رای شماره 319 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9801889 1401/03/16

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905810319 مورخ 1401/02/20 با موضوع: «1ـ بند 4 مصوبه شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران که متضمن تعیین عوارض مربوط به هزینه ساخت پارکینگ محله‌ای شهر تهران است از تاریخ تصویب ابطال شد. 2ـ بند 5 مصوبه شماره شورای اسلامی شهر تهران که متضمن تعیین عوارض به میزان دو برابر عوارض کاربری بنای تجاری، اداری و صنعتی در زمان تثبیت است، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1401/02/20 شماره دادنامه: 319 شماره پرونده: 9801889

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقای حمزه شکریان زینی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مواد 2، 4 و 5 از مصوبه شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران (تحت عنوان عوارض افزایش ارزش قانونی ناشی از طرح‌های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله‌ای)

گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای (الف) و (ج) ماده 1، تبصره سوم بند (الف) ماده 1، اطلاق ماده 2 و مواد 3، 4 و 5 از مصوبه شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران، را به استناد مواد 5 و 7 قانون تاسیس شورای‌عالی شهرسازی و معماری ایران، اصول 36 و 51 قانون اساسی، ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، تبصره 3 ماده 62 و بند (الف) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه و همچنین مغایرت با قواعد فقهی «الناس مسلطون علی اموالهم» و «لاضرر و لاضرار فی الاسلام» و قاعده «حرمت مال مسلمان» از تاریخ تصویب خواستار شده است.

متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است:

"عنوان: عوارض افزایش ارزش قانونی، ناشی از طرح‌های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله‌ای»

شناسه مصوبه: 2530

مقدمه: با استناد به بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور مصوب 1375/03/01 مجلس شورای اسلامی و اصلاحات بعدی آن و تبصره یکم ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387/02/17 مجلس شـورای اسلامی و با عنایت به پهنه بندی مصوب طرح جامع و تفصیلی شهر تهران، شهرداری تهران مجاز است از ابتدای سال 1398 نسبت به اخذ عوارض افزایش ارزش قانونی ناشی از اجرای طرح‌های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله‌ای، علاوه بر عوارض ساختمانی مصوب قبلی (زیربنا، پذیره، پیش آمدگی و امثال آن) به شرح زیر اقدام نماید:

....

ماده دوم(2):

تراکم پایه مالی: در کل شهر تهران برابر است با بیشینه صد و بیست درصد (120%) و حقوق مکتسبه ملک (طبق آخرین پروانه یا گواهی معتبر)

ماده چهارم(4):

به استناد مفاد بند (الف) ماده 59 برنامه پنجساله ششم توسعه کشور و در چارچوب قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387/02/25، وزارت راه و شهرسازی، وزارت کشور و شهرداری ها مکلف به احیا، بهسازی، نوسازی و بازآفرینی سالانه حداقل دویست و هفتاد محله بر حسب گونه‌های مختلف شامل ناکارآمد ـ تاریخی ـ سکونت‌گاه‌های غیررسمی و حاشیه‌ای می‌باشند.

نظر به اینکه اجرای این ماده قانونی در مناطق و محلات مصرح در قانون با الزامات طرح جامع و تفصیلی یکپارچه شهر تهران مبنی بر الزام به تامین پارکینگ در ساختمان‌های جدیدالاحداث به دلیل ماهیت و مختصات کالبدی این محلات، اعم از فرسودگی بنا و خطرآفرین بودن ساختمان برای ساکنین و عابرین، وقوع ملک در بافت‌های تاریخی با ممنوعیت تعریض گذرها و قرارگیری ملک در پیاده راه‌های با وسعت زیاد که امکان تامین پارکینگ را عملا غیرممکن می‌نماید و در راستای افزایش تاب آوری شهری و کاهش خطرپذیری شهر تهران در مواجهه با بلایای احتمالی به شهرداری تهران اجازه داده می‌شود تا زمان تصویب و ابلاغ دستورالعمل حق انتقال توسعه، ساختمان‌هایی که به دلایل فنی زیر، امکان تامین پارکینگ را ندارند، با اخذ عوارض «هزینه ساخت پارکینگ محله‌ای شهر تهران»، مطابق با جدول شماره 5، نسبت به صدور پروانه و گواهی ساختمانی اقدام نماید.

دلایل فنی عدم امکان تامین پارکینگ:

1ـ قرارگیری ساختمان در بر بزرگراه ها (45 متری) و آزادراه‌های شهری (76 متری) و بالاتر که فاقد کندرو سواره باشند.

2ـ قرارگیری ساختمان در موقعیتی که ورود به پارکینگ مستلزم قطع درخت های کهنسال (با محیط بن بیشتر از 50 سانتیمتر) بوده و به تشخیص کمیسیون ماده هفتم، جابجایی، انتقال و قطع درخت مجاز نباشد.

3ـ قرارگیری ساختمان بر گذرهای کم عرض که طبق طرح تفصیلی مصوب یا ضوابط سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری در بافت تاریخی فاقد تعریض بوده و امکان دسترسی سواره مقدور نباشد.

4ـ قرارگیری ساختمان بر معبر با شیب زیاد (بیش از 30 درصد) یا گذر پله ای که احداث پارکینگ در آن از نظر فنی مقدور نباشد.

5 ـ قرارگیری ساختمان در گذرهایی که به موجب مصوبات شورای اسلامی شهر تهران در آن گذرها حرکت سواره حذف و به منظور آرام سازی ترافیک به صورت پیاده راه مورد استفاده قرار می‌گیرد یا گذرهایی که مسیر اتوبوس های تندرو بوده و به نحوی که امکان دسترسی سواره توسط معاونت حمل و نقل و ترافیک شهرداری تهران فراهم نگردیده باشد.

جدول شماره 5

ماده پنجم (5):

با عنایت به بند دوم از دفترچه ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر تهران مبنی بر «نحوه استفاده از اراضی و ساخت و ساز در پهنه سکونت R”در پهنه سکونت، به منظور کاهش و تعدیل تقاضای سفر و افزایش سرزندگی در محیط‌های مسکونی، فعالیت‌های مجاز به استقرار شامل خدمات انتفاعی و غیر انتفاعی و همچنین واحدهای تجاری خرد، برای رفع نیازهای خدماتی و مایحتاج روز مره ساکنین، با عملکرد در مقیاس محله ساماندهی می‌شوند تا تدریجا در مراکز محلات تمرکز یافته و یا موجبات شکل گیری مرکز محله را طبق اسناد توسعه و عمران محلات فراهم سازند. خدمات محله‌ای موجود پشتیبانی سکونت (انتفاعی غیر انتفاعی، مانند واحدهای تجاری خرد) در پهنه سکونت تثبیت می‌شود.

ضرایب تثبیت کاربرد در کلیه پهنه‌های M، S و R که تخلف صورت گرفته به میزان 2 برابر عوارض کاربرد بنای تجاری، اداری و صنعتی در زمان تثبیت، مطابق با ماده سوم این مصوبه اخذ می‌گردد.

تبصره ـ تثبیت کاربرد موضوع ماده پنجم صرفا منوط به تامین پارکینگ در محل ملک و یا پارکینگ‌های محله‌ای و نیز تایید مقاومت ساختمان توسط مهندسین ذی‌صلاح دارای پروانه اشتغال از سازمان نظام مهندسی ساختمان تهران و تایید ایمنی از سازمان آتش نشانی و خدمات ایمنی شهرداری تهران می‌باشد."

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر تهران به موجب لایحه شماره 14687 ـ 1398/05/28 توضیح داده است که:

"مطابق با مندرجات بند 16 ماده 80 (ماده 71 سابق) و ماده 85 (77 سابق) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران و مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده وضع، لغو و تغییر نوع و میزان عوارض محلی که تکلیف آن در قانون مالیات بر ارزش افزوده تعیین نشده، در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. علاوه بر این بر مبنای بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن «تصویب نرخ خدمات ارایه شده توسط شهرداری و سازمان‌های وابسته به آن با رعایت آیین‌نامه مالی و معاملات شهرداری ها با رعایت مقررات مربوط" در صلاحیت شورای اسلامی شهر است. همان گونه که مستحضرید «بهای خدمات» موضوع بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابـات شـوراهـای اسـلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن می‌باشد و«عوارض» موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر است. تعدد بندهای ماده قانونی یاد شده، بهترین دلیل بر تفاوت این دو عنوان است. در خصوص مندرجات دادخواست تقدیمی به استحضار می‌رساند:

با توجه به ماده 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 که مقرر می‌دارد: کلیه قوانین و مقررات خاص و عام مغایر این قانون لغو شده است، استناد به ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت مصوب 1380/11/27 بلاوجه است. استناد به قانون برنامه پنجم که مدت اجرای آن سال‌های 1390 الی 1394 بوده برای مصوبه سال 1398 بلاوجه است. تبصره سوم بند (الف) ماده یکم مصوبه مورد اعتراض صرفا در خصوص مراحل تصویب تا مرحله تصمیم گیری شورای اسلامی شهر تهران تعیین تکیف نموده و نظارتی به سایر مراحل قانونی ندارد. ماده دوم مصوبه مورد اعتراض با ملاحظه رعایت قوانین و مقررات جاری وضع شده، علاوه بر آن که مقدمات حکمت برای اطلاق گیری مورد نظر شاکی در خصوص موردکامل نیست. ادعای غیرقانونی بودن مواد سوم و پنجم مصوبه مورد اعتراض با استناد به قانون برنامه پنجم توسعه که مدت اجرای آن سال‌های 1390 الی 1394 بوده برای مصوبه سال 1398 بلاوجه است. با توجه به مراتب معروضه فوق، مقررات مندرج در مصوبه موضوع پرونده حاضر مبنی بر هر یک از عناوین «بهای خدمات» موضوع بند 26 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدی آن و یا «عوارض» موضوع بند 16 ماده قانونی اخیرالذکر تصویب شده باشد از حدود قانونی خارج نشده است."

نایب رییس شورای اسلامی شهر تهران نیز در پاسخ به استعلام معاون مدیرکل هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص برخی از ابهامات به موجب نامه شماره 21697/160 ـ 1400/10/29 توضیح داده است که:

"در خصوص سوالات مطروحه پیرامون مصوبه «عوارض افزایش ارزش قانونی ناشی از طرح‌های توسعه شهری و ساخت پارکینگ محله‌ای" ابلاغی به شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 حسب گزارش کمیسیون شهرسازی و معماری شورای اسلامی شهر تهران به شماره 21048/160 ـ 1400/10/22 پاسخ به شرح ذیل جهت استحضار و بهره‌برداری ایفاد می‌گردد:

1) آیا مصوبه مورد شکایت در راستای طرح تفصیلی می‌باشد: در بند 31 از ماده 16 طرح تفصیلی شهر تهران (بخش: سایر ضوابط و مقررات) بیان شده است که «نحوه اخذ عوارض تغییر کاربری عرصه اراضی و املاک از کاربری‌های طرح تفصیلی پیشین (از جمله اراضی فاقد کاربری و اراضی و املاک با کاربری‌های خدماتی) به کاربری‌های جدید، منبعث از پهنه بندی طرح تفصیلی جدید بر اساس بند یک پیوست شماره پنج طرح جامع دید شهر تهران قابل اقدام است و در بند یک پیوست شماره پنج طرح جامع آمده است «شهرداری تهران با تصویب شورای اسلامی شهر تهران عوارض خاص تغییر کاربری‌های خدماتی طرح قبلی به کاربری‌های طرح جدید تفصیلی مصوب شهرتهران را به نحو مناسب و عادلانه از مالکین مربوطه به نفع شهر و توسعه و عمران آن دریافت و با نگهداری در حسابی خاص، با اولویت درجهت تامین زمین و اراضی موردنیاز فضاها و طرح‌های خدماتی شهر و در اجرای طرح‌های عمران شهری به مصرف خواهد رساند. "لذا با عنایت به موارد این مصوبه در راستای طرح تفصیلی و سایر قوانین معیار عمل ارزیابی می‌گردد.»

2ـ مفهوم تراکم پایه مالی چیست؟ تراکم پایه مالی به طور کلی مفهوم ساختمانی ندارد و دارای جنبه مالی در تعیین عوارض ساختمانی می‌باشد و به طور کلی تراکمی است که بر اساس طرح‌های مصوب قبلی در شهر (از جمله طرح تفصیلی مصوب اردیبهشت 1349) اعلام و جز حقوق مکتسبه املاک تلقی می‌گردد. مطابق بند 7 ـ 2 طرح تفصیلی ملاک عمل فعلی در شهر تهران این تراکم به طور عام معادل 120% می‌باشد (برای ساختمان‌های صرفا مسکونی واقع در پهنه‌های مسکونی R و در جنوب محور انقلاب برابر با 180 درصد می‌باشد) لازم به ذکر است با توجه بـه میزان تراکم مشخص شده در طرح تفصیلی جدید شهر تهران، خـروج از تراکم پایه مالی مشمول مازاد تراکم و اخذ عوارض می‌گردد."

در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره‌های مورد شکایت قایم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 27273/102 ـ 1400/06/02 اعلام کرده است که:

"موضوع بندهای (الف) و (ج) ماده 1 و مواد 5 و 3 از مصوبه 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران در خصوص اخذ عوارض افزایش ارزش قانونی ناشی از طرح‌های توسعه شهری، در جلسه مورخ 1400/05/17 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد: در صورتی که وضع عوارض مذکور در صلاحیت مرجع وضع مصوبه مورد شکایت بوده و رعایت موازین قانونی در آن شده است و متضمن اجحاف نباشد، مصوبه خلاف شرع شناخته نشد. تشخیص جهات مذکور بر عهده دیوان عدالت اداری است."

پرونده در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری سال 1392 به هیات تخصصی شوراهای اسلامی دیوان عدالت اداری ارجاع شد و این هیات به موجب دادنامه شماره 140109970906010009 ـ 1401/01/08، بندهای (الف) و (ج) ماده 1، تبصره 3 ماده 1 و ماده 3 از مصوبه شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران را قابل ابطال تشخیص نداد و رای به رد شکایت صادر کرد. رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رییس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیت یافت.

رسیدگی به تقاضای ابطال مواد 2، 4 و 5 از مصوبه شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/02/20 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیات عمومی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

الف ـ با توجه به اینکه براساس آرای متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرای شماره 116 ـ 1392/02/23، 1354 ـ 1395/12/17 و 1186 ـ 1399/10/02 این هیات، وضع عوارض برای کسری، حذف یا عدم تامین پارکینگ توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است، بنابراین ماده 4 مصوبه شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران که متضمن تعیین عوارض مربوط به هزینه ساخت پارکینگ محله‌ای شهر تهران است، به دلایل مندرج در آرای مذکور هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ب ـ هرچند براساس بند 16 ماده 80 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدی، تصویب لوایح برقراری یا لغو عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن با در نظر گرفتن سیاست‌های عمومی دولت که از سوی وزارت کشور اعلام می‌شود، از جمله وظایف و مسیولیت‌های شوراهای اسلامی شهر است، ولی هیات عمومی دیـوان عـدالت اداری براساس آرای متعدد خود از جمله آرای شماره 1030 ـ 1396/10/12 و 1748 ـ 1399/11/18 وضع عوارض برای بناهای احداثی ابقا شده در کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری را صرفا در رابطه با عوارض صدور پروانه ساخت مورد تایید قرار داده و وضع عوارضی جز عوارض مذکور به میزان چند برابر، از مصادیق عوارض مضاعف محسوب می‌شود. بنا به مراتب فوق، ماده 5 مصوبه شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران که متضمن تعیین عوارض به میزان دو برابر عوارض کاربرد بنای تجاری، اداری و صنعتی در زمان تثبیت است، به دلایل مذکور در آرای صدرالذکر هیات عمومی دیوان عدالت اداری خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

ج ـ به موجب بند 3 ماده 1 قانون تغییر نام وزارت آبادانی و مسکن به وزارت مسکن و شهرسازی و تعیین وظایف آن مصوب سال 1353: «طرح تفصیلی عبارت از طرحی است که براساس معیارها و ضوابط کلی طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمین‌های شهری در سطح محلات مختلف شهر و موقعیت و مساحت دقیق زمین برای هریک از آن‌ها و وضع دقیق و تفصیلی شبکه عبور و مرور و میزان تراکم جمعیت و تراکم ساختمانی در واحدهای شهری و اولویت‌های مربوط به مناطق بهسازی و نوسازی و توسعه و حل مشکلات شهری و موقعیت کلیه عوامل مختلف شهری در آن تعیین می‌شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالکیت براساس مدارک ثبتی تهیه و تنظیم می‌گردد.» با توجه به اینکه به موجب بند 2 ـ 7 از فصل دوم ضوابط و مقررات طرح تفصیلی شهر تهران که در قالب مصوبه شماره 5573/300/91 ـ 1391/02/09 شورای عالی شهرسازی و معماری ایران به تایید نهایی رسیده، مقرر شده است که: «تراکم پایه مالی براساس مصوبه شورای اسلامی شهر تهران، در کلیه پهنه هـای استفاده از اراضی محـدوده شهر تهران، معـادل 120 درصد وسعت ملک طبق سند مالکیت است»، بنابراین بند 2 مصوبه شماره 33637/2530/160 ـ 1397/11/15 شورای اسلامی شهر تهران که در راستای بند 2 ـ 7 از فصل دوم طرح تفصیلی شهر تهران مقرر کرده است که: «تراکم پایه مالی در کل شهر تهران برابر است با بیشینه صد و بیست درصد و حقوق مکتسبه ملک»، خارج از حدود اختیار و خلاف قانون نیست و ابطال نشد.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری

معاون قضایی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین