رای شماره 724 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع:...

شماره 9802526 1399/07/01

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9909970905810724 مورخ 1399/05/28 با موضوع: «ابطال تعرفه سال 1394 شورای اسلامی شهر شهمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1399/05/28 شماره دادنامه: 724 شماره پرونده: 9802526

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه سال 1394 شورای اسلامی شهر شهمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی

گردش کار: سرپرست معاونت حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 111766 ـ 1398/05/14 اعلام کرده است که:

" احتراما به استحضار می‌رساند اداره کل راه و شهرسازی استان سمنان به موجب نامه شماره 5000/761/م ـ 1398/01/07 با اشاره به اختلاف حادث شده با شهرداری شهمیرزاد از حیث هزینه تفکیک با استناد به تبصره 2 ماده 11 قانون زمین شهری و ماده 22 اساسنامه سازمان ملی زمین و مسکن (که دولت را از پرداخت هزینه تفکیک اراضی دولتی معاف نموده) اعلام داشته به رغم مباشرت راه و شهرسازی در تفکیک و عدم مداخله شهرداری در عملیات مربوط و صرف نظر از اینکه دولت در تمامی طرح‌های تفکیک ده درصد اراضی و واحدهای مسکونی از خالص تفکیکی قابل واگذاری را از همان ابتدای امر طبق تبصره 6 ماده واحده قانون نحوه تقویم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها (مصوب سال 1370) واگذار و فضاهای سبز، پارکینگ ها و سرانه‌های عمومی را مطابق مقررات تامین می‌نماید، لیکن شهرداری هزینه تفکیک اراضی را مطالبه و کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ها نیز بر اساس تعرفه عوارض وضع شده از سوی شورای اسلامی شهر در سال 1394 و بدون توجه به معافیت دوایر دولتی از پرداخت هزینه تفکیک با صدور آرا متعدد و اجراییه‌های صادره از ثبت اسناد واملاک، اداره دولتی را به تادیه عوارض تفکیک مطابق تعرفه سال یاد شده، جمعا به مبلغ 112/439/477/1 ریال ملزم نموده است. ضمن آن که هیات عمومی دیوان عدالت اداری به موجب آرا شماره 459ـ 1389/11/25، 492ـ 1389/12/09، 1933ـ 1397/10/18، 1018 ـ 1393/06/17، 39ـ 1392/01/26 و 23ـ 1397/01/21 مصوبات شوراهای اسلامی را در مورد اخذ عوارض تفکیک عرصه توسط شهرداری ها (چه از دوایر دولتی و چه از سایر اشخاص حقیقی و حقوقی) ابطال نموده است. بنا به مراتب تعرفه سال 1394 شورای اسلامی شهر شهمیرزاد در خصوص تجویز اخذ عوارض تفکیک اراضی دولتی با تبصره 2 ماده 11 قانون زمین شهری و ماده 22 اساسنامه سازمان ملی زمین مغایر بوده و خارج از حدود اختیارات شورای اسلامی شهر یاد شده می‌باشد. ضمن آن که اخذ عوارض تفکیک توسط شهرداری ها در موارد مشابه توسط دیوان عدالت اداری ابطال شده است. از این رو ابطال تعرفه مذکور در هیات عمومی دیوان عدالت اداری (به طور فوق‌العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می‌باشد."

متن مقرره مورد اعتراض به قرار زیر است:

" عوارض تفکیک عرصه

هر نوع تفکیک قبل از زمان قانون شهرداری ها اصلاح ماده (101) مصوب (1390/03/19) که حق و حقوق شهرداری ناشی از تفکیک از طریق ماده (147) و (148) قانون اصلاحی ثبت از طریق دادگاه یا افراز اعم از زمین افرازی و باقیمانده که عوارضات به شرح ذیل قابل وصول خواهد بود:

P = قیمت منطقه دارایی

کاربری باغات

کاربری مسکونی و سایر کاربری ها

تبصره (1): در عرصه‌های تفکیکی با کاربری باغات قبل از تاریخ 1390/03/19 منحصرا عوارض تفکیک اخذ و این گونه اراضی شامل عوارضات تفکیک زیر حد نصاب نخواهد شد.

تبصره (2): تفکیک قهری ناشی از اجرای طرح‌های مصوب شهرداری یا ضوابط شهرسازی مشمول پرداخت عوارضات تفکیکی و تفکیکی زیر حد نصاب نخواهند بود.

بدیهی است که کلیه عوارضات تفـکیکی های بعد از تاریخ 1390/03/19 بر اسـاس قانون اصلاح ماده (101) قانون شهرداری ها (مصوب 1390/01/28 مجلس شورای اسلامی) با پیشنهاد شهرداری و تصویب شورای اسلامی شهر محاسبه و اخذ خواهد شد.

تبصره (3): در اراضی که ملک آن‌ها در خارج از محدوده قانونی قرار می‌گیرد با تاسی از قوانین و مقررات جاریه و شورای عالی اداری و شهرسازی بستگی به نوع موقعیت مکانی ملک شهرداری با نظر داشتن صرفه و صلاح شهر با تاسی از ضوابط و مقررات ورود املاک محدوده خدمات شهری و استفاده از مزایای تفکیک با مالک به نحو مقتضی به توافق و به صورت موردی از شورای شهر مجوز اخذ می‌نماید.

تبصره (4): با توجه به وضعیت مالی مالکین خصوصا اقشار آسیب پذیر در صورت صلاحدید، شهرداری می‌تواند نسبت به ارایه پیشنهاد تخفیف تفکیکی در محاسبه فرم درصد بستگی به نظر شورای اسلامی شهر مساعدت گردد.

تبصره (5): عوارض تفکیک به دفعاتی که ملک تفکیک گردیده و یا می‌گردد قابل محاسبه و وصول می‌باشد. "

در پاسخ به شکایت مذکور، شورای اسلامی شهر شهمیرزاد به موجب لایحه شماره 93/4/922ـ 1398/08/29 توضیح داده است که:

" 1ـ ایرادات شکلی:

همان گونه که از متن دادخواست خواهان مشخص می‌باشد موضوع خواسته ابطال مصوبه این شورا در خصوص عوارض تفکیک مربوط به سال 1394 می‌باشد و نظر به اینکه بر اساس تبصره 1 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده { شورای اسلامی شهر و بخش جهت وضع هر یک از عوارض محلی جدید که تکلیف آن‌ها در این قانون مشخص نشده باشد، موظفند موارد را حداکثر تا پانزدهم بهمن ماه هر سال برای اجرا در سال بعد، تصویب و اعلام عمومی نمایند} که از فحوای تبصره مذکور مبرهن است مدت اعتبار تعرفه عوارض مصوب شوراها جهت اجرا صرفا یک سال می‌باشد پس از پایان سال و شروع سال جدید تعرفه عوارض مذکور قابلیت اجرا نداشته، لذا از این حیث درخواست ابطال مصوبه سال 1394 که عملا توسط شهرداری اجرا نمی گردد، فاقد آثار و تبعات و نتایج قانونی بوده، چرا که به دلیل عدم اجرای مصوبه مذکور توسط شهرداری کانه مصوبه مذکور ابطال گردیده است و به تعبیر دیگر به دلیل آن که موجبات رسیدگی به شکایت شاکی منتفی می‌باشد، لذا خواسته مطروحه منطبق با موازین حقوقی طرح نگردیده و موید این ادعا ماده 130 قانون آیین دادرسی دیوان بوده که اثر آرا هیات عمومی را ناظر بر آینده می‌داند و به دلیل عدم اجرای مصوبه معترض عنه اساسا موضوع منتفی می‌باشد.

2ـ در ماهیت دعوا

1ـ 2ـ در خصوص مصوبه مورد اعتراض نیز به استحضار می‌رساند آنچه که در مصوبه مذکور قید گردیده مطالبه عوارض پیش از اجرای ماده 101 اصلاحی در سال 1390 بوده و به پیش از شروع به کار شوراهای اسلامی شهر، عوارض تفکیک طبق بند 1 ماده 35 قانون تشکیلات شوراها به تنفیذ ریاست قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه طی نامه شماره [م/16983/1ـ 1369/01/15] رسیده بوده و توسط وزارت کشور به استانداری‌ها جهت اجرا ابلاغ گردیده است. لذا موضوع عوارض تفکیک که به تایید و تنفیذ نماینده ولی فقیه رسیده است کاملا قانونی بوده و مغایر بـا شرع نمی باشد چرا کـه تنفیذ ریاست قوه قضاییه به عنوان نماینده ولی فقیه هم از جهت مخالف نبودن با شرع و هم مخالف نبودن با قانون مورد نظر بوده است که میزان آن [10%] قیمت منطقه‌ای بوده است.

2ـ 2ـ متعاقب آن شهرداری ها نسبت به وصول عوارض تفکیک مبادرت می‌نموده اند تا نهایتا مطالبه عوارض تفکیک از اراضی دولتی فی مابین وزارت کشور و وزارت مسکن و شهرسازی باعث ایجاد اختلاف گردید و موضوع در کمیسیون حل اختلاف نهاد ریاست جمهوری مطرح و کمیسیون مذکور رای به پرداخت عوارض تفکیک توسط وزارت مسکن بابت اراضی دولتی به شهرداری ها نمود.

3ـ 2ـ پاسخ استعلام شماره [61/35093 ـ 1381/05/14] مدیرکل دفتر امور حقوقی وزارت کشور موید این ادعا می‌باشد.

4ـ 2ـ پس از شروع به کار شوراهای اسلامی نیز تا چند سال ابتدایی میزان عوارض تفکیک [10%] قیمت منطقه‌ای بوده که تعدادی از مکاتبات مسکن و شهرسازی در خصوص پرداخت عوارض و یا تحویل زمین به شهرداری به حضور تقدیم می‌گردد.

5 ـ 2ـ مسکن و شهرسازی در قراردادهای واگذاری اراضی خویش پرداخت عوارض و هزینه تفکیک توسط طرف قرارداد را تصریح نموده است.

6 ـ 2ـ اداره مسکن و شهرسازی مهدی شهر به شرح نامه شماره [93200/22 ـ 1393/10/03] مراتب لزوم پرداخت عوارض تفکیک توسط دولت را مورد قبول قرار داده لیکن نسبت به میزان آن معترض بوده است. در خصوص اظهارات سازمان بازرسی مبنی بر معافیت مسکن و شهرسازی از عوارض تفکیک نیز به استحضار می‌رساند همان گونه که مستحضرید ماهیت عوارض و هزینه تفکیک از یکدیگر متمایز بوده و بر اساس استعلام‌های صورت گرفته به شرح پیوست از وزارت کشور اساسا مسکن و شهرسازی از پرداخت عوارض معاف نمی باشد و سیاق عبارات تبصره 2 ماده 11 قانون زمین شهری منصرف از مبحث عوارض تفکیک بوده بلکه صرفا ناظر به معافیت از پرداخت حق تمبر و مالیات و هزینه‌های ثبتی بوده و دلیل اثبات این موضوع نامه مسکن و شهرسازی به دفترخانه جهت انتقال اسناد به شرح پیوست بوده که ذکر گردیده هزینه‌های انتقال و تفکیک با رعایت تبصره 2 ماده 11 اقدام گردد و دلیل دیگر اینکه در سطر سوم تبصره 3 ماده 11 قانون زمین شهری می‌باشد که تصریح می‌نماید {... نحوه وصول هزینه‌های ناشی از آماده سازی و عمران و تفکیک و سایر خدمات بر اساس بهره وری قطعات از خدمات و تاسیسات شهری محاسبه و به صورتی اخذ می‌گردد که از مجموع هزینه ها تجاوز ننماید} که نشانگر فقدان معافیت مسکن و شهرسازی و عدم ارتباط تبصره 2 ماده 11 قانون زمین شهری با عوارض تفکیک می‌باشد چرا که هیچ بحثی از معافیت بابت عوارض تفکیک ذکر نگردیده است. نکته مهم دیگر اینکه شورای اسلامی شهر شهمیرزاد اقدام به تصویب عوارض تفکیک به صورت جدید ننموده بلکه بر اساس عوارض پیشنهادی وزیر کشور که به تایید رییس قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه رسیده بوده، اقدام به تصویب عوارض مذکور نموده است. نکته قابل توجه دیگر اینکه مصوبه شورای اسلامی شهر مربوط به تفکیک اراضی پیش از سال 1390 و پیش از تصویب ماده 101 اصلاحی بوده و پس از تصویب ماده 101 اصلاحی، شهرداری هیچ گونه عوارض از اراضی تفکیکی برای مسکن و شهرسازی محاسبه و اخذ ننموده است چرا که بر اساس تصریح ماده 101 سرانه ها و کوچه ها و شوارع تامین می‌گردد که به پیوست صورتجلسه تفکیکی جهت نمونه متعلق به مسکن و شهرسازی مربوط به پیش از سال 1390 به حضور تقدیم می‌گردد. از دیگر دلایل عدم معافیت مسکن و شهرسازی صرف نظر از اینکه بحثی از عوارض در تبصره 2 ماده 11 نیامده عبارت است از:

1ـ پرداخت و تنظیم صورتجلسه با شهرداری بابت عوارض تفکیک به نرخ 10 درصدی قیمت منطقه‌ای.

2ـ اعلام مکتوب مدیون بودن به شهرداری توسط رییس سازمان ملی زمین و مسکن و ریاست اداره مسکن و شهرسازی مهدی شهر.

3ـ درج عبارت (پرداخت عوارض تفکیک به عهده متقاضی می‌باشد) در قراردادهای واگذاری با اشخاص.

4ـ استعلام از شهرداری بابت عوارض تفکیک پیش از انتقال سند به نام اشخاص.

کلیه دلایل مشروح فوق نشان از اعتقاد راه و شهرسازی مبنی بر لزوم پرداخت عوارض تفکیک به شهرداری و بدهکار بودن به شهرداری دارد. علیهذا با صرف نظر از موارد فوق، بر فرض محال صحت ادعای مسکن و شهرسازی اگر قایل به معافیت دولت از پرداخت عوارض تفکیک مستند به تبصره 2 ماده 11 قانون زمین شهری باشیم که چنین نیست لیکن قانون زمین شهری مصوب 22 شهریور سال 1366 بوده ولیکن عوارض تنفیذی توسط رییس قوه قضاییه و نماینده ولی فقیه مربوط به سال 1369 و موخر بوده که معافیت مذکور را لغو نموده است، ضمن آن که بر اساس تبصره 3 ماده 5 قانون تجمیع عوارض و تبصره 3 ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده هرگونه کاهش، بخشودگی و معافیت از عوارض شهرداری ها ملغی گردیده است و آرا صادره از هیات عمومی مبنی بر ابطال عوارض تفکیک به دلیل اخذ زمین بابت تفکیک و یا اخذ وجه زمین بابت تفکیک صادر گردیده بوده که هیچ گونه ارتباطی با مصوبه مبحوث عنه ندارد.

لازم به ذکر است در سنوات گذشته به شرح صورتجلسات پیوست مسکن و شهرسازی عوارض تفکیک را که میزان آن 10% قیمت منطقه‌ای بوده به شهرداری پرداخت می‌نمود و بر اساس مکاتبات پیوست خود را به شهرداری مدیون می‌داند و از سال 1389 پس از عدم پرداخت عوارض تفکیک، شهرداری نسبت به پیگیری موضوع از طریق سازمان بازرسی استان سمنان اقدام و پس از تشکیل جلسات متعدد نهایتا موضوع منجر به صدور و تنظیم گزارش توسط سازمان بازرسی استان سمنان به سازمان بازرسی منطقه 2 کل کشور مبنی بر بدهکاری مسکن و شهرسازی به شهرداری بابت عوارض تفکیک گردید و پس از مکاتبه سازمان بازرسی منطقه 2 با سازمان ملی زمین و مسکن نهایتا رییس هیات مدیره سازمان ملی زمین و مسکن به شرح پیوست مراتب بدهکاری خویش را به شهرداری اعلام و رونوشت نامه مذکور را به اداره کل مسکن سمنان جهت پرداخت، ارسال نموده است حال تعارض بین گزارش قدیم سازمان بازرسی استان و گزارش فعلی جای تعجب دارد."

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1399/05/28 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

با توجه به اینکه در آرا متعدد هیات عمومی دیوان عدالت اداری وضع عوارض برای تفکیک در تمام اشکال آن در مصوبات شوراهای اسلامی شهرها مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی تشخیص و ابطال شده است، بنابراین تعرفه عوارض تفکیک عرصه سال 1394 مصوب شورای اسلامی شهر شهمیرزاد به دلایل مندرج در رای شماره 315 ـ 1396/04/13 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر قانون و خارج از حدود اختیارات قانونی شورای اسلامی شهر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی