رای شماره‌های 3066 الی 3067 هیات عمومی دیوان عدالت اداری...

شماره 9803661 1398/11/30

بسمه تعالی

جناب آقای اکبرپور

رییس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 9809970905813066 و 9809970905813067 مورخ 1398/11/01 با موضوع: «ابطال بند2 مصوبه شماره 1644/80 ـ 1397/05/30 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار و ابطال بخشنامه شماره 144261/97 مورخ 1397/07/22 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد.

مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری ـ مهدی دربین

تاریخ دادنامه: 1398/11/01 شماره دادنامه: 3067ـ 3066

شماره پرونده: 9703662 و 9703661

مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: آقایان 1ـ منصور ملک لو 2ـ الیاس اروانه جونقانی

موضوع شکایت و خواسته: ابطال 1ـ مصوبه شماره 1644/80 ـ 1397/05/30 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار 2ـ بخشنامه شماره 144261/97ـ 1397/07/22 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور

گردش کار: شاکیان به موجب دادخواست‌های جداگانه ابطال مقرره‌های مذکور در ستون موضوع شکایت و خواسته را خواستار شده و به خلاصه و به شرح زیر اعلام کرده اند که:

«1ـ مستندا به نظریه شماره 241888/97م/36415ـ 1397/07/28 معاون حقوقی رییس جمهور که در پاسخ به استعلام سرپرست وزارت امور اقتصادی و دارایی راجع به لزوم استعلام از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تغییرات شرکت‌های تعاونی اعلام شده است:

الف ـ هر چند در بند (4) ماده (51) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران صرفا لزوم اخذ تایید از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای تشکیل شرکت تعاونی مورد حکم قرار گرفته است، مع هذا با توجه به ماده (148) قانون شرکت‌های تعاونی مصوب 1350 حکم صریحی برای لغو ماده (21) قانون شرکت‌های تعاونی داده نشده است.

ب ـ در صورتی که صرفا بند (2) ماده (51) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران نیز ملاک قرار گیرد، تغییرات بعدی شرکت‌های تعاونی چنانچه شرایطی که برای تاسیس شرکت لازم بوده (از جمله طرح پیشنهادی) را منتفی نماید موجب خواهد شد که شرکت خارج از شرایط قانونی ادامه فعالیت دهد. لذا اخذ مجوز از وزارت تعاون در مورد تغییرات بعدی از جهت اطمینان از رعایت شرایط تاسیس ضروری است.

ج ـ مطابق مواد 36 و 39 آیین‌نامه اجرایی قانون فوق، بررسی مدارک تغییر مواد اساسنامه و نیز تشکیل اتاق‌های تعاون، اساسنامه ها، نام اعضای مجمع نمایندگان، اعضای اتاق‌ها، هیات مدیره و... تغییرات آن‌ها جهت تطبیق با مقررات و ثبت در روزنامه رسمی جز وظایف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلام شده است.

2ـ وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، طی نامه شماره 53344/و/م ـ 1397/08/13، لغو بخشنامه معترض عنه را بنا به نظریه معاون حقوقی رییس جمهور درخواست نموده است.

3ـ مصوبه معترض عنه با مفاد تبصره (3) ماده (3) قانون اصلاح مواد (1) و (6) و (7) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی موضوع ماده 57 قانون رفع موانع تولید مصوب 1394/02/01 مبنی بر لازم‌الاجرا بودن مصوبات هیات وزیران مغایر است. با توجه به حکم قانونی فوق و از آنجا که مصوبه مورد شکایت متضمن لغو ضمنی حکم غیرمنسوخ مقرر در ماده (21) قانون شرکت‌های تعاونی مصوب 1350 دایر بر ضرورت بررسی تغییرات تشکل‌های مزبور از لحاظ انطباق با مقررات قانونی در وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی بوده و خارج از حدود صلاحیت و اختیارات هیات مندرج در تبصره یاد شده اتخاذ گردیده است لذا مصوبه یاد شده از لحاظ قانونی بلا اعتبار و غیرقابل اجرا است.

4ـ همچنین مطابق مفاد همان تبصره، نماینده دستگاه ذیربط از اعضای هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار است از این رو جلسه مورخ 1397/05/29 که منتج به تصمیم گیری هیات شده، بدون حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برگزار شده و تصمیم متخذه نیز خارج از موارد دستور جلسه بوده و حسب تصمیم مورخ 1397/05/25 هیات، مقرر بوده تا نظریه معاونت حقـوقی رییس جمهور در خصوص موضـوع اخـذ و سپس مبادرت به تصمیم گیری شود که متاسفانه چنین چیزی اتفاق نیفتاده است.

5 ـ تصمیم هیـات مقررات زدایی در بردارنده حـذف نقش حـاکمیتی وزارت تعاون در فـرآیند ثبت تغییرات تعاونی ها بوده و مغایر با مواد 65 و 66 قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران در خصوص اعمال نظارت دولت در اجرای قوانین و مقررات مربوط به بخش تعاونی از جمله مقررات غیرمنسوخ قانون شرکت‌های تعاونی و همچنین حمایت و پشتیبانی از این بخش در چارچوب وظایف و اختیارات مصرح قانونی است.

6 ـ علاوه بر جهات یاد شده، در بند (ج) ماده 124 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران تصریح شده است که وزارت تعاون وظایف حاکمیتی بخش تعاونی و اتاق تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران و دیگر تشکل‌های تعاونی وظایف تصدی گری بخش تعاون را بر عهده خواهند داشت و ممنوعیت وزارت تعاون از هرگونه دخالت در امور اجرایی، مدیریت مجامع و انتخابات اتاق‌های تعاون نافی وظایف قانونی نظارت نخواهد بود. بنابراین هرگونه مصوبه مغایر با وظایف و اختیارت نظارتی وزارت تعاون از جمله مصوبه هیات مقرات زدایی یا محدود کننده آن فاقد وجاهت قانونی است.

7ـ تبصره 3 ماده 36 قانون بخش تعـاونی، نحوه تشکیل مجمع عمومی تعـاونی ها را بیان داشته و مـواد (46) و (47) آیین‌نامه نحوه تشکیل مجامع عمومی تکالیف وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی را در نحوه برگزاری مجمع عمومی را تببین نموده است ضمن آن که مطابق ماده 48 همان آیین‌نامه تصمیماتی همچون: انتخاب هیات مدیره، بازرس یا بازرسان، افزایش یا کاهش سرمایه، تصویب ترازنامه و صورت‌های مالی و غیره متضمن بررسی کارشناسی وزارت تعاون از جهت مطابقت با موازین قانونی است.

8 ـ ماده 21 قانون شرکت‌های تعاونی بنا به دلایل زیر دارای اعتبار است:

الف ـ در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب 1370 نه تن ها مقررات قانون شرکت‌های تعاونی مصوب 1350 به طور صریح لغو نشده است بلکه مقررات عام مندرج در فصل یازدهم در زمینه نظارت دولت در اجرای قوانین و مقررات مربوطه به بخش تعاونی و مسیولیت‌های حاکمیتی وزارت مبین مسیولیت اجرای مقررات ناشی از آن قانون از جمله ماده 21 توسط وزارت تعاون است.

ب ـ بر اساس قانون استفساریه در خصوص تاثیر ماده (173) قانون مالیات‌های مستقیم بر ماده (111) قانون شرکت‌های تعاونی، مجلس شورای اسلامی در پاسخ به استفساریه مذکور به صراحت اعلام نموده است که با توجه به ماده (148) قانون شرکت‌های تعاونی مصوب 1350، ماده 173 قانون مالیات‌های مستقیم ناسخ ماده (111) قانون شرکت‌های تعاونی نمی باشد و این به معنای معتبر بودن و عدم نسخ کلی مقررات قانون شرکت‌های تعاونی از جمله ماده 21 آن قانون است.

ج ـ بند (8) ماده (1) قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل (44) قانون اساسی با تعریف شرکت تعاونی، به اعتبار مقررات قانون شرکت‌های تعاونی و عدم نسخ آن صحه گذارده است.

با عنایت به مراتب فوق ابطال مصوبه و بخشنامه معترض عنه از محضر ریاست دیوان عدالت اداری مورد استدعاست.»

متن مقرره‌های مورد اعتراض به شرح زیر است:

الف ـ مصوبه شماره 1644/80 ـ 1397/05/30 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار:

«مصوبه جلسه بیست و دوم مورخ 1397/05/29 در خصوص مجوز وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تاسیس و تغییرات شرکت‌های تعاونی

با عنایت به بررسی‌های صورت گرفته در خصوص موضوع مذکور، اعضای هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار به شرح ذیل اتخاذ تصمیم می‌نمایند:

1ـ مصوبه شماره 10746/204334/63/م هیات نظارت بر مقررات زدایی مورخ 1389/11/02 در موضوع اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تاسیس لازم‌الاجراست.

2ـ در رابطه با ثبت تغییرات شرکت‌های تعاونی، اتحادیه ها و اتاق‌های تعاون نیازی به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست.»

ب ـ بخشنامه شماره 144261/97ـ 1397/07/22 سازمان ثبت اسناد و املاک کشور:

«در اجرای تکالیف مقرر در ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و به استناد مصوبه شماره 1644/80 ـ 1397/05/30 جلسه بیست و دوم مورخ 1397/05/29 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار، ادارات ثبت شرکت ها صرفا در خصوص درخواست ثبت تاسیس شرکت‌های تعاونی، اتحادیه ها و اتاق‌های تعاون، ملزم به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خواهند بود و در رابطه با درخواست ثبت تغییرات ضرورتی به اخذ مجوز از وزارت مذکور نیست. بنابراین لازم است متصدیان با رعایت مراتب نسبت به انجام وظایف قانونی اقدام نمایند. نظارت بر حسن اجرای این بخشنامه بر عهده مدیر کل ثبت شرکت ها و موسسات غیرتجاری و مدیران ثبت اسناد و املاک استان‌ها می‌باشد.»

در پاسخ به شکایت مذکور، سرپرست دفتر حقوقی وزارت امور اقتصادی و دارایی به موجب لایحه شماره 26000/91ـ 1398/02/17، نامه شماره 15775/80 ـ 1398/02/04 معاون امور اقتصادی وزارت متبوع را ارسال کرده است که متن آن به قرار زیر است:

«1ـ در خصوص ادعای مطرح شده در بند 1 دادخواست مبنی بر لزوم اجرای ماده 21 قانون شرکت‌های تعاونی مصوب 1350 لازم به توضیح است که به لحاظ قانونی مطابق بند 4 ماده 51 قانون بخش تعاونی مصوب 1370، اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تن ها به هنگام تشکیل تعاونی ضروری است واین قانون هیچ دلالتی بر لزوم اخذ مجوز به هنگام ثبت تغییرات تعاونی ندارد و آیین‌نامه تنظیم شده قانون بخش تعاون مصوب سال 1392 خلاف مصوبه قبلی هیات (موضوع مصوبه شماره 10746/204334/63/م ـ 1389/11/02 و احکام قانون است و برخلاف ادعای مطرح شده این موضوع مورد توجه نمایندگان مجلس شورای اسلامی که از اعضای هیات مقررات زدایی هستند بوده و در هنگام تصویب مصوبه معترض عنه بر آن صحه گذاشته شده است.

در خصوص جز (5 ـ 1) بند 1 دادخواست مبنی بر استناد شاکی به مکاتبه محرمانه شماره 24188/97/م/36415ـ 1397/07/28 معاون حقوقی رییس جمهور، اولا: نحوه دسترسی شاکی به مکاتبات محرمانه مشخص نیست. ثانیا: مطابق نظر اعضای هیات مقررات زدایی در جلسه هیات مقرر شد که نظر معاونت حقوقی رییس جمهور به عنوان نظر مشورتی اخذ شود و نماینده معاونت حقوقی رییس جمهور در جلسه حاضر و با تصمیم اعضا مبنی بر حذف مجوز یاد شده موافق بوده است. ثالثا: هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار با ترکیب فراقوه ای خود که در قانون ذکر شده است، موظف به پیروی از نظرات معاونت حقوقی رییس جمهور نیست.

2ـ در خصوص ادعای مطرح شده در بند 2 دادخواست مبنی بر دلایل غیرقانونی بودن تصمیم هیات مقررات زدایی، لازم به توضیح است که موضوع حذف مجوزها و ایجاد فرآیند بازرسی نوبه‌ای به موجب تبصره 5 ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر مصوب 1394 در صلاحیت این هیات است و این مطلب در ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه که هم اکنون نیز جز مستندات قانونی هیات است مورد تاکید قرار گرفته و بر همین اساس مصوبه مورد بحث هیات مقررات زدایی (موضوع مصوبه شماره 1644/80 ـ 1397/05/30) در راستای تکمیل مصوبه قبلی هیات (موضوع مصوبه شماره 10746/204334/63/م ـ 1389/11/02 بوده و تناقضی با آن ندارد.

در خصوص جز (2ـ 2) بند 2 دادخواست ادعای شاکی مبنی بر عدم حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، لازم به توضیح است، با عنایت به حضور نمایندگان وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در جلسه مورخ 1397/03/21 هیات مقررات زدایی و نیز در جلسه مورخ 1397/03/09 کمیته تخصصی هیات مذکور، نظرات و مـواضع آن وزارت در جلسـات مزبور بـه تفصیل بیان شده و مـورد توجه و بحث اعضـای هیات از جمله نمایندگان منتخب مجلس شورای اسلامی و نمایندگان دستگاه‌های نظارتی (و اعضا متناظر آن‌ها در کمیته تخصصی) قرار گرفت، اما تصمیم نهایی در چارچوب اختیارات قانونی هیات یاد شده متفاوت با نظر وزارت تعاون بود و لذا ادعای شاکی مبنی بر عدم حضور نماینده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی ادعای واهی است. همچنین در پاسخ به ادعای شاکی مبنی بر عدم تایید مصوبه توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی نیز لازم به توضیح است که در مستندات ارایه شده از سوی شاکی در جدول ذیل مصوبه توسط وزیر امور اقتصادی و دارایی در قسمت بالای جدول اسامی اعضای هیات مقررات زدایی قابل رویت است لذا مشخص نیست که شاکی با چه ادله ایی با وجود امضای رییس هیات در متن مصوبه چنین ادعایی را مطرح نموده است.

در خصوص جز (2ـ 3) بند 2 دادخواست ادعای شاکی مبنی بر عدم ارتباط وظایف هیات مقررات زدایی با حوزه نظارتی دستگاه ها و همچنین حذف نقش حاکمیتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، لازم به توضیح است که حذف تاییدیه ثبت تغییرات تعاونی ها به معنای نفی وظایف نظارتی دستگاه‌های اجرایی از جمله وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست. بلکه بهتر است به جای ایجاد گلوگاه صدور مجوز، نظارت مستمر بر عملکرد تعاونی ها از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی انجام پذیرد و موضوع حذف مجوزها و ایجاد فرآیند بازرسی نوبه‌ای به موجب تبصره 5 ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر مصوب سال 1394 در صلاحیت این هیات است (و این موضوع در ماده 62 قانون برنامه پنجم توسعه که هم اکنون نیز جز مستندات قانونی هیات است مورد تاکید قرار گرفته است.)

همچنین تجربه سال‌های اخیر نشان داده است که صدور مجوز از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای ثبت تغییرات تعاونی ها به هیچ عنوان تضمین کننده پیشگیری از تخلف در شرکت‌های تعاونی نیست و این موضوع خود دلیل دیگری بر ضرورت نظارت مستمر است. که در این خصوص پیش از این جلسه ای در دبیرخانه هیات یاد شده سازمان مذکور متقاعد شد که دغدغه های نظارتی از طریق یک ساز و کار نظارت مستمر قابل رفع است و نیاز به اخذ مجوز ثبت تغییرات نیست و وظیفه نظارتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از طریق چک لیست نظارتی با همکاری اداره ثبت شرکت ها قابل انجام است. متعاقبا کلیات این موضوع در جلسه مورخ 1397/12/01 کمیته تخصصی هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مورد توافق طرفین ذینفع قرار گرفت و هم اکنون وزارت مذکور حسب مکاتبات اخیر در حال تنظیم چک لیست مورد نظر خود برای ارایه به اداره کل ثبت شرکت ها و موسسات غیرتجاری است. لذا با عنایت به مراتب فوق مصوبه جلسه مورخ 1397/05/29 هیات مقررات زدایی (ثبت شده به شماره 1644/80 ـ 1397/05/30) بر اساس وظایف و اختیارات قانونی هیات مزبور صادر شده است و مقتضی است مفاد آن از سوی دستگاه‌های ذیربط اجرا شود. در خصوص رفع دغدغه های نظارتی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز ساز وکارهای مشخصی در حال ایجاد است.»

علیرغم ارسال نسخه دوم شکایت برای سازمان ثبت اسناد و املاک کشور تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی از سازمان ثبت اسناد و املاک کشور واصل نشده است.

هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/11/01 با حضور رییس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آرا به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است.

رای هیات عمومی

به موجب ماده 21 قانون شرکت‌های تعاونی مصوب سال 1350 مقرر شده است: اساسنامه و نام اعضای موسس و هیات مـدیره و بازرس یا بازرسـان و مدیرعـامل و همچنین هرگونـه تغییرات بعـدی در شرکت ها و اتحادیه‌های تعاونی با رعایت تشریفات مقرر در این قانون و تایید نماینده وزارت تعاون و امور روستاها در اداره ثبت مـرکز اصلی شرکت یـا اتحادیه به ثبت می‌رسد. در مـاده 148 از همان قانون، کلیه قوانین و مقررات مغایر با این قانون ملغی اعلام شده و مقرر گردیده در قوانین بعدی نیز نسخ یا اصلاح مواد و مقررات این قانون باید صریحا قید شود. نظر به اینکه در قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1370، حکم ماده 21 قانون شرکت‌های تعاونی مصوب سال 1350 مبنی بر لزوم تایید وزارت تعاون در تغییرات شرکت‌های تعاونی نسخ نشده است، بنابراین حکم مقرر در بند 2 مصوبه شماره 16440/80 ـ 1397/05/30 هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار مبنی بر اینکه «در رابطه با ثبت تغییرات شرکت‌های تعاونی، اتحادیه ها و اتاق‌های تعاون نیازی به اخذ مجوز از وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیست» هم مغایر مقررات فوق‌الذکر است و هم اینکه اساسا تصویب چنین مصوبه‌ای از شیون هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار خارج است زیرا مطابق تبصره 3 ماده 3 قانون اصلاح مواد 7ـ 6 ـ 1 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی موضوع ماده 57 قانون رفع موانع تولید رقابت پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب سال 1393، هیات مذکور می‌بایست شرایط و مراحل صدور مجوزهای کسب و کار در مقررات، بخشنامه‌ها و آیین‌نامه ها و مانند این ها را تسهیل و تسریع نماید و در جایی که خود قانونگذار تعیین تکلیف کرده، هیات مذکور صلاحیت وضع مقرره ندارد. با توجه به مراتب بند 2 مصوبه مورد اعتراض از هیات مقررات زدایی و تسهیل صدور مجوزهای کسب و کار و نیز بخشنامه شماره 144261/97ـ 1397/07/22 رییس سازمان ثبت اسناد و املاک کشور به علت مغایرت با قانون و خارج بودن از حدود اختیارات به شرح استدلال پیش گفته مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود.

رییس هیات عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدکاظم بهرامی