رای شماره 1480 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 0100086 1401/11/03

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 140109970905811480 مورخ 1401/09/01 با موضوع: «مصوبه شماره 9305/1400/6/ش ـ 1400/06/16 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صدور مجوز استفاده از محل فعالیت که متضمن پیش بینی ساز و کاری مغایر با بند 24 ماده 55 قانون شهرداری(الحاقی مصوب 1352/05/17) و ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی مصوب سال 1389 می‌باشد، از تاریخ تصویب ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یدالله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1401/09/01 شماره دادنامه: 1480 شماره پرونده: 0100086

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان عباس آقاسی یزدی، عباس قاسمی، ابوالقاسم علوی بجستانی و رضا برادران نیا

موضوع شکایت و خواسته: ابطال مصوبه شماره 9305/1400/6/ش ـ 1400/06/16 شورای اسلامی شهر مشهد

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست واحد ابطال مصوبه شماره 9305/1400/6/ش ـ 1400/06/16 شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده اند و در جهت تبیین خواسته به طور خلاصه اعلام کرده اند که:

"شهرداری مشهد با تسری مصوبه مورد شکایت به مراکز و مدارس غیردولتی که در املاک واجد کاربری آموزشی و مسکونی اقدام به تاسیس فضای آموزشی نموده اند، آن‌ها را مکلف به پرداخت عوارض تجاری موقت بر مبنای 25 درصد اجاره بهای یک سال همان فضا نموده اند، اما اولا: این مصوبه مشمول مدارس غیردولتی نمی شود زیرا مرجع صدور فعالیت برای مدارس غیر دولتی شورای شهر و یا شهرداری نمی باشد و در ثانی: تعمیم یا تسری این مصوبه توسط شورای شهر یا شهرداری مشهد به مدارس خلاف مقررات است، پرداخت هرگونه عوارض در قالب الفاظ خاص که نتیجه آن صدور فیش عوارض برای فضاهای آموزشی یا مسکونی که مدارس غیردولتی در آن استقرار دارند موضوعیت نداشته و خلاف قوانین موضوعه می‌باشد، زیرا با استناد به ماده 19 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی مصوب 1395/09/14 مجلس شورای اسلامی، مدارس غیردولتی در برخورداری از کلیـه تخفیفات و ترجیحات، معافیت‌های مالیاتی و عوارض در حکم مدارس دولتی می‌باشد. لذا به دلیل عدم اخذ هرگونه عوارض از مدارس دولتی در خصوص اراضی با کاربری مسکونی، مدارس غیردولتی نیز مشمول معافیت می‌گردند. با استناد به ماده 21 قانون تاسیس و اداره مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی و بند (چ) ماده 1 آیین‌نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی در مناطق، نواحی و محلات مختلف مصوب 1397/01/05 مدرسه غیر دولتی به واحد آموزشی و پرورشی می‌گویند که آموزش‌های رسمی را از دوره پیش دبستان تا پایان دوره متوسطه به صورت حضوری، نیمه حضوری و غیرحضوری ارایه می‌کند و ماهیت غیر تجاری دارد. برابر ماده 20 آیین‌نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، تشخیص نیاز هر محله یا منطقه به مدارس یا مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی و صدور مجوز استقرار آن‌ها به پیشنهاد شورای نظارت شهرستان یا منطقه و تایید نهایی آن با شورای نظارت استان (واقع در آموزش و پرورش) است. مستند به ماده 4 آیین‌نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، استقرار مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیر دولتی در فضاهای عرصه و اعیان دارای هر نوع کاربری اعم از مسکونی و غیر مسکونی با رعایت بند (ب) ماده 1 این آیین‌نامه صورت می‌گیرد. لذا استفاده از ساختمان‌های با کاربری مسکونی و چه غیرمسکونی جهت استقرار مدارس غیر دولتی، نیازمند تعیین و پرداخت عوارض تغییر کاربری نبوده و بند 1 این مکاتبه مبنی بر معافیت از پرداخت هرگونه عوارض لازم‌الاجرا می‌باشد. مستند به ماده 6 آیین‌نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی، بررسی جوانب فنی و ایمنی ساختمان و تایید استحکام بنا و احداث مدارس غیردولتی با رعایت ضوابط طراحی فضاهای آموزشی برنامه ریزی معماری همسان مدارس ابتدایی و متوسطه موضوع بخشنامه شماره 576749/95 ـ 1395/03/31 سازمان برنامه و بودجه کشور در چهارچوب مقررات ملی ساختمان بر عهده سازمان نوسازی تـوسعه و تجهیز مـدارس کشور و واحـدهای تابع است. قانونگذار در جهت شفـاف سازی مقررات حاکم بر عـوارض در تـاریخ 1389/10/22 قانونی تحت عنـوان قانون اصـلاح مـوادی از قانون برنامه سـوم توسعـه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی تصویب نمود که در مواد 1 و 4 از ابتدای سال 1382 برقراری و دریافت هرگونه وجه از جمله عوارض و مالیات صرف از تولیدکندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات و کالاهای وارداتی صرفا به موجب این قانون صورت می‌گیرد. همچنین برابر مواد 3 و 4 و 5 قانون مذکور مصادیق و مواردی که به آن‌ها عوارض تعلق می‌گیرد را تصریح نموده و در هیچ یک از بندهای مذکور اشاره‌ای به اخذ عوارض تغییر کاربری موقت املاک از مسکونی به آموزشی توسط آموزشگاه‌های غیر دولتی نشده است. از طرف دیگر در ماده 5 قانون مذکور اخذ و دریافت هرگونه عواض خارج از مصادیق مندرج در ماده 4 ممنوع اعلام گردیده است. همچنین براساس تبصره 1 ماده 5 قانون مذکور و ماده 17 آیین‌نامه اجرایی قانون تجمیع عوارض شوراهای اسلامی مکلف اند هرگونه عوارض محلی جدید و یا افزایش نرخ در عوارض محلی جاری را با رعایت مقررات ماده 5 قانون و با نظارت وزارت کشور تصویب و حداکثر تا 15 بهمن ماه هر سال جهت اجرا در سال بعد اعلام عمومی نمایند. لذا با توجه به قانون مـذکور اخـذ عـوارض تغییر کاربری از مسکونـی به آمـوزشی آن هم با عنـوان عـوارض تجاری موقت ممنوع می‌باشد. برابر رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری شماره 186 ـ 1396/10/30 تعیین تکلیف تغییر کاربری اراضی و املاک با کمیسیون ماده 5 شورای عالی شهرسازی می‌باشد و به موجب بند 34 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران شوراهای اسلامی در خصوص تغییر کاربری و امثال آن فقط می‌توانند پیشنهاداتی برای مرجع فوق ارایه نمایند و مجاز به اتخاذ تصمیم قطعی برای کاربری نیستند و برابر رای وحدت رویه شماره 962ـ 1392/05/27 مزاحمت های ناشی از استقرار مدارس در کاربری‌های مسکونی موضوعا از مصادیق بند 2 مـاده 55 قانـون شهرداری ها خـارج تلقی گردیده و برابر رای شمـاره 85 ـ 1396/02/12 هیـات عمومی دیوان عدالت اداری وضع بهای خدمات برای مـراکز آموزشی مغایر قانون و خـارج از حـدود اختیارات شورای شهر و شهرداری می‌باشد. برابر دادنامه شماره 1391 الی 1396 ـ 1389/10/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض تحت عنوان تغییر کاربری موقت از مسکونی به آموزشی و اخذ وجه توسط شهرداری در ازای اعطا مجوز موقت برخلاف کاربری مغایر بند 24 ماده 55 و ماده 100 قانون شهرداری ها می‌باشد. همچنین بر اساس آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری از جمله آرا شماره 489 ـ 1396/05/24 و 85 ـ 1396/02/12 اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت املاک دارای کاربری مسکونی توسط شهرداری ها از مدارس غیردولتی مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر تشخیص و ابطال شده است. برابر رای شماره 1530 ـ 1393/10/14 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مصوبه شورای شهر تهران به دلیل وضع عوارض جدید خارج از موارد تصریح شده در قانون چگونگی برقراری و وصول عوارض و سایر وجوه از تولیدکنندگان کالا و ارایه دهندگان خدمات وکالاهای وارداتی ابطال گردیده است. علیهذا با عنایت به اینکه جهت استقرار مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی غیردولتی در فضاهای (عرصه و اعیان) دارای هر نوع کاربری اعم از مسکونی و غیرمسکونی، طبق ضوابط فنی و ایمنی سازمان نوسازی، توسعه و تجهیز مدارس کشور صورت می‌پذیرد. از طرفی آرا متعددی از سوی هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال مصوبات شورای اسلامی شهرهای مختلف کشور به جهت تعیین عوارض تغییر کاربری موقت منازل مسکونی به مدرسه غیردولتی صادر گردیده و کلیه عوارض دریافتی نیز به موسسین مدارس غیر دولتی مسترد گردیده و حسب تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور و ماده 600 قانون مجازات اسلامی ارایه خدمات یا اعطا انواع مجوز توسط دستگاه‌های اجرایی حتی با توافق و اخذ مبالغی بیش از آنچه که در قوانین و مقررات قانونی تعیین شده جرم تلقی گردیده است. لذا ابطال مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد از تاریخ تصویب مورد تقاضا می‌باشد."

متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر است:

مصوبه شماره 9305/1400/6/ش ـ 1400/06/16:

"ماده واحده: شهرداری مشهد مقدس مکلف است، مستفاد از نامه شماره 646229 ـ 1400/03/29 معاون قضایی امور اقتصادی اراضی و شهرسازی دیوان عدالت اداری به اداره کل دادگستری استان خراسان رضوی مبنی بر عدم تسری رای شماره 5810743ـ 1399/06/04 دیوان عدالت اداری بر تعطیلی املاک با بهره‌برداری موقت و پیشنهاد کارگروه معاونت قضایی رییس کل دادگستری خراسان رضوی در امور اجتماعی و پیشگیری از وقوع جرم مبنی بر طرح موضوع بهره‌برداری موقت از املاک در کمیسیون ماده 5، نسبت به تهیه طرح‌های موضوعی برای املاک دارای سابقه بهره‌برداری موقت از طریق مشاورین طرح‌های تفصیلی یا ذی‌صلاح و اخذ تاییدیه این طرح ها از کمیسیون ماده 5 حداکثر تا یکسال پس از ابلاغ قانونی این مصوبه اقدام و اجرای آرای کمیسیون ماده 100 این گونه املاک را در مدت زمان مزبور استمهال نماید.

تبصره ـ به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می‌شود، به منظور حمایت از کسب و کارهای شهروندان در شرایط شیوع ویروس کرونا، نسبت به صدور مجوز استفاده مدت معین از محل فعالیت با دریافت حقوقات معوق و جاری بر اساس 35% ارزش کارشناسی اجاره بها محل فعالیت به صورت سالانه تا زمان اخذ تاییدیه کمیسیون ماده 5 بابت طرح‌های موضوعی یاد شده اقدام نماید. ـ رییس شورای اسلامی شهر مشهد "

در پاسخ به شکایت مذکور، رییس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 5252/1401/6/ش ـ 1401/03/24 اعلام کرده است که:

"1ـ برخلاف استنباط شاکیان، شهرداری یا شورای شهر طبق مصوبه معترض عنه در مقام مرجع صدور مجوز فعالیت مـدارس غیردولتی عمل نمی کنند و مجوز صـادره از سوی شهرداری صرفا بـه منظور استفاده مشاغل از محل فعالیت در راستای کاربری تعیین شده می‌باشد. ضمن اینکه شورای اسلامی شهر بر اساس بند 26 ماده 55 قانون شهرداری، بند 16 ماده 80 و ماده 85 قانون تشکیلات، وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی کشور، مواد 1، 2 و 14 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراها مصوب هیات وزیران، تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه و سایر مقررات مربوطه و با اختیار وضع عوارض محلی در محدوده قوانین، اقدام به تصویب مصوبه مذکور نموده است.

2ـ هیات وزیران آیین‌نامه استقرار مدارس و مراکز غیر دولتی در مناطق، نواحی و محلات مختلف را در تاریخ 1398/01/05 تصویب نمودند که وفق بند (ب) از ماده 1 قانون فوق، استقرار و تاسیس و راه اندازی و تغییر محل مراکز آموزشی منطبق با طرح تفصیلی و هماهنگ با شهرداری محل الزامی است، بنابراین هیات وزیران نیز به عنوان آخرین اراده قانونگذار نقش شهرداری به عنوان ناظر و مجری مصوبات و طرح‌های تفصیلی شهری و لزوم تبعیت این گونه مالکین از ضوابط و عوارض شهرداری را پذیرفته است.

3ـ چنانچه در نامه شماره 5743ـ 1393/01/25 وزارت کشور خطاب به معاون حقوقی و امور مجلس وزارت آموزش و پرورش نیز صراحتا اعلام شده است، کلیه معافیت‌های مقرر در قوانین و مقررات برای مدارس (اعم از دولتی و غیردولتی) و واحدهای آموزشی وزارت آموزش و پرورش ملغی گردیده است. در حقیقت به موجب تبصره 3 ذیل ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب 1387 کلیه قوانین و مقررات مربوط به اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها و دهیاری‌ها ملغی گردیده و همچنین معافیت واحدهای آموزشی که تا سال 1390 در قوانین بوده پیش بینی می شد از سال 1391 دیگر در قانون بودجه پیش بینی نگردید. ضمن اینکه حتی در ماده واحده قانون چگونگی تامین عوارض شهرداری ها و هزینه انشعاب های مدارس و مراکز آموزشی و پرورشی احـداث شده توسط خیران مدرسه ساز مصوب 1391 قانون احـکام دایمی برنامه‌های توسعه کشور، هرگونـه تخفیف و بخشودگی عوارض شهرداری ها توسط دولت ممنوع است، لذا این ادعای شاکیان که مدارس غیردولتی هم تحت شمول معافیت‌های مدارس دولتی قرار می‌گیرند، به جهت عدم معافیت مدارس دولتی از پرداخت عوارض شهرداری، تاثیری در موضوع معافیت ایشان ندارد.

4ـ قانون تجمیع عوارض که شاکیان به ماده 17 آیین‌نامه اجرایی آن اشاره کرده اند، با تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده در تاریخ 1387/02/17 ملغی شده است.

5 ـ به استناد ماده 1 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران مصوب 1351/11/22 با اصلاحیه‌های بعدی برای هماهنگ کردن برنامه‌های شهرسازی به منظور زیست بهتر برای مردم شورای عالی شهرسازی ایران تاسیس می‌شود و همچنین بند 3 ماده 2 قانون فوق از جمله وظایف شورای عالی شهرسازی را بررسی و تصویب نهایی طرح‌های جامع شهری و تغییرات آن‌ها خارج از نقشه‌های تفصیلی اعلام نموده است. به علاوه وفق ماده 7 شهرداری ها مکلف به اجرای مصوبات شورای عالی شهرسازی و معماری ایران طبق مفاد ماده 2 می‌باشند. بنابراین با وجود قانون مقدم، آیین‌نامه هیات وزیران که در لایحه شاکیان به موادی از آن استناد شده است، اختیار و صلاحیت تحدید و نسخ صلاحیت و اختیارات شورای عالی و بالتبع وظایف شهرداری ها در اجرا و اعمال قوانین که منبعث از مصوبات شورای عالی است را ندارد و لذا عوارض خدمات خاص در کاربری‌های مسکونی دقیقا در راستای عمل به مفاد تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده بوده و در صلاحیت شورای اسلامی شهر می‌باشد.

6 ـ کاربری‌های مصوب مطابق با طرح تفصیلی هر شهر که به عنوان یک قاعده آمره تلقی می‌شوند، ملاک استفاده و بهره‌برداری از اماکن مختلف است، بنابراین استفاده شغلی و حرفه‌ای از اماکن مسکونی برخلاف اصل و به عنوان یک استثنا بر اصـل ممنوعیت استفاده تجـاری، آمـوزشی و ... از موقعیت غیرتجـاری می‌باشد این موضوع در قسمت دوم تبصره ذیل بند 24 ماده 55 قانون شهرداری گردیده است. در بخش بعدی قانونگذار برای تخلف از این قاعده وصف کیفری قایل شده و مجازات پیش بینی نموده است که نشان دهنده اهمیت موضوع می‌باشد، بنابراین مصوبه مذکور ناظر به مواردی است که مالک مبادرت به تغییر کاربری در اراضی مسکونی یا تبدیل بنای مسکونی به تجاری و آموزشی کرده و بعد از اجرای رای کمیسیون ماده صد مبنی بر تعطیلی بنای مذکور، به شهرداری اعلام نموده است که قصد بهره‌برداری غیرمسکونی از اعیان مسکونی به نحو موقت را دارد. شهرداری نیز پس از بررسی و موافقت تا نوسازی آینده عوارض مذکور را دریافت می‌نماید."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1401/09/01 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

اولا: براساس بند 24 ماده 55 قانون شهرداری (الحاقی مصوب 1352/05/17): «شهرداری در شهرهایی که نقشه جامع شهر تهیه شده مکلف است طبق ضوابـط مـذکور در پروانـه های ساختمانی نـوع استفاده از ساختمان را قید کند و در صورتـی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری، محل کسب یا پیشه یا تجارت دایر شود، شهرداری مورد را در کمیسیون مقرر در تبصره 1 ماده 100 مطرح می‌نماید...» بنابراین سازوکار قانونی برخورد با دایر کردن کسب یا پیشه یا تجارتی که برخلاف مندرجات پروانه ساختمانی در منطقه غیرتجاری باشد، در بند قانونی مذکور بیان شده و اعطا مجوز برخلاف کاربری و اخذ وجه در قبال آن مغایـر با حـکم مقرر در بنـد 24 مـاده 55 و ماده 100 قانـون شهرداری است و در آرای متعـدد هیـات عمومی دیوان عـدالت اداری از جمله آرای شماره 489 ـ 1396/05/24 و شماره 85 ـ 1396/02/12 این هیات نیز اخذ عوارض سالیانه بهره‌برداری موقت از ساختمان ها مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال شده است. ثانیا: براساس ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران اصلاحی مصوب سال 1389: «بررسی و تصویب طرح‌های تفصیلی شهری و تغییرات آن‌ها در هر استان به وسیله کمیسیونی به ریاست استاندار (و در غیاب وی معاون عمرانی استانداری) و با عضویت شهردار و نمایندگان وزارت مسکن و شهرسازی، وزارت جهاد کشاورزی و سازمان میراث فرهنگی و گردشگری و صنایع دستی و همچنین رییس شورای اسلامی شهر ذیربط و نماینده سازمان نظام مهندسی استان (با تخصص معماری یا شهرسازی) بدون حق رای انجام می‌شود...» بنا به مراتب فوق، مصوبه شماره 9305/1400/6/ش ـ 1400/06/16 شورای اسلامی شهر مشهد با موضوع صدور مجوز استفاده از محل فعالیت که متضمن پیش بینی سازوکاری مغایر با مواد قانونی مذکور است، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ حکمتعلی مظفری