رای شماره 604 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع...

و 197ـ 1380/06/18 و 304ـ1386/05/02 هیات عمومی و قانونی نبودن اخذ عوارض از بارنامه‌های حمل کالا توسط شوراهای اسلامی

تاریخ: 1389/12/16
شماره دادنامه: 604
کلاسه پرونده: 88/316
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: معاون وزیر راه و ترابری و رییس سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای.
موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 935 مورخ 1386/09/04، شماره 197 مورخ 1380/06/18 و شماره 304 مورخ 1386/05/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری.
گردشکار: رییس سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای به موجب نامه شماره 71/26854 مورخ 1387/03/07، نقض رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 935 مورخ 1386/09/04 را خواستار و در تبیین خواسته اشعار داشته است که:
الف ـ شرح ماوقع (گردشکار)
1ـ شورای اسلامی شهر اهواز در مورخ 1378/11/06 در بیست و ششمین جلسه علنی خود به شهرداری اهواز اجازه می‌دهد 2% عوارض تحت عنوان عوارض حمل کالا اخذ نماید.
2ـ ابهامات موجود در خصوص نحوه اخذ عوارض مزبور و مودی آن منتهی به تشکیل جلسه یکصدو دهم شورای مزبور در مورخ 1379/10/10 گردیده و در این جلسه مقرر می‌گردد « نحوه وصول عوارض بر حمل و نقل کالا به میزان 2% کرایه حمل در بارنامه‌های صادره و از مبدا اهواز از طریق اداره کل حمل و نقل و پایانه‌های استان و توسط شرکت‌های حمل و نقل با درج عوارض در بارنامه‌های صادره به نفع شهرداری اهواز وصول و به حساب اعلام شده توسط شهرداری واریز شود.»
3ـ متعـاقب اعتراض اداره کل حمـل و نقل و پایانه‌های اسـتان خوزستان نسبت به مصوبات غیر قانونی با ذکر اینکه شاکی و شرکت‌های حمل و نقل در خصوص اجرای مصوبات یادشده همکاری لازم را بـا شهرداری و شورای اسلامی شهر اهواز معمول نمایند، علیرغم وظیفه قانونی خویش از صدور رای امتناع می‌نماید.
4ـ در این مقطع اعتراض اداره کل حمل و نقل و پایانه‌های استان خوزستان به کمیسیون موضوع ماده 77 تقدیم و این کمیسیون نیز با صدور رای محیرالعقول مورخ 1385/04/09 با تغییر مفاد مصوبه، اداره کل حمل و نقل و پایانه‌های استان خوزستان را مودی پرداخت عوارض اعلام می‌نماید.
5 ـ سازمان راهداری و حمل و نقل جاده‌ای کشور به شرح موجود در پرونده کلاسه 85/29/976 دیوان عدالت اداری شکواییه خود را به هیات عمومی دیوان عدالت اداری تقدیم نمود، لیکن این شکواییه اشتباها به شعبه 29 دیوان ارجاع و در مرحله بدوی منتهی به صدور دادنامه شماره 1099 مورخ 1385/06/04 دایر بر رد شکایت این سازمان می‌گردد.
6ـ تجدیدنظر خواهی این سازمان از رای مزبور منتهی به ارجاع شکواییه به مرجع صالح (هیات عمومی دیوان عدالت اداری) می‌شود.
7ـ استدلالات سرپرست شهرداری اهواز و سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور طی لوایح دفاعی شماره 11584/5 مورخ 1386/04/02 و 61/42290 مورخ 1384/06/05 در پاسخ به شکواییه این سازمان دایر بر این است که اولا، عوارض موضوع مصوبه یکصد و دهمین جلسه شورا عوارضی است محلی، ثانیا، در مورد حمل کالا در قانون تجمیع عوارض تعیین تکلیف نشـده و شوراهای اسلامی به دلالت تبصره 1 ماده 5 قانون اخیرالذکر در مورد این موضوع مجاز به تعیین عوارض می‌باشند و عدم ذکر موضوع در قانون مزبور دلیل منع شورا در وضع عوارض نمی باشد.
8 ـ هیات عمومی دیوان عدالت اداری طی دادنامه شماره 953 مورخ 1386/09/04 با پذیرش استدلالات مذکور در بند قبل و با محلی دانستن عواض موضوع مصوبات مذکور، مصوبات را خارج از اختیارات شورای اسلامی شهر و مغایر با قانون تجمیع عوارض تشخیص نداده و شکایت این سازمان را مردود اعلام می‌نماید. در حالی که استدلالات مورد اشاره اساسا به شرح آتی مخدوش و فاقد وجاهت قانونی است.
ب ـ نکات مهم
1ـ مصوبات جلسات بیست و ششم و یکصد و دهم شورای اسلامی شهر اهـواز (مصوبه اولیه و مصوبه الحاقی، اصلاحی دوم) ناظر به اخذ عوارض حمل بار بوده و صراحتا توسط مرجع واضع، عوارض حمل کالا نام گرفته است.
2ـ تاریخ وضع این مصوبات به ترتیب در مورخ 1378/11/06 و 1379/10/10 بوده و توجه به آن در بررسی موارد آتی حایز اهمیت است.
3ـ بر اساس ماده یک قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی موسوم به لایحه تجمیع عوارض، از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجوه از جمله مالیات و عوارض اعـم از ملی و محلی بر اسـاس این قانون صـورت پذیرفته و کلیـه قوانین و مقـررات مربوط به برقراری، اختیار و یا اجازه برقراری و دریافت وجوه که توسط هیات وزیران، مجامع، شوراها و... صورت می‌پذیرد لغو شده است.
4ـ از جمله مستثنیات این ماده به شرح قسمت اخیر ماده قانونی مزبور احکام مقرر در بندهای (الف) و (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1379/02/01 است.
5 ـ در صدر ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و بند (الف) این ماده که اجرای آن به موجب ماده 29 قانون برنامه چهارم توسعه در طول این برنامه تنفیذ گردیده مقرر شده:
« به منظور تامین منابع مالی موردنیاز جهت توسعه، نگهداری و بهره‌برداری امور حمل و نقل جاده‌ای به سازمان حمل و نقل جاده‌ای و پایانه‌های کشور اجازه داده می‌شود:
الف ـ از جابجایی کالا و مسافر در جاده‌های کشور بر اساس تن ـ کیلومتر و نفرـ کیلومتر عوارض وصول کند. میزان این عوارض همه ساله با پیشنهاد مجمع عمومی سازمان حمل و نقل جاده‌ای و پایانه‌های کشور و تصویب شورای اقتصاد تعیین می‌گردد.»
6 ـ به موجب ماده 5 لایحه قانونی موسوم به تجمیع عوارض برقراری هرگونه عوارض و سایر وجوه برای انواع کالاهای تولیدی و همچنین آن دسته از خدمات که در ماده 4 این قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن‌ها معین شده است، همچنین.... توسط شوراهای اسلامی و سایر مراجع ممنوع است.
ج ـ نتیجه گیری و شرح ایرادات مصوبات و دادنامه معترض عنه
1ـ همان گونه که در بندهای (الف) و (ب) تشریح گردید مصوبات جلسه 26 و 110 شورای اسلامی شهر اهواز قبل از تصویب لایحه قانونی موسوم به تجمیع عوارض بوده و با تصویب این قانون و به صراحت ماده یک آن، این مصوبات ملغی بوده و استناد به آن‌ها در حکومت قانون اخیرالذکر فاقد وجاهت قانونی است.
2ـ استدلالات سرپرست شهرداری اهواز و سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور دایر بر محلی بودن عوارض مزبور و عدم تعیین تکلیف قانون تجمیع عوارض در مورد عوارض حمل کالا مخدوش است.
استدلال در مورد محلی بودن عوارض مورد بحث مخدوش است زیرا:
عوارض مزبور در ماده یک قانون تجمیع عوارض در قالب بندهای (الف) و (ب) ماده 132 عنوان و به صورت ملی و یکپارچه در مورد آن تعیین تکلیف گردیده و تعیین میزان آن در کشور بر عهده مجمع عمومی این سازمان نهاده شده است.
همچنین استدلال به عدم تعیین تکلیف قانونی مزبور نیز در موارد عوارض حمل کالا مخدوش است زیرا به شرح اخیرالذکر قانون تجمیع عوارض به هنگام ذکر مواردی از قوانین مربوط به عوارض که ملغی نشده اند (مستثنیات لغو) بند (الف) و (ب) ماده 132 قانون برنامه سوم توسعه را جزو مستثنیات عدم لغو اعلام نموده و عوارض موضوع این ماده قانونی را کمافی السابق لازم‌الاجرا و لازم الاخذ عنوان می‌نماید و بدین وصف استدلالات شهرداری اهواز و دفتر امور حقوقی وزارت کشور مبنی بر عدم تعیین تکلیف قانون در مورد عوارض حمل کالا قطعا مخدوش است مضافا بر اینکه قانونگذار به شرح ماده 5 قانون تمامی مراجع و بالاخص شوراهای اسلامی شهر را از وضع عوارض در مورد مصرحات قانون مزبور منع می‌نماید، موضوعی اساسی و مهم که متاسفانه در رسیدگی هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغفول عنه واقع گردیده است.
به منظور بررسی خواسته، درخواست به کمیسیون تخصصی شهرداری دیوان عدالت اداری ارجاع و این کمیسیون ضمن اظهارنظر بر قابلیت نقض رای شماره 935 مورخ 1386/09/04 هیات عمومی و ابطال مصوبه بیست و ششمین جلسه مورخ 1378/11/16 شورای شهر اهواز در خصوص تصمیمات شورای اسلامی شهرهای ساوه و شیراز که اخذ عوارض از بارنامه‌های حمل کالا به میزان 2درصد را مورد تصویب قرار داده اند و قبلا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه‌های شماره 134 مورخ 1384/05/23 و 304 مورخ 1386/05/02 این مصوبات را مغایر قانون تشخیص نداده است به جهات صدرالذکر آرای مذکور را نیز قابل نقض و مصوبات مورد اعتراض را قابل ابطال تشخیص می‌دهند. رییس دیوان عدالت اداری پس از ملاحظه گزارش کمیسیون تخصصی شهرداری بر ضرورت نقض دادنامه‌های شماره 935 مورخ 1386/09/04، شماره 197 مورخ 1380/06/18 و شماره 304 مورخ 1386/05/02 هیات عمومی، با اجازه حاصل از ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری موافقت خود را با طرح پرونده در هیات عمومی اعلام می‌نمایند.
هیات عمومی دیوان در تاریخ فوق با حضور روسا، مستشاران و دادرسان علی‌البدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آرا به شرح آتی مبادرت به صدور رای می‌نماید.

رای هیات عمومی

به موجب حکم مقرر در ذیل تبصره 4 ماده واحده قانون « اصلاح قانون تاسیس شرکت سهامی خاص پایانه‌های عمومی وسایل نقلیه باربری مصوب 1374» یک درصد ارزش بارنامه‌های صادره در سراسر کشور توسط شرکت مذکور وصول و به حساب خزانه واریز می‌گردد و صددرصد وجوه واریزی به عنوان منابع تامین اعتبار براساس بودجه سالانه، جهت توسعه و احداث پایانه‌های جدید یا مجتمع‌های خدمات رفاهی بین راهی در اختیار شرکت سهامی خاص پایانه‌های عمومی وسایل نقلیه باربری قرار می‌گیرد. همچنین مطابق بند (ز) تبصره 32 قانون بودجه سال‌های 1377 و 1378، یک درصد فوق‌الذکر به دو درصد افزایش یافته است و حسب بند (الف) ماده 132 قانون « برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» به سازمان حمل و نقل جاده‌ای کشور اجازه داده شده تا پس از تعیین میزان عوارض حمل کالا و تصویب آن توسط شورای اقتصاد، نسبت به اخذ این عوارض و واریز آن به حساب خزانه داری کل اقدام نماید. نظر به اینکه حکم مقرر در قوانین فوق‌الذکر بر کسر درصدی از ارزش بارنامه ها و واریز آن به حساب خزانه، دلالت بر ملی بودن عوارض مذکور دارد و مصوبات شوراهای اسلامی شهرهای اهواز، ساوه و شیراز در اخذ عوارض حمل و نقل کالا از بارنامه‌های حمل بار به عنوان عوارض محلی خارج از حدود اختیارات شوراهای اسلامی شهر مصرح در بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 بوده و مغایر احکام قانونگذار به شرح قوانین فوق‌الاشعار می‌باشد. مضافا اینکه مصوبه یکصدو سی و چهارمین جلسه مورخ 1384/05/23 شورای اسلامی شهر ساوه پس از لازم‌الاجرا شدن « قانون اصلاح موادی از قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا، ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی مصوب1381/10/22» صادر گردیده و در فراز پایانی ماده یک قانون مـذکور حکم مقرر در بندهای (الف) و (ب) ماده 132 « قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی» از شمول قانون استثنا گردیده و این حکم به موجب ماده 29 « قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران» عینا تنفیذ گردیده است. بنابراین آرا هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 197 مورخ 1380/06/18، 304 مورخ 1386/05/02 و 935 مورخ 1386/09/04 که به موجب آن‌ها مصوبات مورد شکایت، مغایر قانون تشخیص نگردیده است، با اجازه حاصل از ماده 53 الحاقی به آیین دادرسی دیوان عدالت اداری نقض و مصوبات مورد شکایت در اخذ عوارض از بارنامه‌های حمل کالا به دلایل مارالذکر و مستندا به بند 1 ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ تصویب آن‌ها، ابطال می‌گردند.