیون ماده صد قانون شهرداری ها نشده است و در مصوبه مذکور قید گردیده در صورت پرداخت یک جا و نقدی مطالبات با اقدام از طریق بانک شهر به صورت تسهیلات، 23% درصد کل بدهی بخشوده می‌شود. لذا تعیین، تصویب و اخذ هرگونه مبلغی تحت هر عنوان و یا کاهش و افزایش جرایم نیز از جمله بخشودگی مستلزم وضع قانون توسط مبادی ذی‌ربط می‌باشد و در این خصوص نیز قانونی توسط مقنن وضع نشده است و شوراها تن ها اختیار تصویب لوایح برقراری عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن را بر عهده دارند وجرایم ماده 100 جز عوارض شهر محسوب نمی شود. ضمن آن که در این قبیل موارد بر اساس ماده 9 آیین‌نامه اجرایی وضع عوارض مصوب 1378/07/07 هیات وزیران «شورا می‌تواند در هنگام وضع عوارض جدید یا در زمان مقتضی نسبت به موارد معافیت، کاهش تخفیف و لغو عوارض که تصویب نموده اند باتوجه به سیاست‌های مقرر در این آیین‌نامه اتخاذ تصمیم نمایند.»

لذا بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/07/21 شورای اسلامی شهر کرج راجع به بخشودگی 23% از اصل جرایم کمیسیون ماده صد در قبال پراخت نقدی و به صورت تسهیلات توسط بانک شهر برخلاف قانون و خارج از حدود و اختیارات شورای اسلامی شهر مزبور می‌باشد. از این رو ضمن درخواست صدور دستور موقت، ابطال مصوبه مورد اشاره مورد تقاضاست. موجب امتنان است از نتیجه تصمیم متخذه این سازمان را مطلع فرمایند.»

متن مصوبه در قسمت مورد اعتراض به قرار زیر است:

«8 ـ لایحه شهرداری به شماره 9320/86/ش ـ 1394/07/20 به شرح ذیل: «همان گونه که مستحضرید در سال‌های اخیر به جهت رکود صنعت ساختمان و تاثیر بسزای این امر در توان مالی مودیان در امر دریافت مجوز ساخت و پرداخت دیون خود به شهرداری و توانمندسازی مودیان و به حرکت در آوردن چرخه ساخت و ساز و جلوگیری از برگشت چک ها و دریافت به موقع مطالبات و بهره‌برداری به موقع از پروژه‌های عمرانی و خدمات رسانی بهتر به شهروندان این شهرداری در نظر دارد همانند سایر شهرداری ها از جمله تهران و تبریز تفاهم‌نامه‌ای را با بانک شهر به شرح پیوست منعقد نماید که در این روش کلیه مودیانی که به شهرداری بدهکار می‌باشند و توان پرداخت بدهی خود را ندارند و با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک معرفی و بانک با کسر مبلغ 23 درصد، میزان 77 درصد از مبلغ اعلامی به ردیف بودجه نهر سیاه جوی در سال 1394 مدنظر قرار گرفته و مابقی در بودجه سال‌های آتی پادار و موارد به صورت دو فوریت در جلسه علنی شورا مطرح و نتیجه جهت انجام اقدامات لازم به شهرداری ابلاغ گردد. متن لایحه: به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود مطابق تبصره 24 بودجه و برآورد کل به مبلغ 298/544/164/245 ریال جهت ساماندهی و تکمیل لوله گذاری، آبراهه سیاه جوی که تا سقف مبلغ بیست و هشت میلیارد ریال در ردیف بودجه به شماره 3020109401 و کاهش مبلغ هشت میلیارد ریال از ردیف بودجه 3020109406 و افزایش آن در ردیف بودجه نهر سیاه جوی در سال 1394 و الباقی را در بودجه سال‌های آتی پادار و اقدامات لازم جهت انجام عملیات اجرایی را معمول نماید.» مـطرح و ابتدا دو فوریـت سپس اصل لایحه با اکثریت آرا حاضرین به تصویب رسید.»

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 2599/96/30/4 ـ 1396/05/28 توضیح داده است که:

«مدیر دفتر محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری

موضوع: لایحه دفاعیه در خصوص شکایت سازمان بازرسی کل کشور

سلام علیکم

احتراما، بازگشت به ابلاغ نامه مورخ 1395/12/17 در پرونده کلاسه بایگانی 95/1423 به شماره پرونده 9509980908501366 در ارتباط با شکایت سازمان بازرسی کل کشور مبنی بر نقص بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه مورخ 1394/07/21 این شورا در خصوص اعطا تخفیف 23 درصد به پرداخت‌های نقدی بدهی شهروندان، پاسخ شکایت مطروحه را به شرح ذیل به استحضار می‌رساند:

همان گونه که استحضار دارید، شهرداری بیش از 400 نوع خدمت به شهروندان ارایه می‌دهد که انجام حجم عظیم از فعالیت‌ها به منابع درآمدی سنگینی وابسته است. گاها برخی از شهروندان به دلایل مختلف از پرداخت نقدی و به موقع حقوق شهرداری سرباز می زنند. شهرداری کرج در طی سال‌های گذشته برای ایجاد انگیزه جهت پرداخت‌های نقدی شهروندان و همچنین وصول مطالبات خود از مودیان، تخفیفات و مشوق‌هایی در نظر گرفته است. در سال 1392 مصوبه‌ای از طریق این شورا وضع که حسب آن مودیانی که توان پرداخت بدهی خود را نداشته اند. با قید مبلغ و مدت بازپرداخت به بانک شهر معرفی و بانک 77 درصد از مبلغ اعلامی را نقدا به حساب شهرداری واریز و 23 درصد از کل مبلغ نیز به بانک پرداخت کننده تسهیلات پرداخت می‌گردید و آن دسته از مودیانی که دیون خود را به طور یکجا و نقدی به حساب شهرداری واریز می نمودند از 23 درصد خوش حسابی بهره مند می گردیدند و این مصوبه نه تن ها جرایم کمیسیون ماده صد بلکه دیون دیگر را نیز شامل می‌گردید.

مصوبه مورد اعتراض از یک سو اهرمی برای کمک به رونق بخشیدن به ساخت و ساز شهری و خروج وضعیت ساختمان از رکود و از سویی انگیزه برای فعالان حوزه ساخت و ساز بوده و در واقع با اجرای آن نقدینگی به شهرداری تزریق تا این نهاد خدمات رسان قادر به برنامه ریزی منسجم و توسعه عمران و آبادی شهر باشد. بدیهی است این تخفیفات نقدی چند سالی است در سایر شهرها به طور ثابت در حال اجرا می‌باشد. شاکی در شرح شکایت خود اقدام این شورا در تخفیف و بخشودگی جرایم و مطالبات شهرداری را خارج از اختیارات مصرح در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و همچنین قانون اساسی (اصل یکصد و پنجاه) تشخیص داده و تخلفات کمیسیون ماده صد را نوعی مجازات تلقی که قابلیت تخفیف به عنوان بخشودگی را ندارد.

در پاسخ به موارد فوق اعلام می‌دارد اولا: وضع مجازات‌های اسلامی همیشه در مقابل معصیت و گناه می‌باشد در حالی که تخلفات ساختمانی فاقد این امر می‌باشد. ثانیا: اگر تخلفات ساختمانی مجازات باشد با فوت متخلف مجازات نمودن سایر افراد خلاف عقل و مبانی حقوقی می‌باشد. ثالثا: اگر تخلفات ساختمانی ماهیت جزایی داشته باشد عاید خزانه دولت می‌شود و در واقع به دولت تعلق می‌گیرد نه به شهرداری که به عنوان نهاد غیردولتی غیرانتفاعی می‌باشد. رابعا مجازات خود به خود به جرم مترتب است و اعمال آن نیاز به درخواست ندارد در حالی که مطابق ماده صد شهرداری می‌تواند تخلفات ساختمانی را در کمیسیون ماده صد مطرح نماید.

در بخش دیگری از ایراد سازمان بازرسی تصریح گردیده به استناد ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران اشاره‌ای به تجویز بخشودگی بخشی از جرایم ماده صد ننموده که در این خصوص لازم بـه ذکر است شـوراهای اسلامی بـرای اداره امور شهـری و مدیریـت شهـری به وجود آمده است بنابراین نمی توان اختیارات مقرر در قانون را در حد مر قانون تفسیر نمود چرا که اذن در شی اذن در لوازم آن نیز می‌باشد. لذا زمانی که شورای اسلامی به عنوان رکن تقنینی شهر در نظر گرفته شده و در ماده 71 در رابطه با وظایف شورای اسلامی موارد متعدد و متنوعی ذکر نموده که بخش اعظم آن مواد کلی و سیاستی می‌باشد، نمی توان از این حیث برای شورا محدودیتی قایل شد چنانچه در قانون رفع موانع تولید (ماده 59) به شهرداری اجازه ارایه تخفیف در این موارد را صادر کرده است در ادامه درخواست سازمان بازرسی کل کشور با پذیرش بند اول استدلال خویش مبنی بر مجازات بودن جرایم ناشی از تخلفات موضوع ماده 100 شهرداری آن را از موارد عوارض شهری محسوب نمی کند لذا قبل از پاسخ باید ماهیت عوارض شهری یا جریمه ناشی از تخلف مشخص شود بنابراین عوارض بخشی از درآمدهای شهرداری را شامل می‌شود که به جهت ارایه خدمات و اعطا مجوز دریافت می‌کند و از آنجا که یکی از درآمدهای شهرداری از اعطا پروانه ساختمانی می‌باشد لذا قانون در نظر گرفته است که در صورتی مالک یا سازنده ای اقدام به اخذ مجوز ننموده مبلغی را از فرد متخلف وصول نماید بنابراین با تشکیل پرونده در کمیسیون ماده صد شهرداری به جای اعطای مجوز در مقابل مبلغی به دلیل تخلف فرد و آثار ناشی از آن قانونگذار، این قانون گریزی را منوط به پرداخت مبلغی می‌نماید و یا پرداخت آن مبلغ پروانه با رای کمیسیون ماده صد صادر می‌شود. بنابراین اگر در احکام کمیسیون ماده صد شهرداری یک هزینه عوارض و اعطای مجوز گرفته شود و علاوه بر آن مبلغی را به عنوان جریمه لحاظ نماید از تعریف عوارض خارج نمی شود همچنین بند 8 مصوبه 184 جلسه مورخ 1394/07/21 شورای اسلامی شهر برای یک سال قابلیت اجرا داشته و با یک سال ملغی اثر گردیده و بنابراین وجهی برای رسیدگی دیوان وجود ندارد.

اعطا تخفیف در صورت پرداخت نقدی در ماده 59 قانون رفع موانع تولید و رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394/02/01 برای شهرداری ها پیش بینی شده است لذا بر اساس این قانون و با اخذ مجوز از شورای اسلامی شهر، پرداخت‌های نقدی شامل درصد تخفیف شده است و ادعای مغایرت مصوبه با اصول قانون اساسی و خروج آن از اختیارات شورای شهر بلاوجه می‌باشد. همچنین امعان نظر بر مطالب معروض بند 8 مصوبه 184 شورای اسلامی شهر در اجرای وظایف خود بوده و این امر تخلفی صورت نگرفته است. لذا صدور حکم شایسته مزید امتنان خواهد بود.»

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/09/14 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

مطابق تبصره‌های 2، 3، 4 و 5 ماده صد قانون شهرداری، ضمانت اجرای جریمه تعیینی در کمیسیون ماده صد مشخص شده و به موجب ماده 77 قانون شهرداری، نحوه وصول عوارض در صورت عدم پرداخت مودی از طریق اجرای ثبت پیش بینی شده است و در صورت تقسیط و عدم پرداخت وجه چک ها، قانونگذار در قانون صدور چک نحوه وصول آن را مشخص کرده است. از طرفی طبق تبصره 3 ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، تخفیف در عوارض شهرداری لغو شده است. با توجه به مراتب بند 8 مصوبه یکصد و هشتاد و چهارمین جلسه شورای اسلامی شهر کرج، مغایر قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی