رای شماره 628 الی 633 هیات عمومی دیوان عدالت اداری...

شورای اسلامی شهر کرج مبنی بر تعیین 2 درصد جریمه خسارت تاخیر در پرداخت جریمه مقرر در رای قطعی کمیسیون ماده صد پس از ابلاغ

تاریخ دادنامه: 1391/09/20 شماره دادنامه: 628 الی 633
کلاسه پرونده: 89/751، 516 و 90/613، 557، 238 و 91/910
مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری
شاکیان: سازمان بازرسی کل کشور، آقای غلامرضا فرخی با وکالت آقای علی اصغر جعفری و خانم پری عموچی با وکالت آقای محمدموسوی مقدم و آقایان مرتضی آبابایی و مهرداد آبابایی، محمدرضا کریمی، غلامرضا فقیه پور و خانم عشرت امیری صفات
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند (و) مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش ـ 1387/10/15 شورای اسلامی شهر کرج
گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌هایی، ابطال بند (واو) مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش ـ 1387/10/15 شورای اسلامی شهر کرج را خواستار شده اند و به خلاصه توضیح داده اند که:
«به موجب مصوبه یادشده جریمه‌ای معادل 2% ماهانه به عنوان تاخیر در تادیه جرایم کمیسیون ماده صد در نظر گرفته شده است.
با توجه به این که:
اولا: بر اساس اصل 150 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران: «تصمیم شوراها نباید مخالف موازین اسلام و قوانین کشور باشد».
ثانیا: به موجب بند (16) ماده (71) قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران، تن ها « تصویب لوایح برقراری عوارض شهر و همچنین تغییر نوع و میزان آن» به عهده شورای اسلامی شهرها گذاشته است و اخذ درصدی بابت تاخیر در پرداخت جـرایم موضوع آرا کمـیسیون ماده (100) قانون شهرداری جز عوارض نیست.
ثالثا: در ماده (100) قانون شهرداری ها چنین امری پیش بینی نشده است و از سوی دیگر اخذ هرگونه وجهی مستلزم وضع قانون است. به علاوه آیت الله مکارم شیرازی مرجع عالی قدر، اخذ جریمه دیرکرد توسط شهرداری را حرام دانسته است.
لذا اقدام شورای اسلامی شهر کرج خارج از حدود اختیارات و مغایر شرع و قانون اساسی و قوانین مربوط است.»
متن مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش ـ 1387/10/15 به قرار زیر است:
«لایحه شماره 1653/86/ش ـ 1387/03/25 در خصوص آیین‌نامه پیشنهادی شهرداری نسبت به تقسیط و وصول مطالبات خود: «احتراما، همان گونه که مستحضرید بودجه مصوب سال جاری شهرداری کرج از حیث درآمد و سایر منابع تامین اعتبار با افزایش قابل توجهی نسبت به سال ماضی مواجه بوده است لذا بدیهی است به منظور تحقق حداکثری بودجه مصوب باید حتی‌الامکان شهرداری نسبت به وصول نقدی مطالبات خود اهتمام کند. مگر در موارد استثنایی و اثبات آن (در راستای رضایت مندی شهروندان عزیز) مع‌الوصف شهرداری کرج به استناد تجویز اختیار مندرج در ماده 32 اصلاحی آیین‌نامه مالی شهرداری در نظر دارد نسبت به تقسیط مطالبات خود ناشی از عوارض، جرایم ماده صد و... به شرح آیین‌نامه پیشنهادی پیوستی اقدام کند. علی هذا خواهشمند است دستور فرمایید موضوع به قید دو فوریت در یکی از جلسات رسمی آن شورا مطرح و نتیجه را جهت اقدام بعدی امر به ابلاغ فرمایند. متن لایحه: به شهرداری کرج اجازه داده می‌شود مستند به بند 9 ماده 71 قانون شوراها مبنی بر تصویب آیین‌نامه پیشنهادی شهرداری نسبت به تقسیط و وصول مطالبات خود به شرح آیین‌نامه پیوستی اقدام کند. که در هشتادمین جلسه کمیسیون برنامه و بودجه شورای اسلامی مورخ 1387/07/15 بررسی و پس از چندین ساعت بحث و تبادل نظر نهایتا به شرح ذیل اتخاذ تصمیم گردید.
الف ـ سقف جرایم کمیسیون ماده صد که قابل تقسیط است مبلغ 200 میلیون تومان تعیین می‌گردد و جرایم بیش از مبلغ فوق باید حداکثر ظرف مدت شش ماه تعیین تکلیف گردد، موافقت گردید.
ب ـ درصد پیش پرداخت نقدی بر مبنای بدهی 30% باشد و الباقی طی 16 قسط ماهیانه، موافقت گردید.
ج ـ به ازای هر 10 درصد اضافه تر از 30% پایه نیم درصد پاداش از کل مبلغ کسر می‌شود و بقیه همان 16 قسط باشد و یا این که به ازای هر 10 درصد اضافه نقدی تعداد 2 قسط به مجموعه اقساط اضافه شود. ضمنا از 30 تا 36 قسط در اختیار شهردار و معاونت اداری مالی شهرداری کرج خواهد بود، موافقت گردید.
د ـ در صورتی که سند مالکیت به نام خانواده‌های معظم ایثارگران [خانواده شهدا «پدر ـ مادر ـ فرزند ـ همسر ـ خواهر ـ برادر» و آزادگان و جانبازان انقلاب اسلامی (25% به بالا) و رزمندگان (6 ماه به بالا) و بسیجیان فعال (یک سال به بالا) و مددجویان کمیته امداد امام (تا سقف 50 میلیون تومان جریمه) برای یک مرتبه و یک پلاک، درصد پیش پرداخت نقدی بر مبنای بدهی 15% باید تعیین می‌گردد و الباقی طی 24 قسط ماهانه پرداخت گردد. به ازای هر 10 درصد اضافه تر از 15% پایه یک درصد پاداش از کل مبلغ کسر می‌شود و بقیه همان 24 قسط باشد.
تبصره: خانواده بیش از یک شهید و جانباز 70 درصد و بالاتر و رزمندگان بیش از 50 ماه جبهه کلا طی 36 قسط پرداخت نمایند. بند د به همراه تبصره آن موافقت گردید.
و ـ در صورت عدم پرداخت جریمه پس از دو ماه از تاریخ ابلاغ رسمی رای قطعی کمیسیون ماده صد به میزان 2 درصد جریمه تاخیر ماهیانه به مبلغ جریمه اضافه می‌شود (قابل استناد به بند الف تبصره 3 ماده 42 فصل نهم سایر مالیات ها عوارض خاص و بند «و» ماده 46 موضوع در یکصد و چهل و سومین جلسه رسمی شورای اسلامی مورخ 1387/08/26 مطرح و مصوبه کمیسیون با این قید که در قسمت (و) از این تاریخ به بعد اضافه گردد با اکثریت آرا به تصویب رسید. مراتب جهت اطلاع و اقدام لازم به حضور ارسال می‌گردد).»
در پاسخ به شکایت مذکور، شورای اسلامی شهر کرج به موجب لایحه شماره 4390/91/3142/3 ـ 1391/08/07 توضیح داده است که:
«با سلام:
احتراما، در رابطه با مصوبه 2 درصد تاخیر تادیه، بدین وسیله دفاعیات خود را در خصوص موضوع مبحوث عنه جهت هر گونه بهره‌برداری از لحاظ شکلی و ماهوی به حضور ایفاد می‌دارد:
خسارت زیانی است که به شخص وارد می‌شود. در اصطلاح به هرگونه کاهش ایجاد شده در مال شخص زیان دیده، خسارت می‌گویند.
خسارت تاخیر تادیه زیانی است که در اثر خودداری مدیون از ادای دین مالی خود به طلبکار در زمان مقرر، به این شخص وارد می‌شود.
فرق خسارت تاخیر تادیه با ربا
عده‌ای از فق ها، مخالف مشروعیت خسارت تاخیر تادیه بوده و آن را ربا دانسته اند. اختلاف بیشتر از آن جا ناشی می‌شود که این گروه خساراتی را که از جهت تاخیر تادیه ایجاد می‌شود، ضرر ندانسته و معتقدند که عدم‌النفع، ضرر نیست تا قابل جبران باشد. در مقابل عده‌ای از نویسندگان بر این باورند که خسارت تاخیر تادیه، ربا نبوده به جهت این که در ربا دو رکن اصلی وجود دارد که ماهیت آن را معین می‌کند:
نخست این که، مال به دست آمده یکی از دو عوض معامله یا از توابع آن می‌باشد و سببی جداگانه برای تملک ندارد.
دوم این که، آن مال بیشتر از مقدار داده شده باشد. مثلا اگر کسی یک خروار گندم به کشاورزی وام بدهد که در سر خرمن دو خروار پس بگیرد، ربا خورده است چون بدون سبب خاص یک خروار اضافی را تملک کرده است.
ولی « خسارت تاخیر تادیه» هیچ یک از آن دو رکن مذکور را ندارد زیرا:
1ـ چیزی بیش از مبلغ اصلی به شخص وام دهنده، پرداخت نمی شود، خسارت تاخیر تادیه خسارتی است که طلبکار به خاطر محروم ماندن از سرمایه خود، تحمل کرده است. بخشی از این خسارت، ناشی از سود از دست رفته است و بخش دیگر آن ناشی از ضررهای متعارف از جمله کاهش قدرت خرید پول است.
2ـ این ضررها ناشی از عهدشکنی بدهکار است و او باید مطابق قواعد ضمان قهری، آن‌ها را جبران کند.
شرایط خسارت تاخیر تادیه
الف ـ اولین شرط خسارت تاخیر تادیه، آن است که موضوع دعوا، دین (بدهی) باشد. موضوع دین می‌تواند کلی در ذمه یا عین خارجی باشد.
ب ـ دین از نوع وجه رایج ایران باشد.
ج ـ داین طلب خود را از مدیون مطالبه کرده باشد.
د ـ مدیون باید ثابت کند که در زمان انجام تعهد و حتی تا زمان طرح دعوا، ملایت (تمکن) نداشته باشد.
هـ ـ مدیون از پرداخت طلب داین خودداری کرده باشد.
قلمرو دین در ماده 522 آیین دادرسی مدنی
دین در این ماده شامل همه تعهدات پولی می‌گردد. از این رو دیون ناشی از اعمال حقوقی (عقود، ایقاعات و قراردادها)، وقایع حقوقی (اتلاف، تسبیب و ...) و حتی حکم قانونی (ماده 1195 به بعد قانون مدنی) مشمول عنوان مزبور و ماده 542 گردیده و داین می‌تواند افزون بر اصل دین، خسارت مزبور را نیز مطالبه کند.
خسارت تاخیر تادیه در قانون مدنی
بر اساس ماده 225 قانون مدنی «در صورتی که موضوع تعهد، تادیه وجه نقدی باشد، حاکم می‌تواند با رعایت ماده 221 قانون مدنی مدیون را به جبران خسارت حاصله از تاخیر در تادیه دیون محکوم نماید.» از این رو متعهد زمانی می‌تواند مطالبه خسارت نماید که:
الف ـ خواسته دعوا وجه نقد باشد.
ب ـ در پرداخت دین تاخیر صورت گرفته باشد.
ج ـ بر جبران خسارت تصریح شده باشد یا تعهد عرفا به منزله تصریح باشد.
د ـ طلب منجز و قطعی باشد.
هـ ـ خسارت مسلم و حتمی باشد.
میزان خسارت تاخیر تادیه
در قانون پیشین آیین دادرسی مدنی مصوب 1318 نرخ خسارت تاخیر تادیه 12 درصد در سال بوده و توافق طرفین به بیشتر از آن معتبر نبود (ماده 719 قانون آیین دادرسی مدنی) هر گاه دین از طریق دادگاه مطالبه می شد، دادگاه به بیشتر از 12 درصد حکم نمی داد و اگر دین مستند به سند رسمی بود و از طریق اداره ثبت مطالبه می شد، باز زیان دیرکرد بیش از 12 درصد در سال نمی شد.
اما در قانون جدید بر اساس ماده 522 ق.آ.د.م قانونگذار کاهش ارزش واقعی و قدرت خرید پول را مبنا قرار داده است. از این رو خسارت تاخیر تادیه از سنخ ضرر یا مال «تقویت شده» است.
ضرر ناشی از کاهش ارزش، نرخ ثابتی ندارد و تابع شرایط اقتصادی جامعه است. از این رو ممکن است شاخص قیمت کالاها در سال تغییر کند. طبق ماده مذکور معیار تغییر قیمت، آماری است که بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران معین می‌کند.
خسارت تاخیر تادیه از منظر مراجع قانونی
شورای نگهبان در نظریه‌های متعدد، دریافت این خسارت را خلاف شرع اعلام نمود. در نظریه شماره 9339 ـ 1362/08/25 شورای نگهبان چنین آمده است: «دریافت خسارت تاخیر تادیه موضوع مواد 712 و 719 قانون آیین دادرسی به نظر اکثر فق ها مغایر با موازین شرعی شناخته شد.»
در سال 1367 درباره مواد قانون ثبت و آیین‌نامه اجرای مفاد اسناد رسمی لازم‌الاجرا چنین اظهار نظر نموده است:
«تمام مواد و تبصره‌های موجود در قوانین و آیین‌نامه ها و مقرراتی که اجازه اخذ مبلغی را به عنوان تاخیر تادیه می‌دهد، باطل است.»
از آن جا که نظریه مذکور موجب سو استفاده بدهکاران می شد و آنان را به تاخیر در پرداخت دین یا فرار از دین تشویق می‌کرد، به ویژه با توجه به تورم شدید و تنزل فاحش ارزش پول ملی، مبلغی که بستانکار بعد از مدت ها پیگیری از طریق مراجع قضایی یا ثبتی به دست می‌آورد، ارزش اقتصادی و قدرت خرید آن به مراتب کمتر از مبلغ دین در زمان سررسید بود. از این رو تدابیری جهت حل مشکل و رفع بی عدالتی اندیشیده شد.
در سال 1361 شورای نگهبان در پاسخ به استعلام رییس کل بانک مرکزی دریافت خسارت تاخیر تادیه به میزان 12 درصد مانده بدهی به وسیله بانک ها را تجویز نمود.
در سال 1368 نیز مجمع تشخیص مصلحت نظام در قانون نحوه وصول مطالبات بانک ها، اخذ خسارت تاخیر تادیه را برای بانک ها جایز اعلام و کلیه محاکم دادگستری و دوایر اجرایی ثبت را مکلف به وصول مطالبات بانک ها اعم از اصل و فرع کرد.
در سال 1372 مجلس شورای اسلامی قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک مصوب 1355 را تصویب کرد. ولی با این که در ماده 12 قانون صدور چک به اخذ خسارت تاخیر تادیه اشاره شده بود قانون جدید آن را تغییر نداد. به همین جهت رییس کل دادگستری تهران از مقام معظم رهبری استفتا کرد که: «آیا گرفتن خسارت تاخیر تادیه طبق قانون فوق مشروعیت دارد یا از مصادیق ربا می‌باشد؟» ایشان در پاسخ اعلام داشتند که: « اگر ثابت شود که خسارت، ناشی از بدهی مستند به تاخیر تادیه است در ضمان بدهکار است و حکم ربا ندارد.»
در سال 1375 مجلس شورای اسلامی، به موجب قانون الحاق یک تبصره به ماده 2 قانون اصلاح موادی از قانون صدور چک، دارنده چک را مستحق دریافت «کلیه خسارات و هزینه‌های وارد شده....» شناخت. قانون مذکور به دلیل عدم تایید شورای نگهبان، به مجمع تشخیص مصلحت نظام ارجاع شد و مجمع آن را در تاریخ 1376/03/10 به تصویب رساند.
در سال 1377 مجمع تشخیص مصلحت نظام، اعلام کرد که منظور از عبارت «کلیه خسارات و هزینه‌های وارد شده ...» خسارت تاخیر تادیه از تاریخ چک تا زمان وصول آن توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران اعلام شده، بر مبنای نرخ تورم است و هزینه دادرسی و حق‌الوکاله بر اساس تعرفه‌های قانونی است....»
ملاحظه می‌شود کـه مجمع تشخیص مصلحت نظام خسارت تاخیر تادیه را بر اساس نرخ تورم در مورد چک پذیرفته است و چون در دین مستند به چک خصوصیتی نبود، این قاعده به دیون دیگر نیز قابل تعمیم بود.
قانونگذار در قانون جدید آیین دادرسی مدنی مصوب 1379 خسارات تاخیر تادیه را قابل مطالبه اعلام کرد بر این اساس تبصره 2 ماده 515 این قانون چنین مقرر می‌دارد:
«خسارت تاخیر تادیه در موارد قانونی قابل مطالبه می‌باشد»
موارد قانونی به ماده 522 قانون اشاره دارد که خسارت تاخیر تادیه وجه نقد را بر اساس نرخ تورم پذیرفته است. در این ماده چنین آمده است:
«در دعاویی که موضوع آن دین و از نوع وجه رایج بوده و با مطالبه دین و تمکن مدیون، مدیون امتناع از پرداخت نموده، در صورت تغییر فاحش شاخص قیمت سالانه از زمان سررسید تا هنگام پرداخت و پس از مطالبه طلبکار، دادگاه با رعایت تناسب تغییر شاخص سالانه که توسط بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران تعیین می‌گردد محاسبه و مورد حکم قرار خواهد داد مگر این که طرفین به نحو دیگری مصالحه نمایند. در ضمن در رابطه با رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره 1477 ـ 1481 برابر بند 9 ماده 19 و ماده 43 دیوان از موضوع مصوبه شورا به دلیل این که در رابطه با عوارض و مربوط به شهر یزد بوده و خروج موضوعی دارد.
در حالی که با مداقه در فحوای قوانین اخیرالتصویب بالاخص مواد 519 و 522 قانون آیین دادرسی مدنی و بند و ماده 42 قانون مالیات بر ارزش افزوده و مصوبات مجمع تشخیص مصلحت نظام دلالت و بر ملغی‌الاثر بودن نظریات دهه شصت شورای محترم نگهبان می‌باشد.
علی ای حال با توجه به جامع دلایل ابرازی و مراتب معنونه مصوبه شورای شهر در رابطه با خسارات تاخیر تادیه اصلح بوده و صایب می‌باشد.»
قایم مقام دبیر شورای نگهبان نیز به موجب نامه شماره 42621/30/90 ـ 1390/03/29 اعلام کرده است که:
«موضوع مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش ـ 1387/10/15 شورای اسلامی شهر کرج، در جلسه مورخ 1390/03/25 فقهای معظم شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد و از نظر خلاف قانون بودن، تشخیص با آن دیوان محترم است.»
هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

الف: در اجرای ماده 41 قانون دیوان عدالت اداری و با توجه به نامه شماره 42621/30/90 ـ 1390/03/29 قایم مقام دبیر شورای نگهبان مبنی بر این که: «موضوع مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش ـ 1387/10/15 شورای اسلامی شهر کرج در جلسه مورخ 1390/03/25 فقهای معظم شورای نگهبان، مورد بحث و بررسی قرار گرفت و خلاف موازین شرع شناخته نشد و از نظر خلاف قانون بودن، تشخیص با آن دیوان محترم است.» موجبی برای ابطال مصوبه مذکور از لحاظ مغایرت با شرع مقدس اسلام وجود ندارد.
ب: نظر به این که مطابق ماده 100 قانون شهرداری و تبصره‌های ذیل آن، در پاره‌ای موارد برای متخلفان ضوابط ساختمانی حسب مورد مجازات پرداخت جریمه نقدی پیش بینی شده است و متضمن حکمی بر تعلق خسارت تاخیر در پرداخت جریمه نیست، بنابراین بند (و) مصوبه شماره 2538/87/5/3/ش ـ 1387/10/15 شورای اسلامی شهر کرج مبنی بر تعیین 2 درصد جریمه خسارت تاخیر در پرداخت جریمه مقرر در رای قطعی کمیسیون ماده 100 پس از ابلاغ رسمی، خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می‌شود و به استناد بند 1 ماده 19 و مواد 20 و 42 قانون دیوان عدالت اداری، از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.