رای شماره 264 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع...

شماره 93/125 1394/03/30

تاریخ دادنامه: 1394/03/11 شماره دادنامه: 264 کلاسه پرونده: 93/125

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند7 مصوبه صورت جلسه شماره 4 ـ 1388/01/31 شورای اسلامی شهر کاریز

گردش کار: شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی به موجب دادخواستی ابطال بند 7 مصوبه صورت جلسه شماره 4 ـ 1388/01/31 شورای اسلامی شهر کاریز را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است:

«سلام علیکم:

احتراما به استحضار می‌رساند، شورای اسلامی شهر کاریز و شهرداری کاریز برابر نامه شمـاره 1488/1/3823 ـ 1388/03/31 در صورت جلـسه مصوب شورای اسلامی شهر، اقدام به وضع و مطالبه عوارضی موسوم به حق‌الارض (بهای خدمات) بابت عبور شبکه و تاسیسات برقی در معابر عمومی شهر به استناد تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری ها کرده است، با این استدلال که معابر سطح شهر ملک عمومی بوده و در تولیت شهرداری است و شهرداری در قبال تملک و مسیرگشایی و آزادسازی و نگهداری معابر هزینه پرداخت می‌نماید، لیکن:

1ـ شرکت توزیع نیروی برق استان خراسان رضوی با مجوز حاصله از ماده 18 قانون سازمان برق ایران نسبت به نصب و احداث شبکه و تاسیسات، جهت مصارف عمومی و تامین برق تاسیسات شهری و ساکنین شهر اقدام کرده است و برابر ماده موصوف وزارت آب و برق و شرکت‌های آن مجاز خواهند بود در صورت لزوم در معابر عمومی شهرها و حریم املاک و اماکن و مستغلات به صورت مجانی نسبت به نصب تاسیسات انتقال توزیع نیروی برق از جمله پایه تیر، پایه مقره، جعبه انشعاب و امثالهم اقدام نمایند و بر اساس این حکم آمره قانونگذار، شرکت ها و سایر موسسات مجاز به پرداخت وجهی از بابت استفاده از معابر به عنوان حق بهره‌برداری یا عوارض حق‌الارض نیستند.

2ـ قانون سازمان برق ایران در سال 1346 به تصویب رسیده در حالی که قانون شهرداری ها مصوب سال 1334 است که بر اساس اصول تفسیر حقوقی، ماده 18 قانون سازمان برق ایران آن قسمت از تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری ها را که مخالف مفهوم و منطوق این ماده باشد، نسخ کرده است.

3ـ برابر تبصره 1 و 6 ماده 96 قانون شهرداری ها، چنانچه تامین نیازمندی‌های عمومی و شهری هم چون احداث شبکه برق و ... به عهده سازمان ها و موسسات ثالثی قرار گیرد، سازمان و موسسه مزبور برای انجام وظیفه محوله می‌باید به وسیله شهرداری ها از مقررات ماده فوق استفاده نماید و در گذشته نیز مسوولیت تامین مسیر نصب تاسیسات به موجب مقررات ماده 96 قانون مارالذکر، به عهده شهرداری ها بوده است که با تصویب قانون سازمان برق ایران، کلیه موسسات برق شهرداری ها و اموال و املاک آن از جمله شبکه و تاسیسات، برابر قانون مذکور به تملک شرکت ها و موسسات برق درآمده است.

4 ـ کلیه شبکه و تاسیسات توزیع نیروی برق در سطح شهرها به صورت یکپارچه و غیر قابل تفکیک بوده که جهت مصارف عمومی از جمله روشنایی معابر و چراغ های راهنمایی و رانندگی و اماکن عمومی و خصوصی نصب و احداث شده است. لذا تفکیک شبکه روشنایی معابر از سایر تاسیسات منصوبه متصور نیست. در حالی که تامین روشنایی معابر به عهده شهرداری ها است.

5 ـ مالکیت شهرداری ها نسبت به معابر با توجه به عمومی بودن آن و با لحاظ ماده 45 آیین‌نامه مالی شهرداری ها، اعتباری است که طبق ماده 64 آیین‌نامه مذکور فقط حفاظت و صیانت از اموال عمومی به شهرداری ها محول شده و نمی تواند محملی جهت مطالبه حقوق مالکانه جهت شهرداری ها باشد که برابر نامه شماره 100771 ـ 1385/09/11 دفتر هماهنگی و نظارت بر امور حقوقی دستگاهای اجرایی، مالکیت شهرداری ها در مورد اراضی، کوچه های عمومی، میدان ها و خیابان ها و ... (موضوع حکم تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری ها) از نوع مالکیت ماده 30 قانون مدنی تلقی نشده است و به تبع شهرداری فاقد مجوز مطالبه حق تصرف و انتفاع از اراضی و املاک مذکور است.

6 ـ قانون سازمان برق توسط هیچ کدام از مراجع قانونگذاری نسخ نشده و تخصیص نیز نیافته است و مورد عمل وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه است و از زمان تصویب قانون فوق‌الذکر، هیچ گونه وجهی بابت اجاره یا حق بهره‌برداری و یا عوارض حق‌الارض از طرف شهرداری ها مطالبه و توسط موسسات برق پرداخت نشده است.

7ـ مصوبه مورد نزاع در تناقض با مصوبات قانونی و سیاست‌های کلی دولت در چهارچوب برنامه چهارم توسعه اقتصادی مبنی بر تثبیت قیمت خدمات (آب، برق، گاز و...) است و به تبع اجرای آن، موجب سرشکن کردن عوارض مذکور بر قبوض برق مصرفی مشترکین شرکت و النهایه افزایش لجام گسیخته قیمت خدمات زیر بنایی و نارضایتی عمومی می‌شود.

8 ـ مطابق اصل 44 قانون اساسی و ماده 4 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، شرکت توزیع نیروی برق به عنوان شرکت زیر مجموعه شرکت مادر تخصصی توانیر وابسته به وزارت نیرو محسوب شده، که هر گونه پرداخت وجه به عنوان مالیات، عـوارض و غیره، نیـاز به نص صـریح مقررات قـانونی و پیـش بینی بـودجه دارد و از طرفی مدیریت برق شهرستان کاریز جز شعب و زیر مجموعه این شرکت در سطح استان و به تبع در سطح کشور بوده و عوارض مذکور محلی نیز، تلقی نمی شود و برابر بند 16 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی و همچنین رای شماره 344 ـ 1389/04/21 موضوع پرونده کلاسه 87/291 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، مصوبات شوراهای اسلامی که ملی تلقی شوند، فاقد وجاهت قانونی است.

9ـ برابر تبصره 1 از ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده، مصوبات شورا پس از تصویب و اعلام عمومی در سال بعد قابل اجرا خواهد بود و بر همین اساس شبکه و تاسیسات جدیدالاحداث مشمول مصوبه مذکور قرار خواهند گرفت، لیکن مطالبات شهرداری بر اساس مصوبه مذکور عطف به ماسبق شده و کلیه شبکه ها و تاسیسات برقی منصوبه در قبل از مصوبه شورا را نیز مشمول کرده است، که این مهم برخلاف هدف و مراد قانونگذار است.

10ـ بر اساس آرا صادر شده به‌شماره‌های 66 الی 86 از هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1392/02/02 مصوبات شوراهای شهر از سراسر کشور مبنی بر مطالبه عوارض حق‌الارض فاقد وجاهت قانونی اعلام شده است.

11ـ به موجب اصل 105 قانون اساسی مصوبات شورای اسلامی شهرها نمی تواند برخلاف قوانین موضوعه باشد و در اصل 55 قانون موصوف نیز صراحتا قید شده است که هیچ نوع مالیاتی وضع نمی شود مگر به موجب قانون. بنابراین وضع هر گونه مالیات و عوارض مستلزم وجود نص قانونی است.

12ـ طبق ماده 1 قانون مالیات بر ارزش افزوده مصوب سال 1387، عرضه کالا وخدمات مشمول مقررات این قانون است و با عنایت به مواد 12 و 13 قانون مزبور که به ذکر کالاها و خدمات معاف از پرداخت مالیات پرداخته، محرز است که خدمات ارایه شده از سوی شرکت‌های برق، مشمول قانون مالیات بر ارزش افزوده است که مالیات و عوارض مصرحه قانونی (5/1درصد) طبق مواد 1، 16، 38 و 39 پرداخت می‌شود و وضع عوارض مضاعف برخلاف نیت قانونگذار است.

13ـ برابر مواد 50 و 52 قانون مالیات بر ارزش افزوده، برقراری هر گونه عوارض بر خدمات که در آن قانون، تکلیف مالیات و عوارض آن معین شده است و همچنین برقراری عوارض به درآمدهای ماخذ مطالبه مالیات، توسط شوراهای اسلامی ممنوع است.

14ـ قانونگذار در قانون برنامه و بودجه سال 1392 نسبت به تعیین میزان و نوع عوارض در قبوض برق اقدام کرده است. که این مهم نشان از غیر محلی بودن قبوض و ملی بودن آن است. لذا شهرداری و شورای شهر مشتکی عنه، برابر بند 16 از ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی، مجاز به وضع عوارض بر خدمات سراسری و ملی نیست.

15ـ شهرداری و شورای شهر خدمتی جهت نصب تاسیسات مربوط به برق یا عبور شبکه ارایه نمی نمایند که حالیه با وضع عوارض مستحق دریافت آن باشند و بر عکس ارایه خدمات عمومی و احداث شبکه‌های آب و برق و گاز، موجبات ساخت مستحدثات و اعیانی و منبع وصول عوارض ساخت و پایانکار برای شهرداری ها می‌شود و مطالبه ارزش افزوده این اقدام در قوانین قبل از انقلاب و به خصوص قانون برنامه و بودجه پیش بینی نیز شده است.

16ـ شهرداری بابت خسارت به جسم معابر در اثر نصب تیر برق یا حفاری کانال، عوارض جداگانه ای می‌باید بابت حفاری مطالبه نماید که این عوارض با عوارض متنازع فیه متفاوت است و عوارض مذکور در وجه شهرداری پرداخت می‌شود.

17ـ برابر نص صریح ماده 11 قانون اصلاح لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و امـلاک برای اجرای برنامه‌های عـمومی، عمرانی و نظامـی دولت، در صورت احتیاج به اراضی دایر و بایر متعلق به شـهرداری (در صورتی که معابر و شوارع را جز اموال اختصاصی و نه عمومی شهرداری تصور نماید) و سایر وزارتخانه ها و موسسات و شرکت‌های دولـتی، نسبت به واگذاری بلاعوض آن به دستگاه مجری طرح عمومی اقدام خواهد شد.

18ـ ماده 11 قانون اصلاح لایحه نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه‌های عمومی و عمرانی و نظامی دولت و ماده 18 قانون سازمان برق، جز اعطای تخفیف یا معافیت از پرداخت عوارض یا وجوه به شهرداری ها نبوده که مشمول تبصره 1 و 3 از ماده 50 قانون مالیات بر ارزش افزوده مبنی بر لغو مواد قانونی موصوف باشد.

19ـ برابر اظهار نظر کارشناسی در طرح مجوز دریافت حق‌الارض از شرکت‌های خدماتی ـ تاسیساتی توسط شهرداری ها به شماره 24012034 ـ 1390/08/17، به جهت عدم وجود نص قانونی در خصوص مطالبه این گونه عوارض و اشکالات عدیده حقوقی و اقتصادی، طرح موصوف منتج به نتیجه و وضع قانون خاص نیز نشده است.

در خاتمه ضمن عرض پوزش از اطاله کلام و با عنایت به این که برابر اصل 105 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، مصوبات شوراها نمی توانند خلاف قوانین موضوعه باشد، لذا با توجه به مخالفت صریح مصوبه شورای اسلامی شهر کاریز با منطوق و مفهوم ماده 18 قانون سازمان برق ایران مستندا به قسمت دوم اصل 170 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و مواد 10، 12، 34 و 36 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، بدوا به جهت جلوگیری از مطالبه عوارض مذکور توسط شهرداری کاریز از طریق کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری و توقیف حساب ها و اموال این شرکت که منتج به ایجاد محدودیت در خدمت رسانی به ساکنین شهر نیز می‌شود، درخواست دستور موقت مبنی بر توقف عملیات اجرایی و سپس تقاضای ابطال مصوبه مارالذکر مورد استدعاست.»

متن بند 7 صورت جلسه مورد اعتراض به قرار زیر است:

«نامه شماره 115 ـ 1388/01/17 شهرداری در خصوص دریافت بها خدمات حق‌الارض از ادارات آب، مخابرات، گاز و بهای خدمات حق ارتقا از اداره برق در جلسه شورا مطرح که با عنایت به موافقتنامه شماره 182719 ـ 1387/12/20 مدیرکل امور شهرداری ها و شماره 168493 ـ 1387/11/30 سرپرست دفتر امور حقوقی وزارت کشور و نامه شماره 11042/42/38 ـ 1387/12/27 مدیرکل دفتر امور شهری و روستایی مقرر گردید شهرداری برابر ضوابط و مقررات قانونی نسبت به دریافت عوارض فوق‌الذکر اقدام نماید.»

در پی اخطار رفع نقصی که از طرف شعبه 31 دیوان عدالت اداری برای شاکی ارسال شده بود، وی به موجب لایحه شماره 30040/2573 ـ 1392/11/09 اعلام کرده است که:

«با سلام و احترام:

عطف به ابلاغ اخطاریه پرونده کلاسه 921917 (9209980900076548) ـ 1392/09/16 و مذاکرات تلفنی با مدیر دفتر آن شعبه، به استحضار می‌رساند شورای شهر و شهرداری‌های واقع در محدوده عملیات این شرکت در سطح استان خراسان رضوی، اقدام به تصویب و مطالبه عوارض غیر قانونی حق‌الارض بر روی شبکه برق عمومی کشور کرده اند که تاکنون 15 پرونده مشابه دعوای مارالذکر در آن دیوان طرح و طی دادنامه شماره 66 الی 68 هیات عمومی دیوان عدالت اداری رای به ابطال این گونه مصوبات صادر و ابلاغ شده است. علی هذا با عنایت به این که شهرداری و شورای شهر کاریز طی بند 7 صورت جلسه شماره 4 ـ 1388/01/31 ارسالی با نامه شماره 88/120/6/ک2 ـ 1388/02/01 اقدام به تصویب و مطالبه عوارض مارالذکر از این شرکت کرده اند و اصل مصوبه مارالذکر به صورت کامل در اختیار خواندگان است. برابر تبصره 2 ماده 20 و ماده 44 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، درخصوص لزوم ارایه اصل اسناد و مدارک از طرف خـوانده دعـوا به دیوان عـدالت اداری، خواهشمند است در صورت نیاز به ملاحظه اصل مصوبه حق‌الارض، دستور لازمه جهت مکاتبه با خواندگان را صادر بفرمایید.»

علی رغم ارسال نسخه ثانی دادخواست و ضمایم آن برای طرف شکایت، تا زمان رسیدگی به پرونده در هیات عمومی دیوان عدالت اداری هیچ پاسخی از طرف شکایت واصل نشده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور روسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی، با اکثریت آرا به شرح آینده به صدور رای مبادرت می‌کند.

رای هیات عمومی

با توجه به استدلال مصرح در رای شماره 66 الی 86 ـ 1392/02/02 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، بند 7 مصوبه جلسه 4 ـ 1388/01/31، شورای اسلامی شهر کاریز دایر بر تجویز دریافت عوارض حق‌الارض خلاف قانون و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع تشخیص داده می‌شود و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری ابطال می‌شود.