رای شماره 1796 الی 1805ـ 1808 هیات عمومی دیوان عدالت...

شماره 90/324 1393/11/19

تاریخ دادنامه: 1393/10/29 شماره دادنامه: 1796 الی 1805، 1808

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

گردش کار: شکات به موجب دادخواست‌های جداگانه‌ای به طرفیت شوراهای اسلامی در پرونده‌های مذکور ابطال عوارض دکل‌های مخابراتی را تقاضا کرده و به طور خلاصه اعلام کرده اند:

1ـ طبق تبصره 3 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مقرر می‌دارد کلیه شوراها موظفند هرگونه تصمیمی را که مربوط به دستگاه‌های اجرایی مختلف اتخاذ کرده اند بلافاصله به دستگاه مربوطه ابلاغ نمایند. در حالی که مصوبات مورد اعتراض به شکات ابلاغ نشده و عملا با عدم رعایت تبصره مذکور حق اعتراض سلب شده است.

2ـ حسب مفاد مذکور در مصوبه، مستند قانونی وضع آن، تبصره 1 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده است در حالی که، به شرح ماده 1 همان قانون، عرضه کالاها و ارایه خدمات در ایران و همچنین واردات و صادرات آن‌ها مشمول مقررات قانون فوق است، که قطعا نصب یا بهره‌برداری از دکل‌های مخابراتی را نمی توان از مصادیق عرضه کالا یا صادرات و واردات دانست و از سوی دیگر این دکل ها به عنوان جزیی از شبکه مخابراتی نمی توانند به صورت مجزا خدمتی عرضه نمایند، لذا موضوع مصوبه مذکور اساسا خروج موضوعی از ماده اخیرالذکر دارد.

3ـ ماده 12 قانون مدنی مقرر می‌دارد «مال غیرمنقول آن است که از محلی به محل دیگر نتوان نقـل نمود اعم از این که استقرار آن ذاتی باشد یا به واسطه عمل انسان به نحوی که نقل آن مستلزم خرابی یا نقص خود مال یا محل آن شود»، اندک دقتی در ماهیت فنی دکل‌های مخابراتی موید این مطلب خواهد بود که تعریف فوق نسبت به آن‌ها صدق نموده و دکل‌های مخابراتی مال غیرمنقول می‌باشند، که بنا به تصریح بند 8 ماده 12 قانون مالیات بر ارزش افزوده، اموال غیرمنقول از جمله مواردی هستند که از پرداخت مالیات و عوارض موضوع آن قانون معاف هستند زیرا با پرداخت عوارض نوسازی و سطح شهر بابت اموال غیرمنقول دیگر دلیلی برای پرداخت عوارض دیگر وجود ندارد، لذا شورای اسلامی شهر فاقد اختیار جهت وضع عوارض بر اموال غیرمنقول مستند به قانون مالیات بر ارزش افزوده است.

4ـ وفق تعریف مقرر در ماده 5 قانون مالیات بر ارزش افزوده، ارایه خدمات مشمول پرداخت عوارض در آن قانون، انجام خدمات برای غیردر قبال مابه ازا می‌باشد در حالی که اپراتورهای مخابراتی نه تن ها بابت دکل ها مابه ازایی دریافت نمی کنند بلکه برای تحصیل حق استفاده از فضای این دکل ها مبالغ معتنابهی را به مالکان پرداخت می‌نمایند.

5 ـ شرکت‌های مخابراتی اقدام به ارایه خدمات مخابراتی به مشترکین در قبال مابه ازا می‌نمایند که وفق عمومات مقرر در مواد 5 و 38 و فصل سوم قانون مالیات بر ارزش افزوده و نیز تبصره 2 ماده 117 قانون برنامه پنجم توسعه، تا پایان دوره برنامه پنجم توسعه اقدام به پرداخت 8 درصد مالیات و عوارض به سازمان امور مالیاتی و شهرداری می‌نمایند، لذا اقدام شورای اسلامی شهر از حیث وضع مجدد عوارض بر بخشی از شبکه مخابراتی، وضع عوارض برای موضوعی است که در آن قانون برایش تعیین تکلیف شده، لذا مغایرت صریح با مفاد ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده و تبصره 1 ذیل آن دارد.

از سوی دیگر تعریف خدمت به عنوان محصول غیرملموسی که استفاده از آن از فرایند تولید آن قابل تفکیک نیست در بند 2 ماده 1 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی نیز بیانگر عدم امکان تفکیک اجزای مختلف لازم برای ارایه خدمت و اخذ عوارض بابت آن اجزا همراه با اخذ عوارض بابت اصل خدمت است.

6 ـ به موجب قانون ملی شدن ارتباطات تلفنی در سراسر کشور مصوب 1334، کلیه امور مربوط به تلفن از تاسیس و نگاهداری و بهره‌برداری آن در سراسر کشور ملی شده است. دکل‌های مخابراتی موسوم به بی تی اس نیز جزیی از شبکه ملی تلفن همراه هستند که در مالکیت شرکت ارتباطات سیار ایران قرار دارند که شرکتی مستقل از شـرکت مخابرات است. شرکت مزبور به شرح اساسنامه مربوطه و پروانه فعالیت صادره از سوی سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی دارای حوزه فعالیت ملی است و خدمت ملی تلفن همراه را ارایه می‌دهد، لذا عوارض وضع شده را نمی توان عوارض محلی تلقی نمود که این معنا مکررا در هیات عمومی دیوان عدالت اداری راجع به بانک ها و شعب آن‌ها مورد عنایت قرار گرفته است.

7ـ بانک ها دولتی بوده و فعالیت سراسری و ملی دارند طبق بند ب ماده 30 قانون نحوه وصول برخی از درآمدهای دولت و مصرف آن در موارد معینی مصوب 1373 وضع عوارض بر موسسات دولتی از جمله بانک ها منوط به تصویب شورای اقتصاد است و شوراهای اسلامی شهرها بدون مجوز شورای اقتصاد مجاز به تصویب عوارض برای بانک‌های دولتی نیست.

8 ـ شهرداری ها هیچ خدمتی بابت دکل‌های مخابراتی نمی نمایند لذا مستند به وحدت ملاک تبصره 5 ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها وضع عوارض بدون خدمت فاقد وجاهت قانونی است و در آرا هیات بدان تاکید شده است.

شوراهای اسلامی شهرها در پاسخ به شکایات بانک ها، شرکت مخابرات، شرکت ایرانسل اعلام کرده اند به دلایل زیر مصوبات طبق مقررات قانونی بوده و رد شکایت را تقاضا نموده اند:

1ـ تبصره ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی کشور و انتخاب شـهرداران در سـال 1382 اصـلاح شده و طـبق مفاد آن اعـلام نظر نسبت به مصوبات شورای اسلامی شهر به عهده فرمانداری شهر مربوط می‌باشد و دستگاه‌های اجرایی موظفند اعتراض به مصوبات شوراهای اسلامی شهرها را از طریق فرمانداری پیگیری نمایند.

2ـ ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده اشعار می‌دارد: برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون (قانون مالیات بر ارزش افزوده) تکلیف آن معین شده است، توسط شوراها و سایر مراجع ممنوع می‌باشد و مفهوم مخالف آن این است که برای مواردی که تکلیف عوارض آن‌ها در قانون مذکور تعیین نگردیده مراجع ذی صلاح مثل شوراها بر اساس اختیارات مندرج در بند 16 و 26 ماده 71 اصلاحی قانون شوراها می‌توانند وضع عوارض و بهای خدمات نمایند.

بنابراین برخلاف اظهارات شاکی ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده ممنوعیت در وضع عوارض و مالیات را منوط به پیش بینی عوارض و مالیات در قانون مالیات بر ارزش افزوده عنوان نموده است و ذکری از عبارات قوانین مختلف و یا سایر قوانین ننموده است و از طرف دیگر در قانون مالیات بر ارزش افزوده در خصوص نصب دکل، آنتن و تجهیزات مخابراتی عوارضی وضع نگردیده است تا مشمول ممنوعیت قانونی قرار گیرد.

3ـ شکات عنوان نموده اند وضع عوارض بر خدمات مخابراتی به موجب ماده 5 قانون تاسیس شرکت مخابرات می‌بایست با موافقت کمیته‌ای مرکب از وزرای کشور و ارتباطات و فناوری اطلاعات صورت پذیرد و به موجب ماده 13 قانون مذکور، شرکت مخابرات اختیار بهره‌برداری رایگان از اماکن عمومی و خصوصی را دارا می‌باشد که در این خصوص معروض می‌دارد:

اولا: ماده مذکور در ارتباط با خدمات مخابراتی از قبیل نرخ مکالمات می‌باشد و ارتباطی با موضوع نصب آنتن و دکل ندارد.

ثانیا: نصب دکل و آنتن و تجهیزات ضمن این که مصداق خدمات مخابراتی نمی باشد که صرفا توسط شرکت مخابرات صورت گیرد و عمدتا مشمول ماده 5 قانون تاسیس شرکت مخابرات نمی شود.

ثالثا: در رابطه با نحوه و مراجع تصویب کننده عوارض شهر، مقررات و قوانین جدید و موخر بر قانون شرکت مخابرات به تصویب رسیده که در آن مراجع و نحوه تصویب عوارض شهری تعیین تکلیف گردیده است از جمله قانون تشکیل شوراهای اسلامی شهر (بند 16 ماده 71) و قانون موسوم به تجمیع عوارض (تبصره 1 ماده 5) و قانون مالیات بر ارزش افزوده (تبصره 1 ماده 50) که در قوانین مذکور، ترتیب و تشریفات تصویب و وضع عوارض مورد توجه و حکم قرار گرفته است.

رابعا: به موجب تبصره 3 ماده 50 و ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر با قانون مالیات بر ارزش افزوده ملغی گردیده است.

4ـ در رابطه با مبانی تصویب عوارض موضوع شکایت اعلام می‌دارد: با توجه به آثار زیان بار محیطی و آلودگی‌های بصری ایجاد شده ناشی از استفاده از فضای شهری و افزایش و رشد بی رویه نصب بدون ضابطه دکل ها و آنت ها و تجهیزات مخابراتی در سطح شهر و وظیفه و تکلیف شهرداری ها در ارایه خدمات به منظور کاهش این اثرات خطرناک، و از طرفی برنامه ریزی برای رفع آسیب‌های حاصل از آن امری غیرقابل اجتناب است و در همین راستا شورای عالی استان‌ها نیز در پنجاه و چهارمین اجلاس خود در مورخ 1390/12/18 ماده واحده طرح ساماندهی دکل‌های تاسیساتی، مخابراتی و ارتباطی در سطح شهرها را تصویب نمود. در این ماده واحده آمده است: به منظور ساماندهی دکل‌های تاسیساتی، مخابراتی و ارتباطی در سطح شهرها، شهرداری مکلف است از نصب هرگونه دکل تاسیسات مخابراتی و ارتباطی در سطح شهر که فاقد مجوز لازم می‌باشد جلوگیری نماید.

5 ـ ماده 174 برنامه پنجم توسعه اقتصادی، شوراهای اسلامی و شهرداری ها را موظف نموده که در جهت ایجاد عوارض پایدار در چهارچوب قانون مذکور اقدام نماید، لذا اخذ عوارض سالانه از نهادها، موسسات دولتی و غیردولتی نیز با توجه به این که این مراجع و اشخاص از خدمات شهری بهره مند می‌گردند منطبق بر عدالت اجتماعی و در راستای اجرای قانون برنامه پنجم توسعه و ایجاد عوارض پایدار می‌باشند.

6 ـ همان گونه که مستحضرید عوارض مذکور به موجب قانون مالیات بر ارزش افزوده جهت تامین بخشی از هزینه‌های شهری و بر اساس قانون وضع گردیده است و از آنجاییکه بودجه شهرداری ها مستقل از بودجه دولت و از محل عوارض محلی تامین می‌گردد لذا چنانچه مراجع مختلف با ادعاهای مختلف از پرداخت عوارض شهری طفره روند شهـرداری قادر به ارایه خدمات مورد لـزوم شهروندان نخواهد بود. لذا با عنایت به مراتب فوق و با توجه به این که عوارض وضع شده در محدوده قانونی و حریم شهرها با رعایت سیاست‌های عمومی دولت و به موجب تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده از جمله وظایف شورای اسلامی شهرها می‌باشد و قانون مزبور در خصوص وضع عوارض شهری جنبه تکلیفی و امری دارد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شـعب دیوان تشکیل شد. پس از بحـث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

1ـ به موجب ماده 4 قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولید کنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب سال 1381 که تا آغاز حاکمیت قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387 اعتبار داشته است، نرخ مالیات و عوارض دریافتی از خدمات مذکور در بندهای ذیل آن توسط مقنن تعیین و احصا شده است و مطابق ماده 5 قانون یاد شده برقراری هر گونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای وارداتی و کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده 4 تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ محاسبه مالیات، سود سهام شرکت ها، سود اوراق مشارکت، سود سپرده گذاری و سایر عملیات مالی اشخاص نزد بانک ها و موسسات اعتباری غیربانکی مجاز توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است و در ماده 10 آن قانون، کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر لغو شده است.

2ـ به موجب ماده 1 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عرضه کالا و ارایه خدمات در ایران و همچنین واردات و صادرات آن‌ها از تاریخ لازم‌الاجرا شدن قانون از ابتدای سال 1388 مشمول مقررات این قانون قرار گرفته است و در ماده 38 قانون یاد شده نرخ عوارض شهرداری ها و دهیاری‌ها در رابطه با کالا و خدمات مشمول قانون تعیین شده است و مطابق ماده 50 قانون مذکور، برقراری هر گونه عوارض برای انواع کالاهای وارداتی و تولیدی و همچنین ارایه خدمات که در این قانون تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است و در ماده 52 این قانون نیز برقراری و دریافت هر گونه مالیات غیرمستقیم و عوارض دیگر از تولیدکنندگان و واردکنندگان کالاها و ارایه دهندگان خدمات ممنوع شده است.

نظر به این که دکل ها و آنتن‌های مخابراتی مورد استفاده شرکت‌های مخابراتی و بانک ها جزیی از فرآیند تولید و عرضه خدمت نهایی مراجع مذکور است و در نهایت خدمت ارایه شده مشمول نرخ عوارض مصرح در ماده 38 قانون فوق‌الذکر خواهد بود و ارایه خدمت توسط شرکت‌های مخابراتی و بانک ها محدود به قلمرو جغرافیایی شهر نیست، بنابراین مصوبات شوراهای اسلامی شهر به شرح مندرج در گردش کار خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مراجع وضع تشخیص داده می‌شود و به استناد بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392، ابطال می‌شود. با اعمال ماده 13 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مبنی بر تسری ابطال مصوبات مورد اعتراض به زمان تصویب آن‌ها موافقت نشد.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری